209/87 - Tribunal Constitucional

Processo: n.° 74/86. Plenário Relator: Conselheiro Monteiro Dinis. I — A questão 1 — O Procurador-Geral da República, ao abrigo do disposto no artigo 281.°, n.° 1, alínea a), da Constituição, veio requerer a declaração com força obrigatória geral da inconstitucionalidade formal originária de todas as normas das Portarias n.os 5/84, 7/84 e 8/84, datadas de 30 de Dezembro de 1983, expedidas pelas Secretarias Regionais das Finanças e dos Assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores, invocando para tanto os fundamentos seguintes: As Portarias n.os 5/84, 7/84 e 8/84, reportando-se a «critérios de comparticipação dos utentes» ou «comparticipação dos utentes», vieram fixar «os valores das comparticipações dos utentes a vigorar nos estabelecimentos hospitalares depen­dentes da Secretaria Regional dos Assuntos Sociais» (Portaria n.° 5/84), as «taxas moderadoras» para «acesso a cuidados de saúde nos Serviços Médicos Sociais e hospitais concelhios» (Portaria n.° 7/84) e «os valores das taxas moderadoras» aplicáveis a determinados exames e tratamentos (Portaria n.° 8/84); A doutrina dos Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 24/83 e 92/85, aponta claramente para a solução de que «é incons­titucional o estabelecimento de taxas moderadoras que não seja feito por decreto-lei», o que no caso implicaria um decreto legislativo regional, por força do disposto nos artigos 229.°, alínea b), e 234.° da Constituição e 26.°, n.° 1, alínea d), e 28.° da Lei n.° 39/80, de 5 de Agosto; Faltando o título de habilitação legal necessário para estabelecer valores condicionantes do acesso de utentes a cuidados de saúde, pois as portarias em causa apelam apenas «as faculdades conferidas pelo Estatuto da Região Autónoma dos Açores na Lei n.° 39/80, de 5 de Agosto», estão elas feridas na sua fonte de vício formal. 2 — Em obediência ao disposto no artigo 54.° da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, foi notificado o Governo Regional dos Açores, como órgão autor das normas impugnadas, havendo produzido a competente resposta, que assim se pode sintetizar: A inconstitucionalidade que se invoca é apenas de natureza formal, não tendo sido posta em causa a legitimidade das denominadas taxas moderadoras; Mas, as disposições conjugadas dos artigos 31.°, n.° 1, e 3.º do Decreto Regional n.° 32/80/A, de 11 de Dezembro, constituem o título de habilitação legal necessário à legitimidade constitucional daqueles diplomas; As Portarias n.os 5/84, 7/84 e 8/84 limitam-se a regulamentar Decreto Regional n.° 32/80/A, sendo formalmente constitucionais. Cumpre agora decidir. II — A fundamentação 1 — A Portaria n.° 5/84, na sua parte dispositiva, reza do modo seguinte: 1 — São fixados os valores das comparticipações dos utentes a vigorar nos estabelecimentos hospitalares dependentes da Secretaria Regional dos Assuntos Sociais, bem com as normas que orientam o seu pagamento. 2 — Consultas externas: Hospitais de Angra do Heroísmo, Horta e Ponta Delgada — 180$. Nestes valores estão compreendidos os meios complementares de diagnóstico referidos no número seguinte. 3 — Meios complementares de diagnóstico: Por cada exame realizado nos Hospitais de Angra do He­roísmo, Horta e Ponta Delgada, em regime de ambulatório, é devida pelo utente a seguinte comparticipação: Exames laboratoriais (por análise) (*) — 40$; Exames radiológicos (por película) — 100$; Por electroencefalograma — 250$; Por electrocardiograma —120$: Ecografias (por exame) — 100$; Endoscopia (por exame) — 300$; Electromiografia (por exame) — 250$. 4— Urgências: São fixadas ao utente as seguintes comparticipações: Hospitais de Angra do Heroísmo, Horta e Ponta Del­gada — 250$; Hospitais concelhios — 150$. Estes valores compreendem toda a assistência prestada na urgência, designadamente assistência médica e de enfermagem, medicamentos, tratamentos, meios de diagnóstico e terapêutica. Não há lugar ao pagamento da comparticipação, quando da observação do utente resultar o internamento, mesmo que em «sala de observações». 5— As comparticipações dos utentes no pagamento de consultas realizadas nos hospitais concelhios e dos meios com­plementares de diagnóstico neles prescritos são as estabelecidas para a área extra-hospitalar. 