100/2019 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 100/2019 Processo n.º 147/2019 Plenário Relator: Conselheiro João Pedro Caupers Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional Relatório Nos presentes autos de recurso de atos de administração eleitoral, vindos da Comissão Nacional de Eleições (doravante, “CNE”), em que é recorrente o PRESIDENTE DA COMISSÃO ADMINISTRATIVA DA UNIÃO DE FREGUESIAS DE TRAVASSÔ E ÓIS DA RIBEIRA e recorrida a COMISSÃO NACIONAL DE ELEIÇÕES, o primeiro interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 102.º-B da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional, doravante “LTC”), da deliberação da CNE tomada na reunião plenária de 5 de fevereiro de 2019 (cfr. certidão de fls. 10 a 11 com verso). A Secção do Partido Socialista de Águeda, por mensagem de correio eletrónico de 30 de janeiro de 2019, às 00h14, apresentou uma participação na CNE, contra o ora recorrente, com o seguinte teor: «Na sequência de participações anteriores e tendo em conta as “recomendações” da CNE, junto envio publicação na pag. de Facebook da junta de Freguesia de 25 de janeiro, já após as vossas recomendações que violam o estabelecido na lei, ao anunciarem obras, após a marcação de eleições. Continuam a verificar-se ilegalidades no funcionamento da Comissão Administrativa, ao não permitirem a entrada a um dos elementos nomeados, pondo em causa a ação da mesma e a sua imparcialidade, aliás como decorre das participações que temos feito». Juntou a esta participação cópia da publicação de um post na página do Facebook da União de Freguesias de Travassô e Óis da Ribeira com o seguinte texto: «Continuam a decorrer a bom ritmo as obras de instalação de redes de saneamento básico em Travassô e Óis da Ribeira. São quatro frentes de obra neste momento, a que se vão juntar mais duas em poucas semanas, de substituição de redes de águas. Sabemos os constrangimentos que o decorrer das obras trazem, mas o futuro será certamente melhor, mais limpo e melhor para todos em matéria ambiental na nossa União de Freguesias. Apelamos a compreensão de todos». Através de mensagem de correio eletrónico enviada em 31 de janeiro de 2019, às 13:09, a CNE notificou o ora recorrente para se pronunciar sobre os factos constantes da participação recebida (enviada em anexo), no prazo de 36 horas. Em resposta, o Presidente da União de Freguesias de Travassô e de Óis da Ribeira, por mensagem de correio eletrónico de 1 de fevereiro, informou que a publicação no Facebook constituía «uma informação à população da freguesia dando conta do avanço dos trabalhos desta rede de águas que necessariamente trará perturbações no abastecimento das habitações situadas nas ruas em causa. Acresce que a obra nem sequer é da autoria da junta de freguesia, já que pertence à empresa Águas da Região de Aveiro », concluindo que «[n]ão se vê em que possa existir relação com as eleições intercalares de 24 de Fevereiro e muito menos quebra de neutralidade ou imparcialidade da Comissão Administrativa desta União de Freguesias». Em 5 de fevereiro de 2019, a CNE tomou a seguinte deliberação (cfr. certidão de ata da reunião número duzentos e dezassete, de cinco de fevereiro de dois mil e dezanove, ponto 2.09 - PS | União de Freguesias de Travassô e Óis da Ribeira | Publicidade Institucional - Processo AL-INT.P-PP/2019/6): «(...) Face ao que antecede, no exercício da competência conferida pela alínea d), do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro e no uso dos poderes consignados no n.º 1 do artigo 7.º da mesma Lei, delibera-se notificar o Presidente da Comissão Administrativa da União de Freguesias de Travassô e Óis da Ribeiro e ordenar que: No prazo de 24 horas, promova a remoção das referidas publicações da página da rede social Facebook da União de Freguesias de Travassô e Óis da Ribeiro, sob pena de incorrer na prática de um crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal; Se abstenha, até ao final do período eleitoral, de realizar publicidade institucional – salvo em caso de grave e urgente necessidade pública – em todas as formas de comunicação utilizada pela Junta de Freguesia da União de Freguesias de Travassô e Óis da Ribeira, sob pena de incorrer na prática de um crime de desobediência, previsto e punido pelo artigo 348.º do Código Penal». 5. Através de mensagem de correio eletrónico enviada a 7 de fevereiro de 2019, às 11h30, o Presidente da Comissão Administrativa da União de Freguesias de Travassô e de Óis da Ribeira foi notificado da deliberação da CNE e a 8 de fevereiro de 2019, às 17h06, apresentou recurso para o Tribunal Constitucional da referida deliberação, ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B da LTC. Sustenta aí que: «(…) Os fundamentos apresentados pela Comissão Nacional de Eleições assentam essencialmente na aplicação no artigo 10º da Lei 72-A/2015 de 2 de Julho e no teor dos acórdãos 461/2017, de 24 de Agosto e 545/2017, de 11 de Setembro, do Tribunal Constitucional, os quais são abundantemente citados. A Comissão Nacional de Eleições também parece atribuir particular significado ao facto de, na resposta, se ter alegado que se tratava de dar informação à população da freguesia porque os trabalhos da rede de águas trariam perturbações ao abastecimento das habitações situadas nas ruas abrangidas pela intervenção e apenas se ter referido na publicação do Facebook que “Continuam a decorrer a bom ritmo as obras de instalação de redes de saneamento básico em toda a freguesia.