08679/12 - Tribunal Central Administrativo Sul

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: RELATÓRIO Cristina …………….. , devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, datada de 12/12/2011, que no âmbito da ação administrativa especial instaurada contra a Câmara Municipal das ……………. , julgou extinta a instância, por deserção, nos termos dos artºs 291º, nº 1 e 287º, alínea c), do CPC. Formula a aqui recorrente nas respetivas alegações (cfr. fls. 259 e segs. – paginação referente ao processo em suporte físico, tal como as referências posteriores) , as seguintes conclusões que se reproduzem: “ 1.ª) O despacho de 6 de novembro de 2009 foi determinou a interrupção da instância com fundamento na paragem do processo por mais de um ano por negligência dos Autores em promover os seus termos. 2.ª) Sucede que, atento o disposto no art.° 15.°/2/3 do CPTA, a ausência de comunicação aos autos da propositura da ação relativa à causa prejudicial, determina a cessação da suspensão da instância e não a sua interrupção, posto que essa comunicação constitui um ónus dos Autores, razão pela qual não a tendo estes efetuado aplica-se o disposto no n.° 2 do art.° 15.° do CPTA, i.e. fica a suspensão sem efeito, prosseguindo o processo de contencioso administrativo, sendo a questão prejudicial decidida com efeitos a ele restritos, conforme disposto no n.° 3 da citada disposição legal. 3.ª) Termos em que o Mmo. Juiz a quo ao decretar a interrupção da instância, através do despacho interlocutório em crise, fez incorreta interpretação e aplicação do art.° 15.°/2/3 do CPTA, que assim se mostra violado. 4.ª) Do que antecede decorre também tout court a ilegalidade do subsequente despacho final também ora recorrido que julgou a instância deserta nos termos do disposto no art.° 291.° /1 do CPC e decretou a extinção da mesma nos termos do disposto no art.° 287.° /c também do CPC . 5.ª) Efetivamente, decorrido o prazo de dois meses previsto no n.° 2 do art.° 15.° do CPTA, sem qualquer comunicação aos autos por partes dos Autores, a suspensão da instância ficou ope legis sem efeito, cabendo consequentemente ao tribunal administrativo decidir a questão prejudicial nos termos do disposto no n.° 3 do citado artigo. 6.ª) Ora, nesta conformidade, não era às partes que cabia promover o andamento do processo, sendo antes o tribunal que estava obrigado a dar-lhe andamento, decidindo a questão prejudicial, ou seja, a eventual negligência das partes, ao não responderem aos pedidos de informação referidos no despacho em crise não possui a virtualidade de operar a interrupção da instância uma vez que a suspensão decretada pelo despacho de 9 de outubro de 2008 ficou, por força da lei, sem efeito dois meses volvidos. 7.ª) De tudo resultando em suma, que o despacho final ora recorrido fez também incorreta interpretação e aplicação do disposto no art.°/15.°/2/3 do CPTA e, bem assim, dos arts. 291.° /1 e 287.° /c do CPC , disposições legais que assim se mostram violadas.”. Termina pedindo a procedência do recurso jurisdicional, revogando-se a decisão em crise e ordenando-se a remessa do processo ao tribunal recorrido, para o processo seguir os seus termos. O ora recorrido, Município das …..........., notificado, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 274 e segs.) , tendo assim concluído: “ I- A autora fez uma errada interpretação do artigo 15º do CFIA. II- O artigo 15º do CPTA exige a verificação de uma das duas situações que consagra, para que a suspensão da instância seja dada sem efeito e, em consequência, ocorra o prosseguimento do contencioso administrativo, nos termos determinados pelo n° 3 do preceito. III- Nenhuma das duas situações previstas no n° 2 do artigo 15° do CPTA foi trazida ao conhecimento dos autos, pelo que o Tribunal não pode constatar a existência de nenhuma delas. V- Não ocorrendo o conhecimento da existência de nenhum dos pressupostos necessários para a aplicação do disposto no artigo 15° CPTA, não poderá aplicar-se a norma processual administrativa, mas a norma processual civil, que é subsidiária. — Cfr. artigo 1° do CPTA. IV- Do facto de não ter sido levado ao conhecimento do Tribunal a ocorrência ou não de qualquer das situações prevista no n°2 do artigo 15º do CPTA, não significa que as mesmas não tenham ocorrido. VI- A norma