3/1984 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 3/84 Processo n.º 12/83. 2.ª Secção. Relator: Conselheiro Mário de Brito. 1 — Por despacho ministerial de 15 de Julho de 1975, publicado no Diário do Governo, 2.ª série, n.º 200, de 30 de Agosto de 1975, A., conservador dos registos da comarca da Beira, Moçambique, foi desligado do serviço com a pensão provisória anual de 278 284$80, relativa a 38 anos, 7 meses e 16 dias de serviço, constando do referido despacho que, a partir de 4 de Junho daquele ano, a pensão constituiria encargo da verba do capítulo 15.º, artigo 161.º, n.º 1, do Orçamento Geral do Estado e da Caixa Geral de Aposentações, na pro­porção de 942/1000 por aquele e 58/1000 por esta, e que o abono do complemento ultramarino, correspondente à letra E (11 800$), a que se refere o § 1.º do artigo 91.º do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, obedeceria ao disposto no artigo 7.º do Decreto n.º 52/75, de 8 de Feve­reiro. Mas, por despacho ministerial de 4 de Fevereiro de 1977, publi­cado no Diário da República, 2.ª série, n.º 94, de 22 de Abril de 1977, foi o mesmo funcionário aposentado com a pensão anual de 230 904$, relativa a 40 anos de serviço, a suportar pela verba própria do Orçamento Geral do Estado e pela Caixa Geral de Aposentações, na proporção de 911/1000 por aquele e 89/1000 por esta. Daí que, em 20 de Maio de 1977, ele tenha interposto para a 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso do segundo despacho, com fundamento no vício de violação de lei: no caso, os artigos 4.º, n.º 4, alínea b), e 5° do citado Decreto n.º 52/75, o artigo 1.º do Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril, e ainda o Decreto-Lei n.º 49 410, de 24 de Novembro de 1969 (na redacção do Decreto-Lei n.º 27/74, de 31 de Janeiro). Por acórdão dessa Secção de 18 de Dezembro de 1980, foi concedido provimento ao recurso e, consequentemente, anulado o despacho impug­nado, com fundamento na ilegalidade do Decreto n.º 317/76, ao abrigo do qual esse despacho foi proferido, ilegalidade consistente em esse diploma contrariar normas de nível hierárquico superior (o Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, que tem força de decreto-lei, por ter sido aprovado pelo Decreto-Lei n.º 46 982, de 27 de Abril de 1966, publi­cado ao abrigo do n.º 3 do artigo 150.º da Constituição de 1933, e o artigo 4.º, n.ºs 1 a 7, do Decreto n.º 52/75, preceito elevado à digni­dade de decreto-lei pelo artigo único do Decreto-Lei n.º 568/75, de 4 de Outubro), sendo irrelevante a circunstância de o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, ter vindo atribuir força de decreto-lei a esse Decreto n.º 317/76, desde a data da sua publica­ção, pois a aplicação deste diploma retrotraída a 30 de Abril de 1976 com força de decreto-lei significava «uma verdadeira limitação ao direito ao recurso contencioso, direito este que é garantido pelo artigo 269.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa e que não pode ser restrin­gido (artigo 18.º da mesma Constituição)»: por outras palavras, «o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, que atribuiu nível de decreto-lei desde 30 de Abril de 1976 ao Decreto n.º 317/76, não pode convalidar o acto recorrido praticado em 7 de Fevereiro de 1977, por ser, nessa medida, inconstitucional». E em recurso para o Tribunal Pleno, inter­posto pelo Ministério Público, recusou-se o mesmo Pleno, por acórdão de 21 de Julho de 1982 (fl. 114), a aplicar o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, com fundamento na sua inconstitucionalidade material (por tal norma implicar uma restrição ao recurso contencioso, garantido pelos citados artigos 18.º e 269.º, n.º 2, da Constituição), assim confirmando o acórdão recorrido. É desse acórdão do Pleno que vem o presente recurso, restrito à ques­tão da inconstitucionalidade, interposto novamente pelo Ministério Público para a Comissão Constitucional, e que transitou para este Tribunal, em obediência ao determinado no n.º 1 do artigo 106.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro. Aqui o Ex.mo Magistrado do Ministério Público pronunciou-se pela sua revogação — por violação dos artigos 17.º, 18.º e 269.º, n.º 2, da Constituição —, enquanto o Dr. A. se mani­festou no sentido da inconstitucionalidade do Decteto-Lei n.