372/94 - Tribunal Constitucional

Procº nº 591/93. 2ª Secção. Relator:- Consº BRAVO SERRA. I 1. Nos autos de execução hipotecária, seguindo a forma do processo de execução fiscal, pendentes pelo 2º Juízo do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa e nos quais é exequente a Caixa Geral de Depósitos e são executados A. e mulher, B., após ter sido efectuado termo de penhora, o respectivo Juiz, por despacho de 16 de Junho de 1992, julgou aquele tribunal "absolutamente, incompetente em razão da matéria, sendo competente o tribunal comum", consequentemente absolvendo os executados da instância. 2. Para atingir uma tal decisão, o mencionado Juiz recusou "total aplicação ao artigo 61º, nº 1, do Decreto-Lei nº 48.953, de 5 de Abril, bem como ao artigo 62º, nº 1, al. c), do ETAF, este último preceito apenas na interpretação segundo a qual o tribunal fiscal de 1ª instância seria também competente para a cobrança de dívida não proveniente de relações jurídicas administrativas e fiscais", e isso porque tais disposições violam as "disposições combinadas dos artigos 113º, nº 2, e 214º, nº 3, da Constituição". 3. Deste despacho recorreram para o Tribunal Constitucional a Caixa Geral de Depósitos e o procurador da República junto do dito Tribunal. Porém, o recurso da Caixa foi julgado como intempestivamente interposto. 4. Produziu alegação o Ex.mo Representante do Ministério Público junto deste Tribunal, que a concluiu do seguinte modo: "1º - Ao estabelecer, no artigo 214º, nº 3, da Constituição que compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos que visem dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, o legislador constitucional apenas teve em vista os processos declarativos - já que só nestes ocorre um 'julgamento' visando operar a composição de um 'litígio'. 2º - A delimitação da competência da jurisdição administrativa e fiscal, em sede executiva, situa-se no espaço de livre regulação do legislador ordinário, não ofendendo o referido artigo 214º, nº 3, a atribuição aos tribunais tributários de competência para a cobrança de débitos não emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais, enquanto não envolver um julgamento ou apreciação da existência e regime da dívida exequenda. 3º - A atribuição de tal competência executiva à jurisdição administrativa e fiscal deverá conformar-se com o respeito pelo princípio da igualdade não devendo apresentar--se como 'arbitrária' e não podendo conduzir, em concreto, à quebra de igualdade, processual entre exequente e executado. 4º - A nova redacção instituída pela Lei nº 1/89 para o artigo 214º, nº 3, da Constituição, constituiria - mesmo que aceitassemos a tese subjacente ao despacho recorrido - simples modificação de direito com incidência na competência material do tribunal, não sendo a circunstância de tal preceito revestir natureza constitucional suficiente para derrogar a aplicação do princípio da estabilidade da competência, decorrente do nº 2 do artigo 63º do Código de Processo Civil e do artigo 18º, nº 2, da Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro - preceito este que, por posterior, derrogou parcialmente o regime estatuído no artigo 8º do ETAF". II 1. São do seguinte teor as normas recusadas aplicar na decisão impugnada: Decreto-Lei nº 48.953, de 5 de de Abril de 1969 (na redacção conferida pelo Decreto-Lei nº 693/70, de 31 de Dezembro) Art. 61.º - 1. A cobrança coerciva de todas as dívidas de que seja credora a Caixa e as suas instituições anexas é da competência dos tribunais de 1.ª instância das contribuições e impostos de Lisboa, servindo de títulos executivos as escrituras, títulos particulares, letras, livranças ou qualquer outro documento apresentado pela instituição exequente, incluindo as certidões ou fotocópias autenticadas extraídas dos livros da sua escrita. 2........................................ Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril Artigo 62.º (Competência) 1 - Compete aos tribunais tributários de 1.ª instância conhecer: a)....................................... b)....................................... c) Da cobrança coerciva de dívidas a pes- soas de direito público, nos casos previstos na lei, bem como de custas e multas aplicadas pelos tribunais administrativos e fiscais; d)....................................... e)....................................... f)....................................... g)....................................... 