01013/10 - Supremo Tribunal Administrativo

Saber se é (ou não) de aplicar o prazo de prescrição do art.º 498.º do CCiv. à indemnização por abate sanitário de bovinos de explorações afectadas pela encefalopatia espongiforme bovina, regulada pelo Despacho Conjunto n.º 334/98, de 14 de Maio, é questão que, tal como no Acórdão recorrido, tem sido respondida afirmativamente pela jurisprudência. Além disso, nas circunstancias do caso, em que não foi provado que tenha existido aquela epizootia na exploração do A., nem os abates tenham sido determinados pela autoridade sanitária, a questão da prescrição perde condições para o STA definir na revista o quadro legal de modo que a decisão possa projectar relevância orientadora ou clarificadora para outros litígios. Nestas circunstâncias não é de admitir recurso de revista excepcional.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA: Relatório: A… intentou no TAF de Braga acção administrativa comum contra MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, DESENVOLVIMENTO RURAL E PESCAS e B… (funcionária do 1º Réu) Peticionando que lhe fosse paga uma indemnização pelo abate sanitário de animais de raça bovina da sua exploração, acrescido dos respectivos juros e compensação a título de danos não patrimoniais. Por sentença de 29 de Junho de 2009, o TAF de Braga indeferiu os pedidos e absolveu os RR da instância, dando por verificada a excepção de prescrição do direito invocado pelo A., nos termos previstos no artigo 498º n.º 1 do Código Civil . Inconformado, o A. interpôs recurso jurisdicional para o TCA Norte que, por Acórdão de 7 de Agosto de 2010, confirmou a sentença recorrida e indeferiu o recurso. É deste Acórdão que o Recorrente, A…, interpõe, nos termos do disposto no artigo 150º do CPTA, recurso excepcional de revista. Alega, em síntese, que se encontram preenchidos os pressupostos necessários para a admissão, pois, na sua perspectiva, está em causa uma questão de direito de relevância fundamental, que carece da intervenção do STA para a melhor aplicação do direito e que se reconduz, conforme as alegações de recurso: “saber se o Despacho Conjunto n.º 334/98, de 14 de Maio, institui/atribui um apoio/ajuda/benefício autónomo ao proprietário dos animais ou se, como considerou o douto Acórdão recorrido, visa … dar expressão ao regime de responsabilidade extracontratual do Estado.” “A análise desta questão é essencial para uma melhor aplicação do direito sobre o presente caso, nomeadamente no que se refere aos prazos de prescrição aplicáveis (art. 498º ou 309º do Cód. Civil).” O MINISTÉRIO DA AGRICULTURA apresentou contra-alegações, nas quais pugna pela improcedência do recurso e pela manutenção do Acórdão recorrido. Nos termos do n.º 5 do artigo 150º do CPTA, incumbe a esta formação apreciar se no caso concreto se encontram reunidos os pressupostos legais para admissão desta espécie. Apreciação. 1. O recurso de revista de decisões proferidas pelos TCA em segunda instância, terceira apreciação jurisdicional de uma causa administrativa é, em geral, rejeitado pela lei de processo (CPTA), embora seja permitido, a título excepcional, que o STA admita esta terceira apreciação da causa num recurso relativo a matéria de direito, exclusivamente naqueles casos em que estejam reunidos certos pressupostos que a lei (art.º 150.º n.º 1 do CPTA) aponta como índices de que a causa tem uma relevância superior ao comum. Tais pressupostos respeitam à natureza das questões sobre as quais versa o litígio, que devem atingir um grau de importância fundamental, de uma perspectiva jurídica ou social, ou mostrar-se claramente necessária a intervenção do STA para uma melhor aplicação do direito. Assim, é mantido e aprofundado o princípio da apreciação jurisdicional das causas administrativas, como regra, apenas em duas instâncias. Na consecução deste objectivo concorrem com o disposto no art.º 150.º do CPTA, a previsão de revista “per saltum” do artigo 151.º, e a transformação do recurso para uniformização de jurisprudência num recurso do tipo acção revisiva, a ser interposto após o trânsito em julgado da decisão recorrida. Na concretização dos conceitos relativamente indeterminados que a lei estabelece como orientação para a filtragem dos recursos de revista a admitir excepcionalmente, o STA tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental exigida pelo artigo 150º n.