º 413/78. Cumpre decidir. 2.1 — A questão que está na base do presente recurso pode assim resumir-se: O Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril, aditou um novo número (n.º 8) ao artigo 4.º do Decreto n.º 52/75, de 8 de Fevereiro, pelo qual as pensões de aposentação dos funcionários da ex-administração «ultrama­rina» ficavam sujeitas aos limites estabelecidos no artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 49 410, de 24 de Novembro de 1969 (na redacção do Decreto-Lei n.º 27/74, de 31 de Janeiro). Mas, tratando-se de um simples decreto regulamentar — publicado no uso da faculdade conferida pelo artigo 3.º, n.º 1, alínea 4), da Lei Constitucional n.º 6/75, de 25 de Março —, que, por isso mesmo, não tinha força bastante para contrariar normas de nível hierárquico superior — as atrás indicadas —, o Supremo Tribunal Admi­nistrativo tem vindo a anular, por ilegais, os actos administrativos prati­cados à sombra desse mesmo diploma. E foi certamente por ter entendido que o citado n.º 8, aditado ao artigo 4.º do Decreto n.º 52/75 pelo Decreto n.º 317/76, não tinha a virtualidade de alterar o que na matéria se dispunha em decretos-leis ante­riores — pela razão, já dita, de que o diploma em que estava inserido era um «simples decreto regulamentar» — que o Governo fez editar um decreto-lei, precisamente o Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, com um artigo único, a estabelecer que «é retrotraído a 8 de Fevereiro de 1975 o início da vigência do Decreto n.º 52/75, de 8 de Fevereiro, sem prejuízo do disposto no Decreto-Lei n.º 568/75, de 4 de Outubro» (n.º 1), e que «é retrotraído a 30 de Abril de 1976 o início da vigência do Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril» (n.º 2). Ora, é a constitucionalidade do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78 que está em causa no presente recurso. 2.2 — Conclui-se no acórdão recorrido, reproduzindo aliás o sumário do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Tribunal Pleno) de 2 de Junho de 1977, constante do Boletim do Ministério da Justiça, n.º 268, p. 110, que «o direito ao recurso contencioso de acto administrativo defi­nitivo e executório não é susceptível de restrição, directa ou indirecta, a partir do aditamento do n.º 21.º ao artigo 8.º da Constituição de 1933, mantido no regime constitucional provisório e consagrado pelos artigos 17.º e 269.º, n.º 2, da Constituição da República» e, assim, «não pode uma lei retroactiva inovadora convalidar actos de molde a impedir o recurso contencioso». Na verdade, como se ponderou no acórdão da Comissão Constitucio­nal n.º 437.º, de 26 de Janeiro de 1982 (no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 314, p. 141, e no Apêndice ao Diário da República de 18 de Janeiro de 1983, p. 78), «em virtude da modificação substantiva ope­rada por aquele decreto-lei na ordem jurídica e, especificamente, nos critérios da determinação das pensões de aposentação, alguns interessados perderam um motivo ou um fundamento de recurso contencioso contra certos actos da administração». «Mas não pode, seguramente, ser este — logo se respondeu no mesmo acórdão — o interesse que a Constituição teve em vista quando, no n.º 2 do artigo 269.º, garantiu aos interessados — e, efectivamente, sob uma forma e um regime que devam considerar-se substancialmente análogos aos dos direitos, liberdades e garantias, para efeitos dos artigos 17.º e 18.º da Constituição — recurso contencioso, com fundamento em ilegali­dade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios». Desde logo porque a garantia de recurso contencioso fundado em ilegali­dade diz respeito «aos puros actos administrativos em sentido estrito, não à eventual ilegalidade dos regulamentos em que aqueles se fundem». E depois porque, «mesmo que se entenda ser aqui cabida uma interpreta­ção extensiva com imediatos efeitos a nível constitucional e através da qual se englobe na garantia o recurso contencioso contra regulamentos ilegais, é seguro que uma tal garantia tem por conteúdo a possibilidade, que sem­pre deve em geral estar aberta, de acesso ao tribunal para defesa dos direi­tos; mas já não é possível considerar que ela quer tutelar concreta e indi­vidualmente os fundamentos de recurso como se um fundamento concreto de recurso, uma vez concedido pela ordem jurídica, não mais pudesse ser retirado por ela e devesse valer eternamente». Daí que, ainda segundo o mesmo Acórdão n.