0749/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem reiteradamente considerado que a ilicitude resultante de ilegalidades formais de actos administrativos (designadamente as que se reconduzem a incompetência do autor, falta de fundamentação ou preterição de formalidades como a audiência dos interessados) não tem idoneidade para suportar um pedido de indemnização pelos prejuízos resultantes da própria decisão administrativa.

II- Estando em causa a violação de normas formais ou instrumentais, que não incidem directamente sobre o conteúdo decisório dos actos administrativos, antes sobre aspectos formais e procedimentais do exercício do poder, para se considerar essa ilicitude relevante para efeitos de responsabilidade civil, necessário seria que os lesados alegassem e provassem factos que permitissem concluir pela ilicitude substantiva da decisão administrativa, ou seja, que o acto anulado teria violado norma ou princípio legal que impunha obrigatoriamente o deferimento da sua pretensão (artº 342º, nº1 do CC).

III- A existência de responsabilidade civil exige que o interesse atingido se localize na zona substantiva, e não meramente adjectiva ou instrumental, do acervo de situações jurídicas do administrado merecedoras de tutela, falhando a “conexão de ilicitude” quando o dano se produziu num círculo ou zona de interesses situados fora do horizonte de responsabilização da norma.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. A…, B…, C… e D…, todos identificados a fls. 1 dos autos, intentaram no TAC de Lisboa, em Abril de 1995, contra o ESTADO PORTUGUÊS, acção de responsabilidade civil extracontratual, pedindo a condenação do Réu a pagar-lhes a quantia de 11.225.931$00, por danos sofridos pelo seu falecido pai, E…, Capitão de Cavalaria, resultantes da prática de acto administrativo ilegal que veio a ser anulado pelo Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 12.01.1993 (despacho do CEME que homologara a lista de promoções elaborada pela Direcção da Arma de Cavalaria, e na qual era considerado que o recorrente não devia ser promovido por não satisfazer as condições de promoção ao posto imediato constantes do art. 69º do Estatuto dos Oficiais do Exército).

Por sentença daquele Tribunal, de 02.05.2006 (fls. 109 e segs.), foi a acção julgada improcedente.

É deste decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação os recorrentes formulam as seguintes conclusões:

A) Por Acórdão de 12 de Janeiro de 1993, o STA deu provimento ao recurso contencioso, apresentado pelo Capitão E…, no qual se impugnava o despacho do General Chefe do Estado Maior do Exército, de 9 de Maio de 1990, que concluía homologando a lista de 11 de Dezembro de 1989, elaborada pela Direcção da Arma de Cavalaria, onde era considerado que o recorrente não devia ser promovido ao posto imediato, por não satisfazer as condições de promoção constantes do art. 69.º do Estatuto dos Oficiais do Exército (E.O.E.) (DL n.º 176/71, de 30/4).

B) O falecimento do Capitão E…, ocorrido em 20 de Janeiro de 1993, veio obstar à execução da sentença pela autoridade recorrida.

C) Assim, vieram as recorrentes, filhas e únicas herdeiras do falecido Capitão E…, intentar a presente acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado, por actos ilícitos, nos termos regulados no art. 2.º e ss. do DL 48051, de 21 de Novembro de 1967.

D) Na acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado

concluía-se pelo pedido de pagamento de uma indemnização de Esc. 11.225.931$00, acrescida de juros, à taxa legal, das importâncias em dívida até integral pagamento, desde a data da citação, correspondente às diferenças de remuneração que o falecido teria direito a receber e as que efectivamente recebera.

E) A sentença julgou improcedente a acção de responsabilidade civil extracontratual intentada pelas recorrentes, considerando que houve uma mera violação de uma norma instrumental, não geradora de ilicitude, nos termos restritivos que são referidos na fundamentação da sentença.

F) Todavia, não se tratou de uma mera violação de uma norma instrumental, mas da violação de uma "formalidade legal e essencial do procedimento administrativo", qual seja a audição prévia do interessado, como se diz, aliás, na própria na sentença recorrida.