2.......................................... 3.......................................... 2. Segundo o despacho recorrido, após a revisão constitucional operada pela Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho, como "a competência dos tribunais administrativos e fiscais passou a ser fixada directamente pela Constituição", ex vi do artigo 214º, nº 3, da Lei Fundamental, ter-se-á de considerar "revogado", por "totalmente inconstitucional", o artº 61º, nº 1, do D.L. nº 48.953, devendo ainda, além disso, ser objecto de "interpretação restritiva" a alínea c) do nº 1 do artº 62º do E.T.A.F., pois que, por força do estatuído no nº 2 do artigo 113º do Diploma Básico, não pode existir competência de órgãos de soberania que não esteja determinada ou autorizada pela Constituição, sendo certo que, onde ela proceda à definição dessa competência, não pode a lei ordinária ampliá-la ou restringi-la. Colherá esta argumentação, aplicando-se a conclusão que dela se extrairá ao caso concreto sujeito à apreciação deste Tribunal? É o que se irá ver. 3. Segundo G. Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, 494 e segs.), o nº 2 do artº 113º da Constituição é um preceito onde "se consagram alguns princípios fundamentais da estrutura organizatória do poder político", como sejam o "princípio da reserva ou exclusividade constitucional quanto à formação, composição, competência e funcionamento dos órgãos de soberania" e o "princípio da precedência da lei constitucional, relativamente a eventuais competências ou atribuições dos órgãos de soberania conferidas por lei ordinária". Explicitam os citados autores que "[e]ste último princípio traduz-se na necessidade de uma autorização constitucional expressa das leis que alargam ou completam o círculo de funções dos órgãos de soberania constitucionalmente definidos" e que, "[d]e qualquer modo, estas funções atribuídas por lei aos órgãos de soberania são sempre funções secundárias, pois os órgãos de soberania caracterizam-se justamente pelo facto de as suas competências principais serem imediatamente criadas e definidas pela Constituição", concluindo, pois, que "[n]esta perspectiva, deve entender-se também a inadmissibilidade constitucional dos chamados poderes implícitos como fontes de competência autónoma", sendo de admitir, quando muito, "uma «complementação» das competências constitucionais, através do manejo de instrumentos metódicos de interpretação (sobretudo de interpretação sistemática e teleológica) e de integração", seja, nuns casos, para "concretizar ou densificar competências atribuídas", seja, noutros, para o preenchimento de "evidente lacuna constitucional", seja, por fim, para se atingirem "competências instrumentais necessárias para dar sentido útil às competências constitucionais". Também este Tribunal teve já, por várias vezes, ocasião de sublinhar que a disposição do nº 2 do artigo 113º da Constituição implica que "[n]ão existe competência de órgãos de soberania que não esteja determinada ou autorizada na Constituição", não podendo "haver leis independentes da Constituição, ou seja, competência sem base constitucional" (cfr., v.g., Acórdão nº 81/86, em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 7º Vol., Tomo I, 103 e segs). Assente este parâmetro, vejamos se a "constitucionalização formal dos tribunais administrativos e fiscais" levada a efeito na segunda revisão constitucional - e que, assim, deixou de colocar na disposição do legislador ordinário (mediante a autorização constitucional que, antes daquela revisão, se continha no nº 3 do artigo 212º da versão originária da Lei Fundamental e no nº 2 desse mesmo artigo, na versão advinda da primeira revisão), a respectiva criação e, consequentemente, a atribuição da cabida competência, desde que as matérias nela inseridas não estivessem, constitucionalmente, afectas a outras categorias de tribunais então existentes - alterou os dados da questão de forma a não ser possível conceber que o mencionado legislador ordinário afecte (ainda que por virtude de lei anterior à daquela segunda revisão) à competência da referida categoria de tribunais matérias que não estão directamente conexionadas com "o julgamento de acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais". 