º 437, e por um lado, a garantia do recurso contencioso não seja em si mesma afectada «pela circunstância de a lei ordinária eliminar um fundamento de recurso»; e, por outro lado, não deva bastar para a inconstitucionalização de uma norma «a circunstância de ela poder só mediatamente afectar a garantia do recurso contencioso». Deverá então concluir-se pela não inconstitucionalidade do preceito do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78? 2.3 — Ao mandar retrotrair a 30 de Abril de 1976 o início da vigên­cia do Decreto n.º 317/76, é esse preceito, ele próprio, uma norma retroactiva. Ora, como se sabe, a lei não é, em princípio, retroactiva. O princípio da não retroactividade, estabelecido no artigo 12.º do actual Código Civil — «a lei só dispõe para o futuro» —, não é específico do direito civil, valendo, sim, tanto no direito privado como no direito público: neste sentido, v. g., J. Baptista Machado, Sobre a aplicação no tempo do novo Código Civil (1968). Estudo 2, n.º 4; Prof. Marcelo Cae­tano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., tomo I (1973), n.º 62; Prof. A. Queiró, Lições de Direito Administrativo, vol. I (1976), título II, capítulo IV, n.º 3, b); e Prof. J. Oliveira Ascensão, O Direito — Introdução e Teoria Geral (1977), n.º 249. Mas, por outro lado, a não retroactividade da lei não está consagrada como princípio constitucional: a Constituição, na sua versão original, apenas consagrava esse princípio, expressamente, em matéria penal (artigo 29°). E vem de novo a per­gunta: — não será então inconstitucional o preceito em questão? A verdade é que a inconstitucionalidade de leis retroactivas tem sido admitida por alguns autores. Assim, o Prof. A. Queiró, lugar citado, entende que, «se a aplicação retroactiva de uma norma administrativa redunda numa ofensa, pela instituição de consequências jurídicas gravo­sas ou desfavoráveis, da confiança dos destinatários num statu quo legis­lativo que lhes era favorável, tem essa aplicação de se considerar oposta aos princípios do Estado de Direito ou da Legalidade». O Prof. Jorge Miranda, O Preâmbulo da Constituição (em Estudos sobre a Constitui­ção, 1.º vol. (1977), p. 17), n.º 6, cita, entre as «regras não constantes de nenhum artigo e que, no entanto, se extraem dos princípios do Estado de Direito» precisamente a «proibição de lei retroactiva desfavorável». Por sua vez, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Por­tuguesa Anotada (1978), nota VI ao artigo 106.º e nota IX ao artigo 3.º, referem-se ao «princípio da não retroactividade de leis de imposição de deveres ou encargos aos cidadãos, implícito no princípio da legalidade democrática». Gomes Canotilho escreveu, por sua vez, no seu Direito Cons­titucional (1977), n.º 13.1.3: Em tese geral, é de admitir a inconstitucionalidade de uma lei retroactiva, mas só quando a retroactividade implica a violação de princípios ou disposições constitucionais. Quer dizer: é a violação de outros princípios constitucionais e não do princípio da não retroactividade das leis que justificará o juízo de ilegitimidade da lei retroactiva por desconformidade com o parâmetro constitucional. E o mesmo autor repete essa ideia no Direito Constitucional, vol. II (1981), n.º 16.2.4.4, b), onde, depois de advertir que «as ideias de pro­tecção da confiança e da segurança jurídica estão presentes quando se fala da limitação dos efeitos retroactivos das leis», acrescenta: «Como já tive­mos oportunidade de frisar, a lei retroactiva tenderá a ser inconstitucio­nal, mais por violar princípios ou disposições constitucionais autónomas, do que por serem retroactivas». E a mesma doutrina veio a ser acolhida pela Comissão Constitucional em vários acórdãos e pareceres — v. g., os Acórdãos n.ºs 156, de 29 de Maio de 1979 (no Apêndice ao Diário da República de 31 de Dezembro de 1979, p. 57, e no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 291, p. 297) 437 (já citado), 444, de 22 de Abril de 1982 (no Apêndice ao Diário da República de 18 de Janeiro de 1983, p. 86), e 463, de 13 de Janeiro de 1983 (no Apêndice ao Diário da República de 23 de Agosto de 1983, p. 133); e os Pareceres n.