G) O acto foi anulado porque foi preterida uma formalidade legal e essencial do procedimento administrativo exigido no caso, preterição essa que se considerou que inquinava tal procedimento desde a referida omissão, porquanto a audição prévia e o contraditório do recorrente poderiam vir a ter consequências no desenvolvimento dos actos posteriores.

H) A norma do n.º 3 do art. 71.° do E.O.E. (na redacção que lhe foi dada pela Portaria n.º 996/83, de 28/11), instituiu uma formalidade que, pela sua relevância estatutária, se poderá aproximar do regime das normas substantivas, e que radica, por maioria de razão, nas garantias de defesa que a Constituição veio dar ao arguido em processo disciplinar - art. 269.°, n.º 3, da CRP.

I) Não sendo possível sanar o acto ilícito de preterição de uma formalidade, a saber, a audição prévia do falecido pai das recorrentes, já que a sanação passaria necessariamente pela repetição do procedimento administrativo, na parte anulada, mantém-se o acto ilícito, no qual se verificam os pressupostos da obrigação de indemnizar.

J) A sentença recorrida ao negar provimento à acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado intentada pelas recorrentes, viola o art. 2º do DL 48051, de 21/11/1967.

II. Contra-alegou o Réu Estado Português, representado pelo Ministério Público, concluindo:

1. Alegam as Recorrentes que a actuação da Administração militar não se confinou à mera violação de uma norma instrumental, mas, outrossim, à violação de uma «formalidade legal e essencial do procedimento administrativo», qual seja a audição prévia do interessado (conclusão F) e que a norma (violada) do n.º 3 do artigo 71.º do EOE, na redacção que lhe foi dada pela Portaria n.º 996/83, de 28 de Novembro, "instituiu uma formalidade que, pela sua relevância estatutária, se poderá aproximar do regime das normas substantivas, e que radica, por maioria de razão, nas garantias de defesa que a Constituição veio dar ao arguido em processo disciplinar - art. 269.°, n.º 3, da CRP" (conclusão H).

2. Pretendem, assim, em divergência com a douta sentença recorrida, que a ilegalidade cometida preenche o conceito de ilicitude do artigo 6.° do DL n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967.

3. As normas instrumentais, categoria em que se inscreve a norma do n.º 3 do artigo 71.° do Estatuto dos Oficiais da Exército (EOE), aprovado pelo DL n.º 176/91, de 30 de Abril, regulam os aspectos organizatórios, funcionais e formais do exercício do poder administrativo e caracterizam-se por serem normas neutras, posto que não disciplinam o acerto dos interesses públicos e privados regulados pelo acto administrativo e não incidem directamente sobre o respectivo conteúdo.

4. Mesmo admitindo-se que a norma violada garantia a possibilidade de o administrado influenciar a decisão a proferir ao abrigo do artigo 69.° do EOE (promoção ao posto imediato), e que, nessa medida, ao menos indirectamente, tinha por fim a tutela preventiva de direitos e interesses legalmente protegidos pela norma substantiva que definia as condições dessa promoção, ainda assim não se mostraria preenchido o conceito de ilicitude relevante para efectivar a responsabilidade civil extracontratual do Estado.

5. Assim, por um lado, porque a ilicitude não é reconduzível ao mero comportamento administrativo antijurídico, como sugere a redacção do artigo 6.°, 1.ª parte, do DL n.º 48051; exige-se, antes, que a norma violada dispense uma protecção directa, e não meramente reflexa ou ocasional, ao interesse material do particular, i.é., à posição juridicamente tutelada do lesado a ser promovido ao posto imediato, o que manifestamente não ocorre.

6. Com efeito, não seria com base na norma procedimental em causa, tão só, que se procederia ao acerto de interesses públicos e privados necessários à decisão de promoção ou não promoção do militar. Daí que não seja possível concluir, face à matéria de facto assente, que, não fora a ilegalidade cometida a solução decisória solução oposta à que foi adoptada pela Administração militar.

7. Donde, quer se situe o problema na plano da falta de conexão da ilegalidade cometida com a ilicitude, como se fez, e bem, na sentença em recurso, quer no campo da falta de nexo de causalidade, sempre estará, em qualquer caso, afastado o dever de indemnizar do Estado por falta de verificação cumulativa dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito em que está fundada a presente acção.

