10831/01 - Tribunal Central Administrativo Sul

I) - Cada acto de processamento de vencimentos, gratificações e abonos constitui, em princípio, um verdadeiro acto administrativo, e não simples operação material, já que, como acto jurídico individual e concreto, define a situação do funcionário abonado perante a Administração, e que, por isso, se consolida na ordem jurídica como « caso decidido » ou « caso resolvido», se não for objecto de atempada impugnação graciosa ou contenciosa;

II) - Todavia esta orientação jurisprudencial tem implícita dois limites essenciais, consubstanciados: (1) por um lado, na necessidade de uma definição inovatória e voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, da situação jurídica do administrado relativamente ao processamento « em determinado sentido e com determinado conteúdo »; (2) por outro lado, na necessidade de o conteúdo desse acto ser levado ao conhecimento do interessado, através da notificação, que é sempre obrigatória, mesmo quando o acto tenha de ser oficialmente publicado, conforme resulta da injunção do nº 3, do artº 268º, da CRP e, actualmente, com concretização na lei ordinária através dos artºs 66º e ss do CPA, tendo o acto de notificação, para ser eficaz, que obedecer aos parâmetros impostos pelo artº 68º, do mesmo Código;

III) - O abono para falhas do pessoal das tesourarias da Fazenda Pública subsistiu nos precisos termos do artº 18º , do DL nº 519-A1/79 , de 29-12, o que significa que se manteve a base do respectivo cálculo nos valores, com actualização nos termos gerais, que em 30 de Setembro de 1989 ( antes do NSR ) vigoravam como vencimento ilíquido das letras correspondentes aos vencimentos dos tesoureiros da Fazenda Pública.

RELATÓRIO:

A Recorrente M..., tesoureira da Fazenda Pública de 3ª Classe, a prestar serviço na 4ª Tesouraria da Fazenda Pública (TFP) do concelho de Loures , residente na Bobadela, veio interpor recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito imputável ao Sr. Ministro das Finanças, na sequência do recurso hierárquico que lhe dirigiu , em 11-08-2000.

Imputa ao acto recorrido o vício de violação de lei , por ofensa do disposto no artº 18º , nº 3 , alínea a) , do DL nº 519-A1/79 , de 29-12 , então vigente , conjugado com o disposto no Mapa I , anexo ao DL nº 167/91 .

Deve anular-se o acto impugnado .

A entidade recorrida veio responder a fls. 32 e ss , alegando que o acto recorrido é meramente confirmativo e , como tal irrecorrível , nos termos do do disposto no nº 1 , do artº 25º , da LPTA , e/ou deve-lhe ser negado provimento , por o acto recorrido não padecer do alegado vício de violação de lei .

Cumprido o artº 54º , 1 , da LPTA , a recorrente veio alegar que não pode proceder a questão prévia .

No seu douto e fundamentado parecer de fls. 52 a 53 , o Sr. Procurador-Geral-Adjunto entendeu que a questão prévia terá que improceder .

Relegou-se para final a análise da questão prévia .

A recorrente apresentou as suas alegações finais , a fls. 57 e ss , com as respectivas conclusões de fls. 59 a 61 , que de seguida se juntam por fotocópia extraída dos autos .

A entidade recorrida apresentou as suas contra-alegações de fls. 64 e ss , com as respectivas conclusões de fls. 69 a 71 , que de seguida se juntam por fotocópia extraída dos autos .

No seu douto e fundamentado parecer final , o Digno Magistrado do MºPº entendeu que o presente recurso não deve lograr deferimento .

MATÉRIA de FACTO :

I) - A recorrente detém a categoria de Tesoureiro da Fazenda Pública , de 3ª classe , a prestar serviço na 4ª Tesouraria da Fazenda Pública ( TFP ) , de Loures , vencendo pelo escalão 1, correspondente ao índice 600 , da escala salarial da sua categoria , conforme Mapa I anexo ao DL nº 167/91 , de 09-05.