ºs25/79 e 26/79, de 10 e 19 de Setembro de 1979, respectivamente (nos Pareceres da Comissão Constitucional, 8.º vol., pp. 107 e 131), n.º 25/81, de 28 de Julho de 1981 (nos citados Parece­res, 16.º vol., p. 257), e n.º 14/82, de 22 de Abril de 1982 (no citado Boletim, n.º 318, p. 217) —, e também já por este Tribunal, nos Acór­dãos n.ºs20/83 e 23/83, proferidos respectivamente nos Recursos n.ºs22/83 e 20/83. Assim, o Acórdão n.º 437 considera inconstitucional a norma retroactiva «que viola de forma intolerável a segurança jurídica e a confiança que as pessoas e a comunidade têm a obrigação (e também o direito) de depositar na ordem jurídica que as rege». Por sua vez, o Acórdão n.º 463, servindo-se aliás de expressões utilizadas no Parecer n.º 14/82, considera que há inconstitucionalidade da norma retroactiva quando «se estiver em presença de uma retroactividade arbitrária ou opres­siva, que envolva uma violação demasiado acentuada daquela confiança», e isto porque, «num tal caso, é justamente a ideia de Estado de Direito que é posta em causa». Crê-se que é isso que se verifica relativamente à norma retroactiva do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro. Utilizando mais uma vez as palavras do citado Acórdão n.º 437, estamos aqui «perante um claríssimo e irremissível caso em que a retroactividade da lei afecta o princípio da confiança ínsito na ideia do Estado de Direito e é, por isso, constitucionalmente inadmissível». «Um caso, na verdade — continua o mesmo acórdão — em que a retroactividade não só actua em desfavor da situação do administrado como só o consegue alcançar através da desautorização, com efeitos para o passado, de uma corrente jurisprudencial, com o que é irremediavelmente afectada a confiança dos cidadãos — merecedora de tutela constitucional — já não apenas no legis­lador, mas também no próprio poder judicial». 3 — Pelo exposto, julga-se inconstitucional o preceito do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n." 413/78, de 20 de Dezembro, confirmando-se, consequentemente, o acórdão recorrido, embora por razões diferentes das nele invocadas. Lisboa, 11 de Janeiro de 1984. — Mano de Brito — José Manuel Cardoso da Costa — Mano Afonso — Messias Bento — Luís Nunes de Almeida (vencido nos termos e com os fundamentos constantes da decla­ração de voto junta) — José Magalhães Godinho (vencido nos termos e com os fundamentos da declaração de voto junta) — Armando M. Mar­ques Guedes [votei vencido, apenas com respeito à fundamentação, visto entender que a inconstitucionalidade provém da adopção da via legisla­tiva pelo Governo, de modo a impedir o exercício do direito de recurso que a Lei fundamental assegura no n.º 2 do artigo 269.º (versão de 1976) e mantém no n.º 3 do artigo 268.º (versão de 1982)]. DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido por entender, em primeiro lugar, que as normas retroac­tivas constantes do Decreto-Lei n.º 413/78 não ofendem a garantia cons­titucional do recurso contencioso, contemplada no actual n.º 3 do artigo 268.º da Constituição (anteriormente, no n.º 2 do artigo 269.º). Efectivamente, o citado decreto-lei não veio apenas convalidar actos administrativos entretanto já praticados, impedindo o recurso contencioso desses actos com fundamento na sua ilegalidade; aquele diploma preten­deu regular, com força de decreto-lei, e para futuro, a matéria constante de anteriores decretos regulamentares, atribuindo-se eficácia retroactiva. Ora, só existiria violação da garantia constitucional do recurso conten­cioso caso o objectivo da lei fosse tão só o de impedir o recurso aos tribu­nais relativamente a actos já praticados e não também o de regular a maté­ria em causa para o futuro. Na verdade, como afirma G. U. Rescigno ( in « Giurisprudenza Costituzionale», ano 8.º, 1963, pp. 1247 e segs.), e apesar do preceituado no artigo 113.º da Constituição italiana, corres­pondente ao actual n.º 3 do artigo 268.