3.1. A propósito problema de saber se era constitucionalmente admissível, após a primeira revisão da Lei Básica, a atribuição, aos tribunais militares, de competência para decidir contenciosamente de questões ligadas à dirimição de relações jurídico-administrativas, debruçou-se por variadas vezes este Tribunal que, sem discrepância, concluiu no sentido negativo (por todos, cfr. o citado Acórdão nº 81/86). Foi, assim, entendido, em síntese, que: sendo os tribunais órgãos de soberania, quer vistos estes no seu conjunto, quer cada um de per si, detêm eles a competência que, quer directa, quer implicitamente, lhes seja conferida pela Constituição; quando essa competência lhes advenha da lei ordinária, torna-se necessário que a Lei Fundamental, de igual modo directa ou indirectamente, conceda autorização para tanto ou remeta para tal lei a fixação da competência; sempre que a Constituição, ela mesma, defina a competência de determinada categoria de tribunais, há que concluir que na mão do legislador ordinário não pode ficar o poder de alargar essa competência a áreas que na Lei Básica se não prevêm; mesmo nos casos em que a Constituição autoriza que seja lei ordinária a definir a competência da referida categoria ou remeta para a mencionada lei tal definição, sempre deverá ela respeitar as competências que o Diploma Básico entendeu consagrar no seu texto para as restantes categorias; as funções inseridas na competência autorizada ou remetida, quanto à sua definição, para a lei ordinária, de todo o modo, terão que conformar-se "com a natureza e função geral de cada uma" das categorias dos tribunais; é "razoável e é lógico" que, ao tratar de tribunais especificamente vocacionados , ou seja, de categorias especiais de tribunais, a Constituição se ocupe da respectiva definição de competência (ainda que, para determinadas áreas concretas, possa devolver para a lei ordinária essa definição), sob pena de, não o fazendo, se postarem eles como tribunais sem funções específicas, o que redundaria numa sua existência sem significado, já que, perante o sistema jurídico vigente, delas se ocupariam os tribunais judiciais mercê da sua competência genérica; constituindo, no fundo, a atribuição de competências específicas a categorias especiais de tribunais uma limitação ou "compressão da competência dos tribunais de vocação genérica", tem de haver, para tanto, uma "explícita autorização constitucional" (mesmo que sendo esta constituída pela remissão para a lei). 3.1.1. Esta postura do Tribunal - que, recorde-se, foi tomada tocantemente à questão de saber qual a projecção das alterações introduzidas no artigo 218º da Constituição pela revisão constitucional de 1982 com referência às funções em matéria de contencioso administrativo atribuída aos tribunais militares por diplomas ordinários - não pode deixar de ser transponível, nalguma medida, quanto à consagração formal, no Diploma Básico, dos tribunais administrativos e fiscais, operada em 1989. Na realidade, antes da Lei Constitucional nº 1/89, permitia o legislador constituinte - não o impondo, por isso - a existência de tribunais administrativos e fiscais, repousando consequentemente na vontade do legislador ordinário a respectiva criação (ou manutenção). E, na hipótese de tomar essa opção, haveria que atribuir-lhe uma competência que, não fora aquela existência, teria de se considerar incluída naqueloutra dos tribunais de vocação genérica. A partir de 1989, porém, o legislador constituinte entendeu que, de entre as categorias de tribunais formalmente autonomizadas, haveria de constar a dos tribunais administrativos e fiscais. Mas, a par desse entendimento, perfilhou um outro, que literalmente se extrai da norma do nº 3 do artigo 214º da Lei Fundamental, justamente o de não remeter para a lei, quanto ao munus de julgamento, a definição da área de competência dessa nova imposta categoria ou, sequer, de deixar, neste campo, uma qualquer margem de liberdade ao legislador ordinário. Efectivamente, como se