processual civil (subsidiária) determina que a paragem do processo durante determinado período de tempo configura uma situação de interrupção da instância, a verificação desta pelo período de 2 anos determina a deserção da instância e a ocorrência da deserção é causa de extinção da instância. – Cfr: artigos 285° , 291° n° 1 e 287 al. c). todos do CPC . VII- O desconhecimento da ocorrência ou não dos pressupostos necessários à aplicação do n° 3 do artigo 15° do CPTA, é da responsabilidade da autora que, apesar de notificada para tal, nunca informou o Tribunal se havia apresentado ou não a ação judicial para resolução da causa prejudicial. VIII- O impulso processual é da responsabilidade da autora. IX- Foi a autora que com a sua conduta omissiva criou a situação que determinou a decisão judicial plasmada no despacho recorrido, pelo que vir contra facto próprio configura uma situação de abuso de direito, que não lhe pode ser permitida.”. Termina pedindo que seja negado provimento ao recurso, mantendo inteiramente a decisão que declarou a extinção da instância. O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no artº 146º do CPTA, não emitiu parecer. Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento. II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que o objeto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos arts. 660º , n.º 2, 664º , 684º , nºs 3 e 4 e 690º , n.º 1 todos do CPC ex vi artº 140º do CPTA. A questão suscitada resume-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento de direito, ao julgar extinta a instância, por deserção, por errada interpretação do artº 15º , nºs 2 e 3 do CPTA e dos artºs 291º , nº 1 e 287º , alínea c), do CPC . FUNDAMENTOS DE FACTO O Tribunal a quo não deu como assentes quaisquer factos. Extrai-se, contudo, do teor da decisão recorrida, o seguinte: Por despacho de 09/10/2008, decidiu-se: “ (…) Impõe-se, assim, sobrestar no prosseguimento do processo, com suspensão da instância, por ocorrência de causa de conhecimento prejudicial. Termos em que, atento ao disposto na alínea c) do n° 1 do art° 276° e n° 1 in fine do art° 279º ambos do CPC , se ordena a suspensão da instância, sem prejuízo do disposto na alínea b) do n°2 do art° 51° do CCJ e art°s 285°, 291° e 287°, alínea c), todos do C.P. Civil, ex vi art° 1° do CPTA, caso os Autores não comprovem nos autos que intentaram a competente ação judicial. Notifique. ” – cfr. fls. 218-219 dos autos; Em 23/04/2009, foi proferido o seguinte despacho: “ Até à presente data, decorridos mais de cinco meses desde a notificação do despacho de 09-10-2008, os Autores não comprovaram nos autos terem intentado a ação judicial ali mencionada. Assim, reunindo-se os pressupostos vertidos na alínea b) do nº 2 do artº 51º do CCJ, vão os autos à conta. ” – cfr. fls. 221 dos autos; Em 06/11/2009, foi proferido o seguinte despacho: “ Por despacho de 9 de outubro de 2008, foi ordenada a suspensão da instância, sem prejuízo do disposto na alínea b) do nº 2 do artº 51º do CCJ e artºs 285º, 291º e 287º, alínea c), todos do C.P.Civil, ex vi artº 1º do CPTA, caso os Autores não comprovem nos autos que intentaram a competente ação judicial. Mais de um ano passado desde a sua notificação, os Autores nada disseram nos autos, apesar do ónus que sobre eles impendia, pelo que se verifica a paragem do processo por período superior a um ano, por negligência dos Autores em promover os seus termos ou o incidente do qual depende o seu andamento. O que conduz à interrupção da instância, atendendo ao disposto no artº 285º do CPC , com as consequências previstas no artº 126º, nº 1, alínea c) da LOFTJ e, na verificação dos respetivos pressupostos, no artº 291º , nº 1 do CPC . ” – cfr. fls. 236 dos autos; Por despacho de 14/05/2010 foram os Autores notificados para “ expressamente dizerem nos autos se foi proposta ação judicial possessória, de reivindicação ou de demarcação atinente ao prédio em crise nestes autos, com identificação da mesma, no caso afirmativo ” – cfr. fls. 241 dos autos; Notificados, nada disseram – cfr. fls. 244 e segs.; Em 12/12/2011 foi proferida a decisão, ora recorrida, onde com relevo, adota o seguinte teor: “ (…) Dispõe o n° 2 do art° 15° do CPTA que “a suspensão fica sem efeito se a ação da competência do tribunal pertencente a outra jurisdição