6— Isentos: Ficam isentos do pagamento das comparticipações referidas nos números anteriores: a) As mulheres na assistência pré-natal e puerpério; b) Os filhos dos utentes até completarem 3 anos de idade; c) Os dadores de sangue desde que devidamente identificados; d) Os pensionistas da pensão social; e) Os pensionistas da pensão de invalidez, sobrevivência e orfandade; f) Os cônjuges dos pensionistas por velhice, por invalidez e da pensão social; g) Os beneficiários do abono complementar a crianças e jovens deficientes; h) Os beneficiários do subsídio mensal vitalício; i) Os utentes não contributivos do sistema de segurança social; j) Os internados em estabelecimentos oficiais ou instituições privadas de solidariedade social sem fina lucrativos. 7— Identificação: 7.1 — Os doentes terão sempre de se identificar, podendo caber em qualquer dos seguintes grupos: a) Isentos; b) Inscritos nos centros de prestações pecuniárias da Direcção Regional de Segurança Social — sistema de saúde; c) Beneficiários de subsistemas de saúde; d) Acidentados por responsabilidade de terceiros. 7.2 — As isenções definidas no n.° 6 só se aplicam aos utentes do sistema de saúde. 8 — Aos beneficiários de subsistemas de saúde e acidentados por responsabilidade de terceiros é aplicável a tabela hospitalar total, constante de portaria publicada nesta data, a facturar directamente à entidade responsável. 8.1— No caso de falta de identificação por parte do utente ser-lhe-á facturada a conta hospitalar total. 8.2 — A não identificação de qualquer utente que resulte de situação que comprovadamente não lhe seja imputável, não implica o agravamento previsto no número anterior, desde que posteriormente assegurada. 9— O acesso aos cuidados diferenciados dos Hospitais de Angra do Heroísmo, Horta e Ponta Delgada, com excepção das situações de urgência, pressupõe que o utente seja devidamente referenciado pelos serviços de saúde não hospitalares, sendo-lhes em caso contrário facturado o valor total hospitalar respeitante à situação. 10 — A presente portaria entra em vigor no dia 1 do mês seguinte ao da sua publicação. 2 — E a Portaria n.º 7/84 preceitua nos termos que seguem: 1 — O acesso a cuidados de saúde nos Serviços Médico-Sociais e nos hospitais concelhios faz-se mediante o pagamento das seguintes taxas moderadoras: a) Consultas — 40$: b) Visitas domiciliárias — 180$. 2— Ficam isentos do pagamento das taxas moderadoras referidas no número anterior: a) As mulheres na assistência pré-natal e no puerpério; b) Os filhos dos utentes até completarem 3 anos de idade; c) Os pensionistas de pensão social; d) Os pensionistas da pensão de invalidez, velhice, so­brevivência e orfandade; e) Os cônjuges dos pensionistas por velhice, por invali­dez e da pensão social; f) Os beneficiários do abono complementar a crianças e jovens deficientes; g) Os beneficiários do subsídio mensal vitalício; h) Os utentes não contributivos do sistema de segurança social; i) Os internados em estabelecimentos oficiais ou instituições privadas de solidariedade social sem fins lucrativos. 3 — A presente portaria entra em vigor no dia 1 do mês seguinte ao da sua publicação. 3 — Finalmente, a Portaria n.º 8/84 contém o seguinte conjunto normativo: 1— São os seguintes os valores das taxas moderadoras aplicáveis aos exames e tratamentos abaixo discriminados: a) Exames laboratoriais (por análise) (*) — 40$; b) Exames radiológicos (por película) — 100 c) Por cada sessão de medicina física e de reabilitação —125$; d) Por electrocardiograma — 120$; e) Por electroencefalograma — 250$; f) Ecografia (por exame) — 100$; g) Exame de radiodiagnóstico cujo preço seja superior a 100 contos — comparticipação do utente custo total; h) Endoscopia (por exame) — 300$; i) Electromiografia (por exame) — 250$; ;) j) Restantes traçados e provas funcionais — 2— Ficam isentos de pagamento das taxas moderadoras prescritas no número anterior: a) As mulheres na assistência pré-natal e no puerpério; b) Os filhos dos utentes até completarem 3 anos de idade; c) Os pensionistas da pensão social; d) Os pensionistas da pensão de invalidez, velhice, so­brevivência e orfandade; e) Os cônjuges dos pensionistas por velhice, por invali­dez e da pensão social; f) Os beneficiários do abono complementar a crianças e jovens deficientes; g) Os beneficiários do subsídio mensal vitalício; h) Os utentes não contributivos do sistema de segurança social; i) Os internados em estabelecimentos oficiais ou instituições privadas de solidariedade social sem fins lucrativos. 