º 1 do CPTA se verifica, designadamente, quando a questão a apreciar seja de complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de enquadramento normativo especialmente complexo, de ser necessário compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis, bem como casos em que a questão se reveste de novidade, e relativamente à qual não tenha havido oportunidade de o STA se pronunciar. Sobre a apreciação da relevância social fundamental, o STA tem entendido que este requisito se verifica, designadamente, nas situações em que esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão no tecido social, ou expansão do interesse orientador da intervenção do Supremo relativamente a futuros casos análogos ou do mesmo tipo, mas em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. A admissão de revista para melhor aplicação do direito terá lugar, designadamente quando, em face das características do caso concreto, ele revele seguramente a possibilidade de ser visto como um tipo, contendo uma questão bem caracterizada, passível de se repetir em casos futuros, e cuja decisão nas instâncias suscita fundadas dúvidas, nomeadamente por se verificar divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais, gerando incerteza e instabilidade na resolução dos litígios fazendo antever como objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema, ou seja, tendo como finalidade conseguir o bom funcionamento do contencioso administrativo. Vejamos, à luz deste enquadramento, se no presente caso estão reunidos tais pressupostos. 2. Estamos perante uma pretensão indemnizatória formulada pelo Recorrente contra a Administração, com fundamento em que teria havido uma ordem de sequestro, emitida em 17 de Novembro de 2000, ao abrigo do Despacho Conjunto n.º 334/98, de 14 de Maio, relativa a 170 bovinos da sua exploração, em virtude de os animais terem tido contacto com o bovino A 407553, abatido por suspeita de EEB (encefalopatia espongiforme de bovinos). O sequestro em causa ter-se-ia mantido desde 17/11/2000, até 2 de Fevereiro de 2001, período durante o qual o recorrente ficou impedido de trocar e vender qualquer animal da sua exploração, proibição que se estendeu também aos 30 animais que entretanto nasceram. Em 2 de Fevereiro de 2001, a entidade recorrida comunicou ao recorrente a cessação do sequestro, em virtude de a análise do bovino A407553, abatido por suspeita clínica de EEB, ter sido negativa. Entende o recorrente que lhe assiste o direito a ser indemnizado ao abrigo Despacho conjunto n.º 334/98, de 14 de Maio, e de acordo com panfleto informativo distribuído pelos serviços do recorrido (junto aos autos como doc. n.º 27), onde se dizia (cfr. ponto G) da matéria de facto assente): “(...) o Estado paga uma indemnização por todos os animais suspeitos e abatidos, independentemente do resultado laboratorial vir a ser positivo ou negativo, desde que o abate seja determinado pelo Médico Veterinário Oficial. O Estado paga ainda uma indemnização pelo abate dos animais co-habitantes. A indemnização é calculada com base no Despacho Conjunto n.º 334/98, de 14 de Maio de 1988.” O recorrente alega ainda que apesar de terem sido abatidos, por relacionados com esta operação sanitária os animais indicados na alínea O) da matéria de facto (p. 726), nunca recebeu qualquer indemnização, apesar de ter interpelado a entidade recorrida para o efeito, sendo que, por ofício n.º 4831 de 30/12/2004 lhe foi comunicado que os animais abatidos confeririam um direito indemnizatório ao seu titular apenas quando a suspeita clínica em que se baseou o abate tiver sido confirmada pelos serviços oficiais (cfr. ponto L da matéria de facto assente). O recorrido interpôs acção administrativa comum com pedido indemnizatório em 28/10/2005 e as instâncias pronunciaram-se pela verificação da excepção de prescrição do direito invocado, nos termos do artigo 498º do CC , considerando o Acórdão recorrido que o Recorrente teria tido conhecimento do direito a perceber a indemnização, pelo menos, na data em que foi levantado o sequestro aos animais da sua exploração, ou seja, em 2 de Fevereiro de 2001, conforme resulta da alínea L) da matéria de facto assente, pelo que o pedido indemnizatório formulado tinha sido extemporaneamente apresentado. Mas o recorrente imputa a esta decisão erro de direito, por considerar que o crédito que sustenta assistir-lhe resulta autonomamente do Despacho 334/98 de 14 de Maio, não estando assim, sujeito ao prazo prescricional previsto no artigo 498º do CC , mas ao prazo geral determinado no artigo 309º do mesmo