II) - A recorrente tem recebido , a título de abono para falhas , um montante de 10% do valor , com actualizações das letras correspondentes ao vencimento dos Tesoureiros da Fazenda Pública , antes da entrada em vigor do Novo Sistema Retributivo ( NSR ) , em 01-10-89 .

III) - Inconformada com tal montante , a recorrente dirigiu ao Director-Geral dos Impostos um requerimento a solicitar a revisão do procedimento adoptado, no sentido do cálculo do abono ser feito com base no vencimento ilíquido actual da recorrente .

IV) - Sobre tal requerimento não recaiu qualquer despacho .

O DIREITO :

Alega o SEAF que o acto recorrido é meramente confirmativo e , como tal irrecorrível , nos termos do disposto no nº 1 , do artº 25º , da LPTA .

Não lhe assiste , em nosso entender , qualquer razão .

Com efeito, a jurisprudência do STA tem decidido, reiterada e uniformemente, que cada acto de processamento de vencimentos, gratificações e abonos constitui, em princípio, um verdadeiro acto administrativo, e não simples operação material, já que, como acto jurídico individual e concreto, define a situação do funcionário abonado perante a Administração, e que, por isso , se consolida na ordem jurídica como « caso decidido » ou « caso resolvido » , se não for objecto da atempada impugnação graciosa ou contenciosa ( cfr. , entre outros , o Ac. de 01-06-2001 , Rec. nº 46 898 , Ac. de 03-10-2002 , Rec. nº 45 989 e Ac. 30-10-01 , Rec.nº 47 683 ) .

Todavia , e como se sublinha no referido aresto ( o de 01-06-2001 ) , esta orientação jurisprudencial tem implícita dois limites essenciais , consubstanciados : ( 1 ) por um lado , na necessidade de uma definição inovatória e voluntária , por parte da Administração , no exercício do seu poder de autoridade , da situação jurídica do administrado relativamente ao processamento « em determinado sentido e com determinado conteúdo » ; (2) por outro lado , na necessidade de o conteúdo desse acto ser levado ao conhecimento do interessado através da notificação , que é sempre obrigatória, mesmo quando o acto tenha de ser oficialmente publicado , conforme resulta da injunção do nº 3 , do artº 268º , da LF , e , actualmente , com concretização na lei ordinária através dos artºs 66º e ss , do CPA , tendo o acto de notificação , para ser eficaz , que obedecer aos parâmetros impostos pelo artº 68º , deste mesmo Código .

Ora , tal como refere o Digno Magistrado do MºPº , não consta dos elementos instrutórios ( disponíveis nos autos e no PI ) ter a recorrente alguma vez sido notificada de qualquer acto expresso da Administração relativamente aos actos de processamento de abonos em causa , ou que lhe haja sido dado a conhecer o autor de tais actos . E assim sendo , estes não lograram consolidar-se na ordem jurídica .

Sempre se adiantará , no entanto , que , como se decidiu no Ac. do STA citado , « não cumprem tais requisitos os documentos mecanográficos informáticos que se limitam a indicar o quantitativo dos vencimentos e de certos abonos acompanhados das correspondentes siglas e das datas em que foram creditados , sendo assim completamente omissos quanto à autoria do acto , ao sentido e à sua data , pelo que não são oponíveis aos respectivos interessados » .

Improcede, por conseguinte, a questão suscitada.

Quanto à forma do cálculo do abono para falhas a que o recorrente contencioso tem direito, entendemos que não lhe assiste razão.

Com efeito , constitui , hoje , jurisprudência firme do STA ( cfr. , entre outros, o Ac. do Pleno de 03-04-2001 - Rec. nº 45 975 ) que o abono para falhas do pessoal das tesourarias da Fazenda Pública subsistiu nos precisos termos do artº 18º , do DL nº 519-A1/79 , de 29-12 , até à sua revogação pelo DL nº 532/99 , de 11-12 , o que significa que se manteve a base do respectivo cálculo de valores , com actualização nos termos gerais , que em 30-09-89 ( antes do NSR ) vigoravam como vencimento ilíquido das letras correspondentes aos vencimentos dos tesoureiros da Fazenda Pública .