8. Nestes termos, deve ser negado provimento ao recurso e mantida a douta sentença recorrida.

(Fundamentação)

OS FACTOS

Ao abrigo do disposto no art. 713º, nº 6 do CPCivil, e porque sobre ela não foi suscitada qualquer controvérsia, considera-se reproduzida a matéria de facto fixada na decisão impugnada.

O DIREITO

A sentença sob recurso julgou improcedente a acção de responsabilidade civil extracontratual intentada pelas Autoras contra o Estado Português com vista à indemnização dos danos sofridos pelo seu falecido pai, Capitão de Cavalaria, resultantes da prática de acto administrativo ilegal que veio a ser anulado pelo Supremo Tribunal Administrativo (Ac. de 12.01.1993 – Rec. 28.651): despacho do CEME que homologara a lista de promoções elaborada pela Direcção da Arma de Cavalaria, e na qual era considerado que o recorrente não devia ser promovido por não satisfazer as condições de promoção ao posto imediato constantes do art. 69º do Estatuto dos Oficiais do Exército.

Invocando que a execução do acórdão anulatório ficou prejudicada pela morte do recorrente, seu pai, inviabilizadora da sua audição prévia – formalidade imposta pelo EOE e que foi o fundamento da anulação contenciosa –, pretendem as Autoras a condenação do Réu Estado Português a pagar-lhes a quantia de 11.225.931$00 referente a remunerações que o seu pai teria deixado de receber por não ter sido promovido ao posto imediato.

Amparando-se em jurisprudência deste Supremo Tribunal relativa à caracterização de ilicitude relevante para efeitos de responsabilização da Administração pela prática de actos ilegais (transcreve o Ac. de 24.03.2004 – Rec. 1690/02), entendeu a sentença impugnada que não estavam preenchidos, in casu, os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, nos termos do art. 483º do C.Civil e dos arts. 2º e 6º do DL nº 48.051, de 21.11.1967, essencialmente por inverificação de ilicitude substancial relevante (“houve uma mera violação de uma norma instrumental, não geradora de ilicitude, nos termos supra referidos”) ou, noutra perspectiva, do necessário nexo de causalidade (“não há um nexo de causalidade adequada entre a observância da formalidade preterida e a promoção almejada”).

E conclui:

“Ora, é ao lesado que incumbe provar a ilicitude, enquanto facto constitutivo da sua pretensão (art. 342, nº 1 do CC), pelo que eram estas (as Autoras) que tinham de alegar e demonstrar que o acto anulado padecia também de ilegalidade substantiva e não só formal, ou seja, que violou norma ou princípio jurídico que impunha imediatamente a promoção do seu falecido pai ao posto imediato.

O que, repita-se, não fizeram, já que nada alegaram que permitisse concluir que a pretensão de seu pai tinha obrigatoriamente de ser satisfeita. Isto é, as Autoras não alegaram factos bastantes que permitissem concluir que o acto anulado, ao indeferir a pretensão do seu pai, enfermava de invalidade substantiva, por violação de norma que lhe conferia o direito á promoção ao posto de Major.”

As Autoras, ora recorrentes, insurgem-se contra esta decisão por considerarem que o acto foi anulado, não por mera violação de uma norma instrumental, mas por violação de uma "formalidade legal e essencial do procedimento administrativo", qual seja a audição prévia do interessado, nos termos do nº 3 do art. 71° do E.O.E., formalidade que, pela sua relevância estatutária, se poderá aproximar do regime das normas substantivas.

Entendem, assim, que estão preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, designadamente os da ilicitude e do nexo de causalidade, pelo que a sentença recorrida viola o disposto no art. 2º do DL nº 48.051, de 21/11/1967.

Dir-se-á, desde já, que a sua pretensão é infundada.

As recorrentes têm razão ao afirmar que a anulação contenciosa do acto recorrido teve por fundamento a preterição de uma "formalidade legal e essencial do procedimento administrativo", consubstanciada na audição prévia do interessado (e não subsequente, como se verificou), e que, não sendo possível, face ao decesso do interessado, dar execução ao acórdão anulatório, o acto ilegal permanece.