3 — A presente portaria entra em vigor no dia 1 do mês seguinte ao da sua publicação. 4 — O artigo 64.° da Constituição, depois de asseverar, no seu n.° 1, que «todos têm direito à protecção da saúde e o dever de a defender e promover», acrescenta, no seu n.° 2, que «o direito à protecção da saúde é realizado pela criação de um serviço nacional de saúde universal, geral e gratuito, pela criação de condições económicas, sociais e culturais que garantam a protecção da infância, da juventude e da velhice e pela melhoria sistemática das condições de vida e de trabalho, bem como pela promoção da cultura física e desportiva, escolar e popular e ainda pela desenvolvimento da educação sanitária do povo». Na sequência desta disposição constitucional foi editada a Lei n.° 56/79, de 15 de Setembro, criando o Serviço Nacional de Saúde. No seu artigo 7.° prescrevia esta lei que «o acesso ao Serviço Nacional de Saúde é gratuito, sem prejuízo do estabelecimento de taxas moderadoras diversificadas tendentes a racionalizar a utilização das prestações». E nos artigos 8.° a 17.°, desenvolviam-se e enumeravam-se os direitos e garantias dos utentes do Serviço Nacional de Saúde e dos cuidados que lhes deviam ser prestados pelo respectivo Serviço. Este Tribunal Constitucional, tratando de matérias próximas daquela que agora está em apreciação, teve já ensejo de acentuar que a Lei n.° 56/79 é uma lei de bases, isto é, uma daquelas leis que se limitam a definir as bases gerais dos regimes jurídicos, estando a sua implementação dependente não apenas de execução regulamentar, mas sim de um prévio e intermédio desenvolvimento legislativo, mediante decreto-lei (cf. Acórdãos n.os 24/83, 39/84 e 92/85, Diário da República, 1.ª série, respectivamente, de 19 de Janeiro de 1984, 5 de Maio de 1984 2 24 de Julho de 1985). Com efeito, a lei em causa, depois de dispor no seu artigo 62.º que «o Serviço Nacional de Saúde para os Açores e Madeira será objecto de diploma especial informado pelos princípios constantes das presentes normas e pelas que decorrem da autonomia dessas regiões», estabeleceu no artigo 65.°, n.° 1, que «o Governo elaborará, no prazo de seis meses a contar da publicação da presente lei, os decretos-leis necessários à sua execução». 5 — Contudo, e não obstante a imposição adveniente das normas citadas, não foi aprovado pelo Governo diploma especial de que seria objecto o Serviço Nacional de Saúde para os Açores e Madeira. Foi editado, sim, o Decreto Regional n.° 32/80/A, instituindo um Serviço Regional de Saúde de todo em todo independente do Serviço Nacional de Saúde, representando e traduzindo, em boa verdade, uma réplica regional paralela do Serviço criado pela Lei n.° 56, dotado, embora, relativamente a este, de total autonomia. Assinale-se que os únicos pontos de interdependência ali estabelecidos se situam no domínio do estatuto do pessoal, prescrevendo-se sucessivamente nos artigos 28.º e 29.° que o pessoal do Serviço Regional de Saúde terá o regime jurídico e a formação técnica idênticos aos do pessoal do Serviço Nacional de Saúde, sendo-lhe facultado o ingresso nos quadros de pessoal deste último, e vice-versa, beneficiando de remunerações e regalias idênticas às estabelecidas para o pessoal do Serviço Nacional de Saúde, sem prejuízo da criação de incentivos suplementares destinados a fixar pessoal nas ilhas mais carecidas de assistência médica e paramédica. No âmbito das condições de acesso aos cuidados de saúde e ao estabelecimento de taxas moderadoras, aquele decreto regional limita-se, nos seus artigos 3.° e 31.°, n.° 1, a reproduzir, quase textualmente, o que os artigos 7° e 54.°, n.° 1, da Lei n.° 56/79 prescrevem sobre idêntica matéria. Não se pode, assim, afirmar aqui, num puro plano de explicitação material, a existência de um qualquer desenvolvimento ou acréscimo de concretização que o diploma regional haja empreendido relativamente à lei da Assembleia da República. 