não for proposta no prazo de dois meses ou se ao respetivo processo não for dado andamento, por negligência das partes, durante o mesmo prazo”. Donde, a suspensão fica sem efeito apenas no caso de a ação da competência do tribunal pertencente a outra jurisdição não ser proposta no prazo de dois meses ou se ao respetivo processo não for dado andamento, por negligência das partes, durante o mesmo prazo. No caso presente, desconhecia-se – e continua facto desconhecido – se foi ou não proposta a dita ação ou se, proposta, esteve ou está parada nos termos que a lei releva . É ónus dos Autores darem conhecimento dos pertinentes factos ao tribunal. Para tanto foram sucessivamente notificados e nada disseram. À data de hoje mais de dois anos se passaram desde a data em que a instância foi interrompida. Pelo que, nos termos do disposto no nº 1 do artº 291º do CPC , considera-se deserta a instância. Termos em que julgo extinta a instância – alínea c) do artº 287º do CPC . (…) ” – cfr. fls. 254-255. DO DIREITO Considerada a factualidade dada por assente neste tribunal ad quem , importa entrar na análise do fundamento do presente recurso jurisdicional. Erro de julgamento de direito, ao julgar extinta a instância, por deserção, por errada interpretação dos artºs 15º, nºs 2 e 3 do CPTA e 291º, nº 1 e 287, alínea c), do CPC Segundo a recorrente a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao julgar extinta a instância, por deserção, em violação dos artºs 15º, nºs 2 e 3 do CPTA e 291º, nº 1 e 287, alínea c), do CPC, pois tendo sido suspensa a instância, por ocorrência de causa prejudicial e tendo sido determinada a interrupção da instância, com fundamento na paragem do processo por mais de um ano, por negligência dos autores em promover os seus termos, a ausência de comunicação nos autos sobre a propositura da ação relativa à causa prejudicial, determina a cessação da suspensão da instância, em aplicação do nº 2 do artº 15º do CPTA. Decorrido o prazo de dois anos, previsto nesse preceito, fica ope legis sem efeito a suspensão da instância, pelo que, era ao Tribunal que estava obrigado a dar andamento ao processo, decidindo a questão prejudicial. Vejamos. Nos termos que se extraem do probatório ora fixado, por despacho datado de 09/10/2008, foi entendido ocorrer causa de conhecimento prejudicial em relação à presente ação administrativa especial, ordenando-se, em sequência, a suspensão da instância. Em 06/11/2009, foi proferido despacho que, constatando a paragem do processo por período superior a um ano, por negligência dos autores em promover os seus termos, considerou a instância interrompida. Por despacho de 14/05/2010 foram os Autores notificados para informar se foi proposta ação judicial possessória, de reivindicação ou de demarcação atinente ao prédio em crise nestes autos e, notificados, nada disseram. Em 12/12/2011 foi proferida a decisão, ora recorrida que, invocando o desconhecimento se foi ou não instaurada a ação que constitui causa prejudicial e o decurso de mais de dois anos desde a data em que a instância foi interrompida, declarou a instância deserta, com a sua consequente extinção. Explanados os factos, importa reverter o caso para as normas legais aplicáveis. Estabelece o artº 15º do CPTA, norma central sobre os termos do litígio, sob epígrafe, “ Extensão da competência à decisão de questões prejudiciais ”, o seguinte: “ 1 – Quando o conhecimento do objeto da ação dependa, no todo ou em parte, da decisão de uma ou mais questões da competência de tribunal pertencente a outra jurisdição, pode o juiz sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronuncie. 2 – A suspensão fica sem efeito se a ação da competência do tribunal pertencente a outra jurisdição não for proposta no prazo de dois meses ou se ao respetivo processo não for dado andamento, por negligência das partes, durante o mesmo prazo. 