º da nossa Constituição, «uma lei nova pode legitimamente estabelecer que um acto administrativo já existente seja valorado com base no que nela se dispõe e não de acordo com o que se dispunha na lei vigente no momento em que o acto foi praticado». Aliás, o entendimento oposto, assente no princípio de que a garantia do recurso contencioso pressupõe a apreciação da legalidade dos actos admi­nistrativos sempre com base na lei vigente à data da sua prática, condu­ziria directamente a uma proibição genérica da retroactividade das leis administrativas que restringissem ou limitassem quaisquer direitos dos cida­dãos, o que excederia manifestamente o sentido e alcance do preceituado no n.º 3 do artigo 18.º da Constituição, apenas atinente aos denomina­dos «direitos, liberdades e garantias». Entendi, igualmente, que as normas em apreço também não ofen­dem qualquer princípio constitucional, designadamente decorrente da ideia de Estado de direito democrático, por virem, com carácter retroactivo, a contrariar uma jurisprudência constante e uniforme de um tribunal supe­rior. Não se vê, efectivamente, como poderia ser inconstitucional uma lei que, com eficácia retroactiva e sem ofensa de casos julgados, se proponha resolver determinada questão jurídica controvertida de forma diversa daquela que vinha sendo adoptada por uma tal jurisprudência, quando se não considere inconstitucional uma lei que, com eficácia retroactiva, venha regular cena matéria que até aí nem sequer chegara a provocar qual­quer controvérsia jurídica, de forma totalmente oposta à adoptada em lei anterior. Na verdade, se existisse uma genérica proibição constitucional das leis retroactivas contraditórias com uma jurisprudência anterior constante e uni­forme, tal proibição redundaria, afinal, em conferir a essa jurisprudência não só uma força obrigatória geral, mas também um valor superior ao da própria lei, o que seria manifestamente inaceitável. Restaria, finalmente, saber se as normas retroactivas em apreço não violariam o princípio da confiança, princípio esse considerado inerente à ideia de Estado de direito democrático. é sabido que a existência dessa violação tem de ser verificada em cada caso concreto, procedendo-se a uma tão adequada quanto possível pon­deração de interesses, e que, por isso mesmo, nem sempre é isenta de dúvidas a solução a adoptar em cada caso concreto. Seguindo-se a tese geral já professada por este Tribunal no seu Acór­dão n.º 11/83, e na esteira da doutrina da Comissão Constitucional, haverá violação daquele princípio da confiança sempre que estivermos perante «uma retroactividade intolerável, que afecte de forma inadmissí­vel e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundados dos cida­dãos». Só que, no caso vertente, embora reconheça que aqui, como em muitos outros casos, a questão se apresenta extraordinariamente fluida, não me pareceu que se pudesse concluir pelo carácter intolerável, inadmissível e arbitrário da retroactividade em causa, na medida em que ela se desti­nava a eliminar uma situação de desigualdade até então existente. Tal carácter intolerável poderia verificar-se quando a retroactividade atingisse pensões de aposentação definitivamente já fixadas, mas tal não aconteceu no caso em apreço, em que apenas se chegou a atribuir, com base na lei anterior, uma pensão provisória. Nestes termos, concederia provimento ao recurso interposto pelo Minis­tério Público. — Luís Nunes de Almeida. DECLARAÇÃO DE VOTO O Tribunal Constitucional, em acórdão recente, ainda não publicado, da 2.ª Secção, ao julgar o Processo n.º 22/83, dá como adquirido ser doutrina da Comissão Constitucional não haver, no caso que apreciava, idêntico ao deste processo ora em apreço, qualquer violação do artigo 268.º, n.º 3 (anterior artigo 269.º, n.º 2) e da garantia do recurso contencioso contra actos administrativos definitivos e executórios, e isto por­que aquela Comissão reconheceu sempre nas suas decisões sobre a maté­ria que a garantia do recurso contencioso não é em si nunca afectada «pela circunstância da lei ordinária eliminar um fundamento de recurso e que, por outro lado, não deve bastar para a inconstitucionalização de uma norma a circunstância de ela só mediatamente afectar a garantia do recurso contencioso». E compreende-se que assim tenha sido sempre entendido, pois que, como salientou o Conselheiro Nunes de Almeida, na sua declaração de voto de vencido nesse mesmo processo: «Só existiria tal violação (da garan­tia de recurso contencioso) caso o objectivo da lei fosse tão só o de impe­dir o recurso aos tribunais relativamente a factos passados e não também o de regular a matéria em causa para o futuro». E acrescenta: «Aliás, o entendimento oposto, assente no princípio de que a garantia do recurso contencioso pressupõe a apreciação da legalidade dos actos administrati­vos sempre com base na lei vigente à data da sua prática, conduziria direc­tamente a uma proibição genérica da retroactividade das leis administra­tivas que restringissem ou limitassem quaisquer direitos dos cidadãos, o que excederia manifestamente o sentido e alcance do preceituado no n.