6— Os diplomas impugnados reportam-se às condições de acesso de doentes aos Hospitais de Angra do Heroísmo, Horta e Ponta Delgada, bem como aos critérios de comparticipação relativa aos cuidados de saúde prestados naqueles Hospitais em regime de ambulatório (Portaria n.° 5/84), às tabelas das taxas moderadoras para acesso a cuidados de saúde nos Serviços Médico-Sociais e nos hospitais concelhios (Portaria n.° 7/84) e aos valores dessas mesmas taxas moderadoras relativamente ao recurso a elementos complementares de diagnóstico e terapêuticos, tratamentos de radioterapia e de medicina física e de reabilitação, à responsabilidade dos hospitais concelhios e Serviços Médico-Sociais ou outras entidades que actuam no domínio da prestação de cuidados primários de saúde (Portaria n.° 8/84). Todos eles foram expedidos sob a mera invocação «das faculdades conferidas pelo Estatuto da Região Autónoma dos Açores — Lei n.° 39/80, de 5 de Agosto», omitindo-se assim, por inteiro, a citação da lei habilitante. Com efeito, em conformidade com o disposto no artigo 115.°, n.° 7, da Constituição, «os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão». Os diplomas regulamentares sob sindicância, buscando apoio tão-somente na Lei n.° 39/80, e ignorando qualquer referência às leis que os poderiam legitimar, carecem de um elemento formal constitucionalmente necessário, padecendo assim, e desde logo, de inconstitucionalidade formal. — Já antecedentemente se deixou afirmado que a lei que criou o Serviço Nacional de Saúde é uma lei de bases sujeita a um ulterior desenvolvimento legislativo a efectuar através de decretos-leis. Por outro lado, também se reconheceu que o Decreto Regional n.° 32/80/A não representa qualquer desenvolvimento ou extensão das bases daquela lei, ao menos no domínio das matérias que interessam à questão em presença. Com efeito, mesmo na eventualidade de se aceitar — contra a opinião dominante neste Tribunal — que as leis de bases da Assembleia da República possam ser desenvolvidas por via de diploma legislativo regional, quando tal seja expressamente consentido pela própria lei de bases e se trate de matéria de interesse específico regional — suposto que aqui se verificam estes dois requisitos (ponto que aqui se deixa em suspenso) —, sempre haverá de se reconhecer que o decreto regional em causa não constitui desenvolvimento da lei do Serviço Nacional de Saúde no tocante à regulamentação do acesso aos cuidados de saúde e às taxas moderadoras, pois que, como já antes se assinalou, nada ali se acrescenta, nesta matéria, ao disposto na Lei n.° 56/79. Há-de assim concluir-se que a ausência de mediação legislativa entre a lei de bases do Serviço Nacional de Saúde e o conteúdo regulamentar das portarias sindicadas envolve e determina para estas a existência de uma outra causa de inconstitucionalidade por violação do princípio decorrente do disposto nos artigos 115.°, n.° 2, e 201.°, n.° 1, alínea c), da Constituição. 8— Tendo em atenção o disposto no artigo 282.°, n.° 4 da Constituição, e porque razões de segurança jurídica e de interesse público o justificam, a inconstitucionalidade apenas produzirá efeitos a partir da publicação do presente acórdão, não havendo lugar à restituição das taxas moderadoras entretanto cobradas pelos serviços. III — A decisão Nestes termos, declara-se a inconstitucionalidade, com força obri­gatória geral, das Portarias n.os 5/84, 7/84 e 8/84, das Secretarias Re­gionais das Finanças e dos Assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores, todas de 30 de Dezembro de 1983, por violação do disposto no artigo 115.°, n.° 7, e do princípio decorrente dos artigos 115.°, n.° 2, e 201.°, n.° 1, alínea c), da Constituição. Decide-se mais que a presente declaração de inconstitucionalidade só produzirá efeitos a partir da publicação deste acórdão. Lisboa, 25 de Junho de 1987. — Antero Alves Monteiro Dinis — Messias Bento — Luís Nunes de Almeida — Mário Afonso — José Manuel Cardoso da Costa — Mário de Brito — José Magalhães Godinho — Vital Moreira — Raul Mateus — Armando Manuel Marques Guedes.