(…)” e dizendo-se ainda que: "Inicia-se segunda feira a remodelação das redes de águas em Óis da Ribeira, mais concretamente nas Ruas Manuel Maria Tavares e Rua da Pateira. Pede-se a compreensão de todos durante o decorrer destes trabalhos." Para a CNE, em nenhuma parte da publicação é referido, de forma objectiva, que estas intervenções vão afectar o abastecimento de água, nem onde, nem em que períodos, limitando-se, genericamente, a pedir “(…) a compreensão de todos durante o decorrer destes trabalhos" E a CNE acrescenta que ainda que contivesse aquela informação, considerando o texto que antecede esta frase, sempre integraria a proibição prevista no n.º 4, do artigo 10.º, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de Julho, inexistindo grave e urgente necessidade pública na divulgação dessa obra, conforme decorre da jurisprudência invocada. Vamos demonstrar que assim não é. (…) 10. Nestes termos o artigo 1º diz o seguinte: "Artigo 1.º Objeto 1 – A presente lei estabelece o regime jurídico da cobertura jornalística em período eleitoral pelos órgãos de comunicação social. 2. A presente lei regula, ainda, a propaganda eleitoral através de meios de publicidade comercial." Não tendo o nº 1 do artigo em causa aplicabilidade ao caso em análise, resta o nº 2. Em relação a este, pode-se dizer que sendo o Facebook considerado um meio de propaganda comercial, não está provado pela CNE na sua deliberação, que tenha existido propaganda eleitoral. A CNE socorre-se dos acórdãos do Tribunal Constitucional, para o provar. Ora, as matérias neles tratadas são bem diferentes da matéria aqui em apreço. No acórdão 461/17 trata-se de publicidade à actividade de uma empresa municipal, pelo próprio município de Vila Real e no acórdão 545/2017 temos o caso do município de Lisboa a utilizar diversos suportes comerciais para divulgar a sua actividade. Nos dois casos, compreende-se a aplicação do artigo 10º-4 da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de Julho. Nos dois casos, os municípios fazem publicidade a actividades suas ou a entidades dentro do seu perímetro patrimonial, o que em período eleitoral justifica a aplicação da medida restritiva porque constituiria vantagem para quem detém o poder executivo. E nesse sentido sublinha-se em ambos os acórdãos a relação da causalidade que o Tribunal estabelece entre as entidades beneficiárias da publicidade e a entidade pública autárquica. (…) No fundo, o essencial não é a utilização de meio comercial de publicidade, é a utilização da própria entidade publica em proveito próprio. Ora, salvo melhor opinião, a Comissão Administrativa da União de freguesias não fez isto ao divulgar o avanço dos trabalhos de uma empreitada que não é promovida por si, nem a vem beneficiar patrimonialmente. A empresa pública autora das obras é participada por vários municípios, mas que não integra qualquer participação desta União de freguesias. Como é sabido, as autarquias locais são constitucionalmente autónomas entre si. Acresce que a Câmara Municipal de Águeda é hostil a esta União de freguesias, tendo-o demonstrado muito claramente. A CNE, não provando que houve quebra do dever de neutralidade e imparcialidade, ainda se arrogou o direito de ditar o conteúdo dos avisos à população a emitir por esta Comissão Administrativa. O teor da comunicação objecto da queixa apresentada pelo Partido Socialista não tem qualquer caracter político ou eleitoral. É perfeitamente inócuo nesse domínio. (…)». 6. O recurso deu entrada no Tribunal Constitucional em 12 de fevereiro de 2019, mostrando-se tempestivo. Cumpre decidir. II. Fundamentação 7. Pelo Despacho n.º 11742/2018, de 7 de dezembro, foram marcadas as eleições intercalares para a Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Travassô e Óis da Ribeira, município de Águeda, distrito de Aveiro, para o dia 24 de fevereiro de 2019. Assim, desde a data do despacho referido, ter-se-ão de observar os princípios gerais que regem a propaganda eleitoral, nomeadamente, o princípio da neutralidade e imparcialidade das entidades públicas, de acordo com os artigos n.º 38.º e 41.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, doravante “LEOAL”). É o seguinte o teor do mencionado artigo 41.º: «Artigo 41.º Neutralidade e imparcialidade das entidades públicas 1 - Os órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, das demais pessoas colectivas de direito público, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, de bens do domínio público ou de obras públicas, bem como, nessa qualidade, os respectivos titulares, não podem intervir directa ou indirectamente na campanha eleitoral nem praticar actos que de algum modo favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais. 2 - Os funcionários e agentes das entidades previstas no número anterior observam, no exercício das suas funções, rigorosa neutralidade perante as diversas candidaturas e respectivas entidades proponentes. 3 - É vedada a exibição de símbolos, siglas, autocolantes ou outros elementos de propaganda por titulares dos órgãos, funcionários e agentes das entidades referidas no n.º 1 durante o exercício das suas funções». Nos termos do artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, «é proibida a publicação institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública». 