3 – No caso previsto no número anterior, deve prosseguir o processo do contencioso administrativo, sendo a questão prejudicial decidida com efeitos a ele restritos. ”. Regula tal citado preceito legal a competência dos tribunais administrativos para conhecer e decidir questões prejudiciais do processo administrativo, isto é, as “questões sem cuja decisão não se pode conhecer o objeto da ação administrativa instaurada, de questões cuja resolução prévia constitui condição da decisão de mérito da ação administrativa – e que sejam da competência de tribunais de qualquer outra jurisdição”, nele se abrangendo as questões da competência de tribunal pertencente a outra jurisdição, como as de natureza jurídico-privada – cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I., Almedina, 2004, págs. 187-188. Ressalta de tal citado preceito legal que apurando-se que o conhecimento do objeto da ação depende da decisão de questão da competência de tribunal pertencente a outra jurisdição, concede-se ao tribunal administrativo a faculdade de sobrestar na decisão, até que o tribunal competente decida a questão/causa prejudicial. Regime legal semelhante já vigorava no anterior contencioso administrativo (cfr. artº 4º, nº 2 do ETAF de 1984 e artº 7º da LPTA), em que se concedia, tal como no artº 15º do CPTA, uma opção ao juiz a quo , entre resolver a questão prejudicial com efeitos restritos na ação administrativa em causa, ou devolver o conhecimento da questão prejudicial ao tribunal materialmente competente, pertencente a outra jurisdição e, nos mesmos termos, na lei processual civil , no artº 97º do CPC , embora com a diferença quanto ao prazo para a promoção da instauração da ação, que é de um mês e quanto ao tempo de paragem do processo, durante o mesmo prazo. De modo diferente vigora no procedimento administrativo , nos termos do disposto no artº 31º do CPA , segundo a qual, sempre que a decisão final depender de uma questão prejudicial, o procedimento administrativo deve ser suspenso, o que bem se compreende, atenta a obrigatoriedade e prevalência da decisão judicial, sobre a decisão administrativa (cfr. artº 158º, nº 1 do CPTA). Assim, a solução do artº 15º do CPTA, não é inovatória na lei processual, quer civil, quer administrativa, pois já vigorava no ordenamento jurídico em momento anterior ao atual regime de contencioso administrativo. A este respeito, fala a doutrina no princípio da suficiência discricionária ou no princípio da devolução facultativa , isto é, “decidir a questão com base nos elementos de prova admissíveis e com efeitos restritos àquele processo” e “sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronuncie” – cfr. José Carlos Vieira de Andrade, “ A Justiça Administrativa (Lições) ”, 4ª ed., 2003, Almedina, pág. 415 e Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “ Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos ”, 2005, Almedina, pág. 105. Em face do exposto, de imediato se pode concluir que no âmbito do contencioso administrativo, não se impõe ao juiz administrativo a suspensão do processo, como consequência da existência de uma questão ou causa prejudicial, antes se concede a faculdade de decidir essa mesma questão, com efeitos restritos à ação administrativa, ou suspender a instância, até que a outra jurisdição a decida. Sem prejuízo dessa opção livre e discricionária , que deve ser tomada em função das circunstâncias do caso concreto, regulou o legislador do CPTA os termos em que ocorre a suspensão da causa administrativa, quando o juiz tenha optado por sobrestar na decisão. Prevê-se que a suspensão da instância administrativa fique sem efeito se a ação da competência do tribunal pertencente a outra jurisdição não for proposta dentro do prazo de dois anos ou, se tendo essa ação sido instaurada, estiver parada, por negligência das partes, pelo mesmo período, caso em que o processo administrativo deve prosseguir, conhecendo-se a questão prejudicial com efeitos a ele restritos. Do que antecede resulta que tem a recorrente razão quanto à censura que assaca à decisão recorrida, pois que, incorre a mesma em erro de julgamento de direito, quanto à interpretação do artº 15º do CPTA e das normas dos artºs 291º , nº 1 e do 287º , alínea c), ambos do CPC , as últimas das quais, por não regularem a situação configurada em juízo, não merecem aplicação ao caso sub judice . Com efeito, nos casos em que a ação da competência do tribunal pertencente a outra jurisdição não for proposta dentro do prazo de dois anos ou, se tendo essa ação sido instaurada, estiver parada, pelo mesmo período, por negligência das partes em promover os seus termos, pressuposto que se verifica sempre que a parte onerada com a sua promoção, não informar a sua instauração