viu, ficou estatuído no nº 3 do artigo 214º da Constituição que a tal categoria especial de tribunais compete o julgamento de acções e recursos cujo objecto é o de dirimir conflitos emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais. O teor literal desta norma constitucional não pode permitir o entendimento segundo o qual aí se deixa qualquer espaço à lei quanto à definição de competência dos tribunais administrativos e fiscais no que concerne à dirimição de conflitos. Esta há-de circunscrever-se às relações jurídicas administrativas e fiscais, por isso que inexiste uma qualquer referência à lei ordinária de onde resulte, por um lado, que, para além do conjunto de assuntos que constituem a sua competência naquele ponto, outros possam por essa mesma lei ser afectados aos tribunais de que curamos e, por outro, que possa a lei ampliar a competência enunciada na Constituição de modo expresso, ainda no mesmo ponto Sublinhe-se que, seja como for, no nº 3 do artigo 214º da Lei Fundamental não se diz que cabe apenas aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento visando o dirimir de conflitos emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais. Não se vá, neste particular, sem fazer uma breve referência a que, aquando da discussão da matéria que iria ter assento no actual artigo 213º da Constituição, após o deputado José Magalhães ter realçado que, a ser definida a competência dos tribunais administrativos e fiscais, deve-lo-ia ser de molde a serem eles perspectivados como tribunais comuns da jurisdição administrativa e fiscal, tendo, na ocasião, o deputado Vera Jardim sublinhado que se deveria, de alguma forma, delimitar constitucionalmente, embora de uma forma bem diversa e não com a extensão da lei ordinária, a competência daquela categoria de tribunais (cfr. Diário da Assembleia da República, II Série, nº 48-RC, de 21 de Outubro de 1988, acta nº 46 da CERC, 1517 e segs.), em posterior sessão foi debatido, como ponto importante quanto à definição de competência dos aludidos tribunais, o conceito de relação jurídico-administrativa com vista a não ficar expressa no texto constitucional a ideia de que a essência do contencioso administrativo eram os recursos de anulação, espécie de continuação do processo administrativo gracioso, já que, segundo as palavras do presidente da Comissão Eventual para a Revisão Constitucional, deputado Rui Machete, "[e]xiste hoje um conjunto...muito vasto, de litígios resultantes de relações jurídico-administrativas, não necessariamente de actos administrativos, que não têm a ver com recursos", fazendo-se, por diversas vezes, nas várias intervenções adrede formuladas, menção àquilo que já se encontrava consagrado no E.T.A.F. (cfr. Diário da Assembleia da República, II Série, nº 91-RC, de 26 de Abril de 1989, acta nº 89 da CERC, 2666 e segs.). E, nas intervenções, desta feita já no Plenário da Assembleia da República, o deputado Almeida Santos afirmou que, na proposta advinda da CERC, a "competência dos tribunais administrativos e fiscais também aparece, portanto, definida", não valendo "a pena dizer em que termos" e ficando "entendido que os tribunais administrativos não são apenas tribunais de anulação mas também tribunais de plena jurisdição administrativa". De outro lado, da intervenção da deputada Assunção Esteves, produzida também naquele Plenário, parece poder retirar-se que a concreta referência constitucional "e por direito próprio, ao Supremo Tribunal Administrativo e aos tribunais administrativos e fiscais" mais não quis do que a consagração directa e "a relevância expressa do contencioso administrativo, denotando, assim, nesta matéria, mais uma obediência e um respeito fundamentais à função essencial no Estado de direito representada pelo contencioso administrativo" (cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, nº 85, de 23 de Maio de 1989, 4134 e 4138). As notas acima referidas têm por escopo fazer realçar que dos textos de onde se poderão extrair subsídios históricos concernentemente à nova categoria de tribunais autonomizada pela revisão constitucional de 1989, não resulta o afloramento da ideia segundo a qual se desejasse, de todo em todo, impedir que fosse relegado para a lei qualquer