º 3 do artigo 18.º da Constituição, apenas atinente aos denominados «direi­tos, liberdades e garantias». O Tribunal Constitucional, nesse mesmo acórdão, doutrinou que o facto de, em virtude de uma modificação substantiva operada na ordem jurídica, haver interessados que perdem um motivo ou um fundamento de recurso contencioso contra certos actos da administração não pode con­duzir, de per si, irremediavelmente a uma declaração de inconstituciona­lidade, e isto não só porque a não retroactividade da lei não está consa­grada na Constituição, pois tal princípio só é nela consagrado expressamente em matéria penal, e deve ter-se por admitida, como ainda porque a não admissão só se deve justificar se a aplicação retroactiva de uma norma implicar a violação de princípios ou disposições constitucio­nais autónomas, o que quer dizer que é a violação de outras normas e não o princípio da retroactividade das leis que justificará o juízo de ilegi­timidade da lei retroactiva por desconformidade com o parâmetro consti­tucional. E mais doutrinou ainda, na esteira do acórdão da Comissão Constitu­cional n.º 437, de 26 de Janeiro de 1982 (publicado no Apêndice ao Diá­rio da República, de 18 de Janeiro de 1933, p. 78), «é inconstitucional a norma retroactiva que viola de forma intolerável a segurança jurídica e a confiança que as pessoas e a comunidade têm a obrigação (e também o direito) de respeitar na ordem jurídica que os rege» ou, como resulta do acórdão da mesma Comissão Constitucional n.º 463, de 13 de Janeiro de 1983 (publicado no Apêndice ao Diário da República de 23 de Agosto de 1983, p. 133), que igualmente cita, há inconstitucionalidade de norma retroactiva quando «se estiver em presença de uma retroactividade arbi­trária ou opressiva que envolva uma violação demasiado acentuada daquela confiança»; e isto porque, «num tal caso, é justamente a ideia de Estado de Direito que é posta em causa». E é com base neste princípios, e só nestes, que o acórdão proferido, e ainda não publicado, no Processo n.ºs 22/83, conclui que se verifica a inconstitucionalidade da norma retroactiva do no n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78. Ora afigura-se que a análise dos fins que o Detreto-Lei n.º 413/78, visou e quis atingir, não se coaduna, não consente, uma tal conclusão. Vejamos: O Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, no seu artigo 444.º, e na redacção primitiva do Decreto n.º 46 982, de 27 de Abril de 1966, con­feria ao funcionário direito a uma pensão de aposentação, a partir da data da publicação da portaria de desligação do serviço e a fixar naquela, que será provisória até ser concedida a aposentação, e definitiva depois disso. Em 1972, pelo Decreto n.º 180, de 29 de Maio, foi alterado este artigo, que no seu corpo antes transcrito, passou a ter a seguinte redacção: A partir da desligação de serviço, o funcionário terá direito a uma pensão, a fixar por despacho, que será provisória até ser con­cedida a aposentação e constituirá encargo das províncias ultrama­rinas na proporção do tempo de serviço nelas prestado. Além disto, o Decreto n.º 180/72, alterou totalmente os §§ do artigo 444.º citado, e acrescentou-lhe um § 4.º e veio estabelecer novo regime, como se depreende da leitura desses mesmos parágrafos. Assim, o § 3.º veio dispor que «a ulterior rectificação do quantitativo da pensão no despacho de aposentação definitiva, dará lugar ao abono ou à reposição das diferenças», o que bem denota que com a pensão pro­visória não adquire um direito que haja de ser respeitado na pensão defi­nitiva, e antes que só a pensão definitiva, subjectiva o direito ao quanti­tativo da pensão, já que tanto pode ser maior como menor em relação à pensão provisória. Por outro lado, no § 4.