na causa administrativa, como no caso trazido a juízo, o juiz administrativo é obrigado a decidir a questão – neste sentido, vide José Carlos Vieira de Andrade, obra cit., pág. 416. Para tanto, embora os autores não tenham recorrido do despacho de “desaforamento” da questão julgada prejudicial, podem impedir os efeitos dessa decisão, não dando promoção à instauração da ação no tribunal da jurisdição competente. Por outras palavras, a suspensão da instância administrativa com fundamento na existência de questão prejudicial e na devolução da decisão dessa questão para o tribunal da jurisdição competente, apenas se mantém se a parte fizer prova da instauração dessa ação no prazo de dois anos a contar dessa decisão e de o citado processo não estiver parado durante o mesmo prazo, por negligência das partes. Deste modo, não se comprovando a instauração da causa prejudicial no prazo de dois anos, a que se refere o nº 2 do artº 15º do CPTA, o que se verifica no caso trazido a juízo ou, comprovando-se essa instauração, mas a ação estiver parada pelo mesmo período, impõe-se ao juiz administrativo que conheça e decida a questão prejudicial incidentalmente, isto é, com efeitos restritos ao processo administrativo. Tal é a solução que resulta da interpretação conjugada dos nºs 1, 2 e 3 do artº 15º do CPTA. Pelo que, incorre a decisão recorrida na censura que lhe é dirigida, por errada interpretação e aplicação do disposto no artº 15º do CPTA e dos artºs 287º , alínea c) e 291º , nº 1 do CPC . Procedem, pois, as conclusões do presente recurso. Pelo exposto, será de conceder provimento ao recurso jurisdicional que se nos mostra dirigido, por provados os seus respetivos fundamentos. Sumariando, nos termos do nº 7 do artº 713º do CPC , conclui-se da seguinte forma: Disciplina o artº 15º do CPTA a competência dos tribunais administrativos para conhecer e decidir questões prejudiciais do processo administrativo, sem as quais não se pode conhecer o objeto da ação administrativa e que sejam da competência de tribunal pertencente a outra jurisdição, como as de natureza jurídico-privada. II. Concede tal preceito legal ao tribunal administrativo, a faculdade ou a opção , livre e discricionária , que deve ser tomada em função das circunstâncias do caso concreto, entre resolver a questão prejudicial com efeitos restritos na ação administrativa ou sobrestar na decisão, devolvendo o conhecimento da questão prejudicial ao tribunal competente, pertencente a outra jurisdição. III. Em termos semelhantes, disciplinava o artº 4º, nº 2 do ETAF/1984 e o artº 7º da LPTA e disciplina a lei processual civil, no artº 97º do CPC . Está em causa o princípio da suficiência discricionária ou o princípio da devolução facultativa , nos termos dos quais, o juiz pode decidir a questão com efeitos restritos àquele processo ou sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronuncie. Quando a ação da competência do tribunal pertencente a outra jurisdição não for proposta dentro do prazo de dois anos ou, se tendo essa ação sido instaurada, estiver parada, pelo mesmo período, por negligência das partes em promover os seus termos, pressuposto que se verifica sempre que a parte onerada com a sua promoção não informar a sua instauração na causa administrativa, o juiz administrativo é obrigado a decidir a questão prejudicial. VI. A suspensão da instância administrativa com fundamento na existência de questão prejudicial e na devolução da decisão dessa questão para o tribunal da jurisdição competente, apenas se mantém se a parte fizer prova da instauração dessa ação no prazo de dois anos a contar dessa decisão e de o citado processo não estiver parado durante o mesmo prazo, por negligência das partes. VII. Não se comprovando a instauração da causa prejudicial ou comprovando-se essa instauração, mas a ação estiver parada pelo mesmo período, impõe-se ao juiz administrativo que conheça e decida incidentalmente a questão prejudicial, isto é, com efeitos restritos ao processo administrativo. Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida, por provados os seus respetivos fundamentos, ordenando a baixa dos autos para o seu normal prosseguimento, se nada mais obstar. Custas pelo recorrido. (Ana Celeste Carvalho - Relatora) (Maria Cristina Gallego Santos) (António Paulo Vasconcelos)