Com efeito, a permanência da ilegalidade do acto é um facto indesmentido, como a própria sentença reconhece, sendo pois inquestionável que existe ilicitude.

Mas o que aqui está em causa é outra coisa: é a relevância da ilicitude concretamente verificada, ligada à violação das regras de produção formal das decisões administrativas, para servir de suporte a uma acção de indemnização, nos termos dos arts. 2º, nº 1 e 6º do DL nº 48.051.

Trata-se de saber se a ilicitude resultante de ilegalidades formais de actos administrativos (designadamente as que se reconduzem a incompetência do autor, falta de fundamentação ou preterição de formalidades como a audiência prévia dos interessados) tem idoneidade para suportar um pedido de indemnização pelos prejuízos resultantes da própria decisão administrativa.

É que, como se sublinha no sumário do Ac. de 24.03.2004, transcrito na sentença sob impugnação, “Não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade da Administração, como resulta da conjugação do art. 6º do DL 48 051, de 21.11.67 com os arts 2º e 3º do mesmo diploma. Para haver ilicitude responsabilizante, é necessário que a Administração tenha violado uma norma que proteja o direito ou interesse que o particular pretende ver satisfeito”.

Daí que à afirmação, em concreto, de uma ilicitude relevante interesse decisivamente o conteúdo das normas violadas.

Ora, a sentença acolheu a orientação jurisprudencial que vem sendo sucessivamente afirmada por este Supremo Tribunal, no sentido da inidoneidade dessa ilicitude formal para fundamentar o pedido indemnizatório, concluindo pela ausência de ilicitude relevante e de nexo de causalidade adequada entre os danos referidos e a mencionada ilegalidade formal.

E bem, em nosso entender, pois que se não vislumbra razão para dissentir da propalada orientação jurisprudencial.

Como se deixou referido, o despacho do CEME contenciosamente recorrido (que homologara a lista de promoções elaborada pela Direcção da Arma de Cavalaria, e na qual era considerado que o recorrente não devia ser promovido por não satisfazer as condições de promoção ao posto imediato constantes do art. 69º do Estatuto dos Oficiais do Exército), veio a ser anulado com fundamento em vício procedimental, consistente em preterição de audiência de interessado prevista no EOE, por ele apenas ter sido ouvido após a emissão de um parecer, e não antes.

Ora – estando em causa a violação de normas formais ou instrumentais, que não incidem directamente sobre o conteúdo decisório dos actos administrativos, antes sobre aspectos formais e procedimentais do exercício do poder – , para se considerar essa ilicitude relevante para efeitos de responsabilidade civil, necessário seria que os lesados alegassem e provassem factos que permitissem concluir pela ilicitude substantiva da decisão administrativa, ou seja, que o acto anulado teria violado norma ou princípio legal que impunha obrigatoriamente o deferimento da sua pretensão (artº 342º, nº1 do CC).

Dito de outra forma, seria necessário que a ilicitude do acto se reportasse ao próprio conteúdo decisório, ou seja, à ilegalidade do indeferimento da pretensão do interessado, e não – como aqui sucede – à inobservância de formalidade procedimental, cuja efectiva observância não garantiria, por si só, aquele deferimento.

Como atrás referimos, a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem, por via de regra, recusado aos vícios de forma aptidão para servirem de suporte à indemnização pelos prejuízos resultantes das referidas ilegalidades, predominantemente por falta de ilicitude relevante ou do necessário nexo de causalidade adequada entre os danos referidos e as mencionadas ilegalidades formais (cfr., por todos, os Acs. de 06.02.2007 – Rec. 631/06, de 24.03.2004 – Rec. 1.690/02, de 06.02.2003 – Rec. 1.720/02, de 14.03.2001 – Rec. 46.175, de 31.05.2000 – Rec. 41.201, de 01.07.97 – Rec. 41.588, de 08.05.97 – Rec. 29.943, e de 24.04.96 – Rec. 28.189-A).