º acrescentado, estabeleceu-se o princípio de que a pensão provisória seria suportada pela verba «pessoal aguardando aposentação ou reforma» ainda no capítulo 3.º da tabela da despesa ordi­nária dos orçamentos gerais das províncias ultramarinas. Daqui tem, minimamente, de concluir-se que todo o sistema de apo­sentações dos funcionários ultramarinos, ficava, em todas as suas fases, dependente dos governos das chamadas províncias ultramarinas. Daqui desde logo tem de concluir-se que tal sistema terminava, cadu­cava, no dia em que deixassem de existir «províncias ultramarinas». Isto significa, sem sombra de dúvida, que quando as ex-colónias ou as províncias ultramarinas como se lhes chamava, adquirissem a sua inde­pendência e se transformassem em Estados soberanos, cessavam as obri­gações criadas para com os funcionários que do continente, de Portugal, tinham ido preencher os quadros, ou lugares, do funcionalismo dessas anti­gas colónias ou províncias ultramarinas. É evidente que, sobretudo a partir de 1971, era já uma certeza que a guerra colonial terminaria pela vitória das forças dos territórios até então sob dominação portuguesa, e que, logicamente, os funcionários de estru­tura administrativa desses territórios perderiam os seus lugares e os seus direitos, e só por um esforço relevante do Estado Português poderiam ser resguardados ou salvaguardados em certa medida, já que tudo o que até então havia era suportado, constituía encargos das ditas províncias ultra­marinas, onde tivessem prestado serviço, e a partir de então teriam de passar a ser suportados, a constituir encargos do orçamento geral do Estado, de Portugal continental, portanto. Necessariamente que, cessando, pois, as condições anteriores, tendo os funcionários ultramarinos que incorporar-se nas regras dos funcioná­rios metropolitanos, os seus direitos não poderiam nem deveriam ser supe­riores aos destes, e teriam de se lhes ajustar, sob pena de se estabelecer odiosa desigualdade, uma discriminação intolerável, um privilégio injus­tificável, um autêntico atropelo, uma evidente violação do princípio da igualdade dos cidadãos que o artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa consagra. Logicamente, qualquer disposição legal, ainda que com efeito retroac­tivo, que os colocasse em igualdade de situação com os funcionários do território nacional longe de poder ser acusada de violadora de direitos dos princípios constitucionais antes seria indiscutivelmente um acto de justiça igualizador de situações para as quais deixava de haver razão de qualquer diferença. Deixou de poder pensar-se no interesse dos indivíduos, para ter de pensar-se no interesse colectivo, no interesse público que passou a impor a transformação da antiga norma jurídica do artigo 444.º do Estatuto Ultramarino, e da sua adaptação a novas necessidades e concepções sociais, mesmo à custa de posições jurídicas e de possíveis expectativas fundadas no antigo estado do direito. E este era um interesse premente, um inte­resse geral da comunidade jurídica, um interesse de política legislativa na unidade e homogeneidade de ordenamento, factores de segurança e pres­supostos da igualdade de justiça, para utilizarmos as expressões do pare­cer da Procuradoria-Geral da República, de 21 de Dezembro de 1977, publicado na 2.ª série do Diário da República. Foram estes interesses, aliás ainda mesmo assim, salvaguardando o mais possível os interesses, enquanto concordassem com um fim legítimo, dos funcionários ditos ultramarinos, que os Decretos n.ºs 317/76, de 30 de Abril, ao aditar o n.º 8 ao artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 52/75, de 8 de Fevereiro, e n.