8. Compete à CNE assegurar a igualdade de oportunidades de ação e propaganda das candidaturas durante as campanhas eleitorais (artigo 5.º, n.º 1, alínea d) da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro), pelo que foi este órgão de administração eleitoral (cfr., neste sentido, os Acórdãos deste Tribunal n.º 209/2009, n.º 475/2013, n.º 409/2014, 545/2017, 589/2017 e 591/2017) que praticou o ato ora impugnado, tendo como objeto uma intimação para remoção de publicação na página oficial do Facebook da União de Freguesias de Travassô e Óis da Ribeiro. O Tribunal Constitucional é competente para julgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos praticados pela CNE ou por outros órgãos da administração eleitoral, nos termos do n.º 1 do artigo 102.º-B da LTC. 9. O recorrente sustenta o mérito da deliberação impugnada, por considerar que o teor da publicação na página oficial da União de Freguesias no Facebook não viola os princípios da neutralidade e imparcialidade. Invoca o recorrente que a referida publicação no Facebook possui um teor meramente informativo e que não utilizou um meio comercial de publicidade em proveito próprio, pois terá somente divulgado «(…) o avanço dos trabalhos de empreitada que não é promovida por si, nem a vem beneficiar patrimonialmente». Acrescenta que a «empresa pública autora das obras é participada por vários municípios, mas que não integra qualquer participação desta União de freguesias». 10. As normas constantes dos artigos 41.º da LEOAL e 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, determinam que, a partir da publicação do diploma que marca a data de eleições, é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública. Estão inseridos no âmbito da publicidade institucional, para efeitos da sua proibição, todos os serviços ou meios que, habitualmente, são utilizados para publicidade ou que sejam realizados por serviços da entidade pública, não oferecendo dúvidas que a página oficial do Facebook da União de Freguesias - na qual, aliás, o post publicado é acompanhado do logotipo da União de Freguesias - constitui um desses meios. 11. Importa, pois, atentar no teor da publicação em causa e que acima se transcreveu. Ora, verifica-se, como concluiu a CNE, que a mesma contém expressões ou frases suscetíveis de influenciar o sentido de voto do eleitorado. Veja-se, a título de exemplo: «Continuam a decorrer a bom ritmo as obras de instalação de redes de saneamento básico em Travassô e Óis da Ribeira», «São quatro frentes de obras neste momento, a que se vão juntar mais duas em poucas semanas (…)», «(…) o futuro será certamente melhor, mais limpo e melhor para todos em matéria ambiental na nossa União de Freguesias». O conteúdo daquela mensagem excede aquilo que se poderia considerar um mero cariz informativo, procurando transmitir uma imagem elogiosa do trabalho e das ações da Junta da União de Freguesias, presidida pelo recorrente, refletir uma atitude proativa da mesma na promoção da qualidade de vida dos habitantes das respetivas freguesias e, ainda, demonstrar a intenção programática de continuar a trabalhar para um futuro mais limpo e melhor para todos em matéria ambiental . Ao conter tais expressões, aquela publicação constitui verdadeira publicidade, e não simples informação. Assim, tem de considerar-se abrangida pela proibição geral de publicidade institucional, decorrente do artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015 e do artigo 41.º da LEOAL. 12. Os argumentos esgrimidos pelo recorrente em sentido oposto não são pertinentes. Desde logo, a circunstância de as obras, alegadamente, não serem da responsabilidade da União de Freguesias ou de um serviço ou empresa seus ou por si contratados não releva, visto que tal condicionante não decorre da norma do artigo 10.º do diploma referido supra , cuja letra não exige a coincidência entre a entidade que promove a publicidade institucional e aquela que é responsável pelas obras publicitadas, nem mesmo do n.º 1 do artigo 41.º da LEOAL, que refere genericamente os «órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, das demais pessoas coletivas de direito público, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, de bens do domínio público ou de obras públicas». Depois, porque, ainda que assim fosse, a publicidade nenhuma referência faz a tal circunstância, “sugerindo” implicitamente que a União de Freguesias tem alguma responsabilidade na obra. Por último, porque, a tratar-se, como pretende o recorrente, de simples informação ao público, é incompreensível a omissão dos condicionamentos causados pelas obras e a sua duração previsível. Recorde-se que, nos termos do mesmo artigo 10.º, n.º 4, tratando-se de publicidade institucional, a mesma só poderia aceitar-se em caso de grave e urgente necessidade pública, a que não se encontra qualquer referência nos autos. Nestes termos, o recurso deve ser tido como improcedente, visto que a deliberação recorrida não padece da apontada ilegalidade. III. Decisão Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso. Lisboa, 13 de fevereiro de 2019 - João Pedro Caupers - Maria José Rangel de Mesquita - Fernando Vaz Ventura - Catarina Sarmento e Castro - Claudio Monteiro - Joana Fernandes Costa - Lino Rodrigues Ribeiro - Pedro Machete - José Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria Clara Sottomayor - Manuel da Costa Andrade