parcela definidora ou integradora da competência daqueles órgãos de administração de justiça no que tange ao desempenho de funções não ligadas à dirimição de conflitos, por isso que, quanto a este aspecto - o da dirimição de conflitos - , não poderia essa lei extravasar para aquilo que não fossem as relações jurídicas administrativas e fiscais. Dir-se-á, assim, que, após a revisão constitucional de 1989, e através da norma do nº 3 do artigo 214º, ficou consagrada uma prescrição que, ao fim e ao resto, consagra uma definição típica e própria da actividade (ou, se se quiser, das funções) jurisdicional da imposta nova ordem de tribunais - os tribunais administrativos. 3.2. Efectuada esta excursão, poder-se-á, pois, dizer que, pelo que respeita à competência para dirimir conflitos referentes às relações jurídicas administrativas e fiscais, - no que tange ao respectivo julgamento, pois - está ela, de todo e só, enunciada na Constituição, pelo que será ilegítimo ao legislador ordinário intervir nesta matéria em termos de conferência (por extensão ou ampliação) de outras funções para aquele fim. É este, enfim, o núcleo essencial desejado pelo legislador constitucional e que o legislador ordinário terá de acatar. Todavia, alcançada esta conclusão, nem por isso fica resolvida a questão posta à apreciação deste Tribunal. Efectivamente, ponto é que se saiba se a execução - a cobrança coerciva - das dívidas de que seja credora a Caixa Geral de Depósitos e suas instituições anexas, quando não estão em causa relações jurídicas administrativas e fiscais, qualquer que seja o sentido tópico deste conceito, estando, antes, em questão relações jurídicas de índole privada decorrentes da sua actividade empresarial, ainda pode ser subsumida à locução «julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios», empregue no falado nº 3 do artº 214º, atendendo ao que acima se deixou exposto quanto à questão da competência dos tribunais administrativos e fiscais e a eventual intervenção que a lei ordinária pode ou possa ter neste campo após a revisão constitucional de 1989. 3.2.1. A partir da instituição da Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência efectuada pelo Decreto-Lei nº 48.953 como pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e à qual compete "o exercício das funções de instituto de crédito do Estado" e a administração da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado (cfr. artº 2º), incumbindo-lhe também, na qualidade de instituto de crédito do Estado, "colaborar na realização da política de crédito do Governo", nomeadamente "no incentivo e mobilização da poupança para o financiamento do desenvolvimento económico e social, na acção reguladora dos mercados monetário e financeiro e na distribuição selectiva do crédito" (cfr. artº 3º), sendo-lhe atribuídas as funções discriminadas no artº 7º, entendeu o legislador por bem conceder-lhe uma corte de regalias e privilégios, bem espelhadas, verbi gratia, nos artigos 58º a 62º, 64º, nº 3, 65º, 69º e 71º, e isto comparativamente aos outros estabelecimentos de crédito e no prisma, que agora nos interessa, da sua actividade meramente empresarial (tenha-se, porém, em conta que, hoje, ex vi do Decreto-Lei nº 287/93, de 20 de Agosto ,a Caixa está transformada em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, estão autonomizados e fundidos numa única entidade institucional a Caixa Geral de Aposentações e o Montepio dos Servidores do Estado, e encontram-se revogados os Decretos-Lei números 48.953 e 693/70, bem como o Decreto nº 694/70, de 31 de Dezembro, pelo que, aqui, há que concluir que a norma do nº 1 do art 61º do primeiro daqueles diplomas já não se encontra vigente, o que, de qualquer modo, não tem repercussão no caso sub specie, além do mais face ao estatuído no artº 9º do diploma revogatório e à circunstância de estes autos, antes da sua entrada em vigor, já se encontrarem pendentes). Por isso, de entre aqueles privilégios se adoptou o que consta da norma sob sindicância - mencionado artº 61º, nº 1 - o que, de todo o modo, tinha suporte nas normas, naturalmente de âmbito mais vasto, pois que apelam a dívidas equiparadas por lei aos créditos do Estado, constantes da alínea c) do artº 37º e do