Sem motivos para nos afastarmos desta orientação jurisprudencial, seguiremos de perto a fundamentação acolhida naquele acórdão citado.

O abono para falhas constitui uma remuneração acessória – ou suplemento, na terminologia do DL nº 184/89 , de 02-06 – visando indemnizar os seus destinatários das despesas decorrentes do exercício de funções particularmente susceptíveis de gerar falhas contabilísticas em operações de recebimentos e pagamentos em serviços de tesouraria ( Parecer da PGR , DR , II Série , de 24-03-98 ) .

À data da entrada em vigor do NSR ( DL nº 184/98 e DL nº 353-A/89 ) , o regime geral de cálculo desse abono era o estabelecido no DL nº 4/89 , de 06-01 , dispondo os tesoureiros da Fazenda Pública de um regime especial de atribuição desse mesmo abono , constante do artº 18º , do DL nº 519-A/89 , de 29-12 .

O DL nº 167/91 , de 09-05 , que veio estabelecer as estruturas remuneratórias e de transição deste pessoal para o NSR , produzindo efeitos em matéria remuneratória desde 01-10-89 , nada dispôs sobre o abono para falhas , pelo que tal silêncio , não se discutindo que o mesmo continua a ser devido , coloca o problema de saber qual é o respectivo regime de cálculo .

Vejamos o quadro legal pertinente .

Dispunha o DL nº 519-A/79 , de 29-12 :

Artº 18º ( Remunerações e abonos diversos )

(...)

3- É fixado em 10% do vencimento ilíquido o abono para falhas a atribuir :

a) Aos tesoureiros gerentes ;

b) Aos tesoureiros sub-gerentes quando investidos no serviço da caixa , quando lhes tenha sido conferido mandato de gerência ou quando tenham assumido a gerência da respectiva tesouraria , mediante prévio termo de transição de valores ;

4- É fixado em 10% do vencimento líquido correspondente à categoria de tesoureiro-ajudante de 1ª classe o abono para falhas a atribuir a qualquer tesoureiro-ajudante que seja investido no serviço de caixa .

O DL nº 353-A/89 , de 16-10 , veio desenvolver o regime jurídico estabelecido pelo DL nº 184/89 , de 24-06 , estabelecendo na secção III-Suplementos , o seguinte :

Artº 11º ( Suplementos )

(...)

2- os abonos actualmente praticados com fundamento legal em trabalho extraordinário , nocturno , em dias de descanso semanal ou feriados , em regime de turnos , falhas e em trabalho efectuado forra do local normal de trabalho que dê direito à atribuição de ajudas de custo , ou outros abonos devidos a deslocações em serviço , mantêm-se nos seus regimes de abono e actualização .

3- O montante do abono para falhas previsto no nº 1 , do artº 4º , do DL nº 4/89 , de 06-01 , é fixado em 10% do valor correspondente ao índice 215 da escala salarial do regime geral .

Artº 12º ( Regime de suplementos )

O regime e as condições de atribuição de cada suplemento são fixados mediante decreto-lei .

Artº 37º ( Regime transitório de suplementos )

1- Os subsídios, suplementos, gratificações ou abonos anteriormente praticados, identificados em lei especial como subsídios , suplementos, gratificações ou abonos de risco, penosidade , insalubridade , participação em reuniões, comissões, grupos de trabalho, deslocação em serviço, despesas de representação e subsídios de residência , mantêm-se nos seus montantes actuais , sujeitos à actualização , nos termos em que vem sendo feita .

2- (...)

3- O previsto no presente artigo vigora até à fixação do regime e condições de atribuição de cada suplemento em decreto-lei , nos termos do nº 3 , do artº 19º , do DL nº 184/89 e do artº 12º , do presente diploma .