Refere-se, a tal propósito, no Ac. de 08.05.97 (estando ali em causa a anulação por falta de fundamentação, mas sendo o discurso perfeitamente aplicável à anulação por preterição de formalidade procedimental):

«Embora qualquer vício determinante de invalidade do acto administrativo caia no conceito amplo de ilicitude que nos é dado pelo artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 48.051, é necessário que intercorra um nexo de causalidade entre a específica ilegalidade cometida e a produção dos danos que, em concreto, o lesado quer ver ressarcidos. A violação das regras de produção formal das decisões administrativas não é abstractamente idónea para, por si só, atingir a situação jurídica material de quem está ou entra, por virtude desse acto, em relação com a Administração.

A violação de regras de disciplina orgânica ou formal da actuação administrativa não obsta a que a Administração introduza na situação jurídica considerada, mediante a emissão de novo acto liberto das faltas que levaram à anulação o mesmo efeito material que tinha sido produzido pelo acto viciado.

Centrando-nos no que pode interessar para o caso em apreciação, a falta de fundamentação dos actos administrativos, em princípio, apenas é idónea para suportar o pedido de indemnização daqueles danos que para o destinatário do acto decorram da falta de explicitação dos motivos de facto e de direito da decisão administrativa em causa. Não pode ser erigida em causa de pedir quando se pretenda ressarcimento dos efeitos desfavoráveis decorrentes do conteúdo decisório do acto considerado, isto é, da lesão (privação total ou parcial) das utilidades de carácter substantivo pretensamente adjudicados ao sujeito em causa pelo ordenamento jurídico (os seus direitos ou interesses legalmente protegidos). Ou, pelo menos, como se disse no acórdão deste Supremo Tribunal de 24 de Abril de 1996, processo 28.189-A, sempre pende “sobre o peticionante o ónus de demonstrar que, se porventura a Administração tivesse optado pela «conduta alternativa legal» (acto convenientemente fundamentado) esse seu interesse final ou substantivo (...) teria sido satisfeito"»

A mesma posição é desenvolvida, com elaborada fundamentação doutrinal, no Ac. de 24.04.96, para o qual a existência de responsabilidade civil exige que o interesse atingido se localize na zona substantiva, e não meramente adjectiva ou instrumental, do acervo de situações jurídicas do administrado merecedoras de tutela.

Convoca o referido aresto a teoria civilística do fim protegido pela norma que fundamenta a responsabilidade, sufragada por ESSER-SCHMIDT e LARENZ, segundo a qual o acento tónico se situa na conexão de ilicitude, que falha quando o dano se produziu num círculo ou zona de interesses situados fora do horizonte de responsabilização da norma, afirmando expressamente:

“Em casos deste género o pedido indemnizatório soçobra geralmente por falta de dano juridicamente relevante, logo reparável, o que sucede quando, de acordo com a descrição da causa oferecida no articulado inicial, a ilegalidade cometida – emissão de um acto administrativo deficientemente fundamentado – apenas atinge o interesse adjectivo ou instrumental do peticionante à prolação de uma decisão formalmente correcta e não o direito substantivo ou final que se pretendia definir naquele procedimento e cuja lesão efectiva é pressuposta pelo direito à indemnização.”

Ou seja, se o dano se produziu numa zona de interesses situada para além do “horizonte de responsabilização da norma”, falharia a “conexão de ilicitude”, que seria em todo o caso neutra em relação a esse evento.

O problema da exclusão da responsabilidade deve então colocar-se, não em sede de ilicitude, mas sim em sede de dano (falta de dano juridicamente relevante).

Na situação sub judice, e como bem se decidiu, as demandantes nada alegaram que permitisse concluir que a pretensão formulada pelo seu falecido pai tinha necessariamente que ser satisfeita, ou seja, que o acto anulado, ao indeferir tal pretensão, enfermava de invalidade substantiva, por violação de norma ou princípio que lhe conferisse o direito à reclamada promoção ao posto imediato.

E os danos invocados, porque reportados justamente à verificação dessa situação meramente hipotética (não recebimento de remunerações consequentes à promoção), não decorrem causalmente da preterição daquela formalidade, sendo pois juridicamente irrelevantes.

A sentença sob recurso não violou, pois, as disposições legais citadas pelas recorrentes na sua alegação, pelo que esta é integralmente improcedente.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença impugnada.

Custas pelas recorrentes.

Lisboa, 14 de Fevereiro de 2008. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Freitas Carvalho.