diploma. E esta é a questão a que atribui importância fundamental, e com a qual pretende justificar a admissão deste recurso excepcional de revista. Para apreciar dos pressupostos de admissão deste recurso de revista convém ter presente o essencial da matéria de facto provada. Dela resulta que na exploração do recorrente surgiu um animal gravemente doente com suspeitas de EEB que conduziram ao respectivo abate com carácter de urgência (cfr. alínea N e pontos 1 e 2 da matéria de facto). Este facto deu lugar a uma ordem de sequestro sobre os restantes animais. Ficou igualmente provado que as suspeitas da médica veterinária da exploração do recorrente sobre a expansão da doença, (cfr. pontos 6 , 10, 14, 18, 19, 24, 25 da matéria de facto) conduziram, durante o período de sequestro, por indicação da médica veterinária da exploração ao abate de mais bovinos. Os testes de despiste de EEB realizados tiveram resultado negativo, tendo-se verificado a existência de uma outra doença – Listeria – que poderia ser confundida com a EEB (cfr. ponto 11 da matéria de facto). Neste enquadramento factual do litígio as instâncias consideraram verificar-se a excepção de prescrição do direito de indemnização invocado, por a acção ter dado entrada depois de decorridos mais de três anos sobre o abate dos animais e do final do sequestro. O Recorrente sustenta que o direito a receber a quantia pedida encontra guarida em fonte autónoma – o Despacho Conjunto n.º 334/98, de 14 de Maio – não se confundindo por isso com o instituto da responsabilidade civil da Administração por facto lícito e assim, não estaria sujeito ao prazo prescricional de 3 anos, conforme previsto no art. 498º n.º 1 do CC , mas ao prazo ordinário de 20 anos, previsto no artigo 309º do mesmo diploma. Como vimos o TCA, que debruçou-se exclusivamente sobre a verificação da excepção de prescrição. A este propósito é de considerar que embora o recorrente insista no carácter autónomo da indemnização por abate sanitário, nos encontramos perante um caso típico de responsabilidade pelo sacrifício, em que a Administração para responder a uma necessidade social de salubridade absolutamente inadiável e insusceptível de outra solução, impõe um ónus especial e anormal a determinadas pessoas em beneficio da comunidade. Se bem que a questão do prazo de prescrição da indemnização por sacrifício de bens de um número restrito de pessoas em favor da comunidade seja discutível, o STA tem uma jurisprudência assente e constante sobre a prescrição desta forma de responsabilidade, que considera por acto licito, no sentido de se aplicar o prazo de três anos do artigo 498.º do CCiv., tal como, neste caso, decidiu o TCA. No sentido apontado podem consultar-se, entre outros, os Acórdãos deste STA de 26/05/2010 Proc. n.º 72/10; 11/03/2009. Proc. n.º 463/08; 4/2/2009, Proc. n.º 522/08) e 8/1/2009, Proc. n.º 604/08. De resto, o Recorrente sustenta a pretensão indemnizatória num despacho que se refere ao abate sanitário de bovinos de explorações em que ocorram casos de diagnóstico confirmado de encefalopatia espongiforme bovina (EEB), sendo que o seu pedido se funda no pressuposto fáctico de ter havido ordens de abate dos serviços oficiais, mas a matéria de facto apurada nos autos não é nesse sentido, pelo que o caso apresenta características peculiares onde se aponta para não confirmação de EEB e para ordens de abate não emitidas pela entidade administrativa nem pelo pessoal ao seu serviço. Daí que as características singulares do caso vão preponderantemente no sentido de a respectiva apreciação não ter aplicação efectiva ao caso concreto, nem relevo como orientação mais abrangente quanto a definir a existência do quadro legal que o recorrente defende como aplicável, nem para decidir sobre o prazo de prescrição em termos diferentes daqueles que a jurisprudência vem considerando. A particularidade da questão leva a que não apresente relevo evidente fora da relação inter partes pelo que não tem importância social assinalável. A solução dada ao caso nas instâncias não se apresenta em desconformidade com a jurisprudência corrente, pelo que a apreciação da revista não se antevê necessária para uma melhor aplicação do direito. Decisão: Em conformidade com o exposto acordam, nos termos dos n.ºs 1 3 5 do art.º 150.º do CPTA em não admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 27 de Janeiro de 2011. – Rosendo Dias José (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Luís Pais Borges.