artº 144º, corpo, do Código de Processo das Contribuições e Impostos aprovado pelo Decreto-Lei nº 45.005, de 27 de Abril de 1963, hodiernamente, no artº 233º, nº 2, alínea b), do Código de Processo Tributário aprovado pelo Decreto-Lei nº 154/91, de 23 de Abril (veja-se, ainda, o nº 1 do artº 3º do Decreto-Lei nº 241/93, de 8 de Julho) e, por fim, na alínea c) do nº 1 do artº 62º do E.T.A.F., também sub iuditio, no segmento de competência dos tribunais tributários de 1ª instância. O Supremo Tribunal Administrativo, já por mais de uma vez (cfr., por exemplo, o acórdão de 12 de Junho de 1990 in Acórdãos Doutrinais, 360º, 1369 e segs.), a propósito da prescrição contida no nº 1 do artº 61º do D.L. nº 48.953, acentuou que o que nela se consagra não é o conhecimento de uma questão de índole privatística, mas sim uma questão de cobrança coerciva de quantitativos devidos pelo incumprimento de negócios jurídicos celebrados entre a Caixa e outrém (ainda que pessoa colectiva pública, mas actuando não no exercício de poderes públicos), cobrança na qual se não levantam, em princípio, litígios carecedores de composição, sem, consequentemente, se apelar ao sistema jurídico para aí buscar uma solução para dirimir um conflito, antes, pelo contrário, na prossecução da actividade executiva regida pelo «processo de execução fiscal», se pretendendo, simplesmente, seguir um conjunto de providências adequadas à satisfação de um crédito. É claro que, em processos de cobrança coerciva - e abstraindo neste momento das características concretas do processo a seguir - podem, pontual e incidentalmente, ocorrer situações que, verdadeiramente, se reconduzem a algo mais do que simples questões ligadas à mera actividade de cobrança coerciva, constituindo, no fundo, contraposição de situações em conflito que necessitam de composição. Não é, porém, destas que nos devemos agora ocupar, já que, nos presentes autos, elas se não depararam e não foi por virtude da sua ocorrência que foi prolatado o despacho recorrido, motivo pelo qual, neste ponto, se escusa o Tribunal de equacionar as questões que, a propósito, são consideradas na alegação do recorrente. 4. Uma outra questão se coloca. Reside ela, precisamente, em saber se a priveligiação que era conferida pelas normas sub specie à entidade Caixa Geral de Depósitos e reportadamente aos demais estabelecimentos bancários, não constituiria, então, algo que seria vedado pelo artigo 13º da Constituição. Neste particular, entende o Tribunal responder negativamente. De facto, ao tempo da vigência de tais normas, tendo em conta o especial cometimento de funções à Caixa (acima enunciados) e a sua conceptualização jurídica como pessoa colectiva de direito público, confrontadamente com os demais estabelecimentos bancários, postavam-na, seguramente, numa situação que, por aí, acentuadamente a diferenciava destes últimos. Ora, como este Tribunal tem dito e redito a propósito do princípio da igualdade, é sabido que o tal princípio, numa das suas vertentes, impõe que seja conferido tratamento desigual a situações que se deparem como desiguais. Em consequência, o diferenciado tratamento concedido à Caixa no que tange à cobrança coerciva de dívidas de que fosse credora é algo que, atenta a patententemente diversa conceptualização jurídica de que estava revestida e as, também sublinhadamente, diversas funções que devia prosseguir, justificava aquele diferenciação, pelo que se concluirá, neste ponto, pela não ofensa do princípio plasmado no artigo 13º do Diploma Básico. III Perante o exposto, concede-se provimento ao recurso e, em consequência, determina-se a revogação do despacho recorrido, a fim de o mesmo ser reformulado em consonância com o juízo de constitucionalidade ora deixado expresso. Lisboa, 11 de Maio de 1994 Bravo Serra Fernando Alves Correia José de Sousa e Brito Luís Nunes de Almeida Guilherme da Fonseca Messias Bento José Manuel Cardoso da Costa (votei o acórdão - sem embargo de se me afigurar preferível uma abordagem algo diferente da problemática nele versada, abordagem sobre a qual não poderei, brevitatis causa, alongar-me, aqui, mas que se imprimia no que escreve Vieira de Andrade, no seu "Direito Administrativo e Fiscal", lição 1993/94, a p. 9).