Resulta inequivocamente dos preceitos transcritos ( dos dois diplomas fundamentais de instituição do NSR ) , o propósito de congelamento dos suplementos , designadamente do abono para falhas , quanto às condições de atribuição e de determinação do respectivo montante , até à revisão dos respectivos regimes a operar por decreto-lei .

O legislador optou por uma reforma gradualista « de molde a pôr cobro à vasta teia de subsistemas retributivos e de remunerações acessórias praticadas, os quais originam a complexidade e desconexão características do actual sistema » ( preâmbulo do DL nº 184/89 ) .

Entretanto , até que essas alterações viessem a ser concretizadas , mantinham-se os suplementos , fosse qual fosse a sua natureza , « nos seus regimes de abono e actualização » ou « nos seus montantes actuais » .

Ora , o factor de cálculo « vencimento ilíquido » a que se refere o artº 18º , nº 3 , al. a) , do DL nº 519-A/89 não encontra correspondência na remuneração indiciária da nova estrutura remuneratória .

Na verdade , nesta remuneração foram integradas as diuturnidades e outras remunerações acessórias a que tinha direito o pessoal das tesourarias da Fazenda Pública ( cfr. artºs 18º , nº 1 , 19º e 20º , do DL nº 519-A1/79 ) , pelo que fazer incidir o abono de 10% sobre o valor resultante da posição de cada um na escala indiciária significaria, afinal, uma alteração do regime de abono do suplemento.

Acresce que essa transposição é contrária ao princípio da equidade interna e externa que rege o NSR ( artº 14º , do DL nº 184/89 ) . Efectivamente , essa forma de cálculo acentuaria a subjectivação do suplemento , quando o abono para falhas tem carácter tendencialmente objectivo , isto é , não dependente de elementos subjectivantes da remuneração do interessado , mas do risco da motivação de valores.

Se o legislador pretendesse esse efeito , contrário aos princípios do NSR e à regra de congelamento transitório dos suplementos que se pretendeu consagrar no artº 11º , nº 2 , 12º e 37º , do DL nº 352-A/89 , não deixaria de dizê-lo no DL nº 167/91 , em vez de o obter pela via da sobrevivência de uma norma de um diploma no mais revogado nos aspectos remuneratórios, aplicada remissivamente fora do contexto em que foi pensada, o que se traduziria , afinal , num novo critério.

Confirmando a correcção deste entendimento , há que assinalar a publicação do DL nº 532/99 , de 11-12 , que veio finalmente regulamentar o abono para falhas a atribuir ao pessoal da Fazenda Pública , adoptando « um novo critério 519-A/ de atribuição do abono para falhas previsto no artº 18º , do DL nº 79 , de 29-12 » ( preâmbulo do diploma ) dispondo :

Artigo 1º , 1- O pessoal que preste serviço nas tesourarias da Fazenda Pública tem direito , quando no exercício de funções de caixa , a um abono para falhas correspondente a 10% do vencimento base do 1º escalão da escala indiciária da categoria de ingresso .

2- ( ... )

Artigo 2º

São revogadas as seguíntes disposições legais :

a) - O artº 18º , do DL nº 519-A1/79 , de 19-12 .

b) - ( ... )

Destas novas disposições resulta a confirmação de que permaneceu em vigor o regime do artº 18º , do DL nº 519-A1/79 , com as regras de determinação do montante e das actualizações do abono para falhas dele constantes , e de que só com o DL nº 532/99 , de 11-12 , foi adoptado pelo legislador um « novo critério » para o efeito , critério esse que manda atender ao « vencimento base» do 1º escalão da escala indiciária da categoria de ingresso , o que comprova a desrazoabilidade da tese da recorrente .

Nestes termos, tem-se por exacto o entendimento adoptado pela Administração, razão por que se nega provimento ao recurso contencioso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em € 130 e a procuradoria em € 65 .

Lisboa, 29-05-2003