º 413/78, tiveram em conta, todos visando harmonizar e igualizar, portanto, os regimes de aposentação dos servidores do Estado em serviço nos então designados territórios ultramarinos, com os regimes em Portugal e nas regiões autónomas, e não os ter considerado seria até imoral. Daí que a retroactividade imposta é integralmente legítima e nada tem de inconstitucional, pois não ofende nenhum preceito constitucional autó­nomo, não trai qualquer princípio de confiança ou de legítima expectativa já que era obviamente de esperar que dados os problemas criados nos territórios das ex-colónias, e designadamente a partir de 25 de Abril de 1974, era previsível, mais, era seguro, que esses territórios ascende­riam à independência, conquistariam a soberania e os funcionários que tinham a sua situação contemplada por um Estatuto Ultramarino inevita­velmente caduco, perante a caducidade do regime ultramarino, teriam que, regressados ao continente, enquadrar-se nas regras aplicáveis a todo o fun­cionalismo, sob pena de criar e alimentar uma situação de privilégio que já nada justificava e que, essa sim, violaria o direito fundamental da igual­dade dos cidadãos perante a lei, que o artigo 13.º consagra, que o artigo 2.º definidor do Estado de Direito democrático impõe, e que, de outra forma, seriam manifestamente desrespeitados. É que neste caso, a retroactividade da norma, longe de ser opressiva, desproporcionada, arbitrária ou ofensiva, antes se revela como igualizadora, defensora dos princípios do Estado de Direito, ajustada e propor­cionada à necessidade que lhe está implícita, justa e salvaguardando o direito à pensão — que não ao seu quantitativo, o que seria inadequado nas circunstâncias verificadas. De resto, como bem salienta, na sua alegação o Dig.mo Agente do Ministério Público, «O Decreto-Lei n.º 413/78, mesmo que entendido como lei restritiva, que não é, cabe dentro dos parâmetros de uma limi­tação que não ofende os princípios da proporcionalidade e exigibilidade e, por outro lado, assegura um sentido útil ao direito fundamental do recurso contencioso...» Já antes, este magistrado havia sustentado, ao analisar o Decreto-Lei n.º 413/78, o que, por merecer concordância a seguir se transcreve: … parece que aquele diploma, na parte questionada, se limi­tou, em termos gerais e abstractos, a mandar retroagir a 30 de Abril de 1976 o início da vigência do Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril, tendo em vista, como se lê no preâmbulo «harmonizar o regime de aposentação dos funcionários da ex-administração ultra­marina com o vigente no continente e ilhas adjacentes, produzindo normas adequadas à obtenção desse fim. Não se tratou, pois, de revalidar actos e evitar o exercício do direito fundamental do recurso contencioso. Mais adiante: ... ao interessado, por aplicação do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78 não ficou vedada a alegação de qualquer dos vícios (incompetência, vício de forma, usurpação ou desvio do poder e violação de lei, regulamento ou contrato administrativo) que substanciam o fundamento em ilegalidade em que assenta o direito ao recurso contencioso, nem invocação da matéria de facto competente. E mais adiante, ainda: ... o Decreto-Lei n.º 413/78, resolvendo a questão da hierar­quia das normas jurídicas, na medida em que atribuiu com eficá­cia retroactiva às dos Decretos n.ºs52/75 e 317/76 o valor formal de lei ordinária, vem obrigar a repensar o conhecimento e o jul­gamento do vício de violação noutro plano […] Ora isto nada tem a ver com a restrição dos Direitos, Liberdades e Garantias, conju­gada com o exercício do direito ao recurso contencioso, porquanto, como se procurou demonstrar, não resultaram diminuídas a exten­são e o alcance do conteúdo essencial do direito ao recurso con­tencioso. O Decreto-Lei n.º 413/78, de carácter geral e abstracto, não veio modificar o núcleo essencial desse direito, na medida em que o âmbito e a eficácia deste não foram modificados para além do que objectivamente seria exigido pela situação material e pelos motivos da limitação (princípio da proporcionalidade) de que falam G. Canotilho e V. Moreira, na Constituição da República Portu­guesa Anotada, p. 82. E a verdade é que esta opinião conforma-se com a doutrina italiana que defende que lei que não se destine expressamente a convalidar actos inválidos mas que venha apenas alterar, com efeitos retroactivos, a regu­lamentação de certa questão, sanando (incidentalmente) actos inválidos, não é inconstitucional. Entendo pois, que o Decreto-Lei n.º 413/78, bem como os Decretos n.ºs316/76 e 52/75, não violaram qualquer norma constitucional nem ofenderam o princípio do Estado de Direito Democrático que a Consti­tuição consigna no seu artigo 2.º — José Magalhães Godinho.