453/2025 - Tribunal Constitucional

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – A Causa 1. Interpõe o presente recurso o Ministério Público – doravante, também referido como recorrente –, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), tendo determinado tal impugnação, nessa concreta referência legitimadora do recurso de constitucionalidade, a decisão já de seguida referida no item 1.1. São, pois, as incidências processuais conducentes à intervenção do Tribunal Constitucional que seguidamente relataremos. 1.1. A., S.A. impugnou, junto do Tribunal Tributário de Lisboa, atos de liquidação de tarifas associadas à atividade de identificação eletrónica de veículos para pagamento de portagens através de dispositivo eletrónico de maio e julho de 2017, atos esses praticados pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes (IMT). Por sentença de 26/06/2024, a impugnação foi julgada procedente. Para tanto, o tribunal recusou, por inconstitucionalidade, a aplicação das “[…] normas constantes da alínea g) do n.º 1 do artigo 22.º da Portaria n.º 314-B/2020, de 18 de maio, com fundamento na sua inconstitucionalidade orgânica, por ofensa do princípio da legalidade fiscal, nas vertentes da reserva de lei parlamentar e da tipicidade, previstas na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e no n.º 2 do artigo 103.º, ambos da Constituição da República Portuguesa”, ou seja, considerou o Tribunal recorrido estar-se perante um tributo revestindo a natureza de imposto, sem a necessária cobertura de Lei. 1.2. Desta decisão recorreu, como se referiu, o Ministério Público para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, tendo o recurso por objeto a norma cuja aplicação foi recusada na referida sentença. 1.2.1. Alegou o recorrente, assim concluindo: “[…] 1. Interpôs o Ministério Público recurso obrigatório, para este Tribunal Constitucional, do teor da douta sentença de 26-06-2024, proferida pelo Mmº Juiz do Tribunal Tributário de Lisboa no âmbito do Processo n.º 1707/17.9BELRS, nos termos da alínea a) do n.º 1 do art. 70º da Lei n.º 28/82 de 15 de novembro, reagindo, deste modo, à decisão constante da mencionada sentença que desaplicou as ‘normas constantes da alínea g), do n.º 1, do art.22º da Portaria n.º 314-B/20 de18 de maio com fundamento na sua inconstitucionalidade orgânica, por ofensa do princípio da legalidade fiscal, na vertente da reserva de lei parlamentar e da tipicidade, previsto na alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º e, no n.º 2, do artigo 103.º, ambos da Constituição da República Portuguesa’. 2. A douta sentença recorrida foi proferida nos autos de impugnação judicial versando sobre a cobrança efetuada pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes (IMT) à ‘A., S.A.’, das faturas n.º 0217027015000130 e 0217027015000161, referentes ao período de janeiro a março de 2017, respetivamente no valor de €191.743,96 e €16,07, a título de tarifa de transação eletrónica, cuja cobrança se mostra prevista na mencionada alínea g), do n.º 1, do art.22º da Portaria n.º 314-B/20 de18 de maio. 3. Na decisão recorrida foi entendimento do Mmº Juiz que: ‘Neste conspecto, sem contrapartida para a Impugnante e, no geral, sem contrapartida para as demais entidades concessionárias, a tarifa em questão passa a ter como único objetivo – a arrecadação de receitas configurando-se assim, na realidade, um verdadeiro imposto, soçobrando os fundamentos invocados pelo IMT. (…) Por conseguinte, por entender o tribunal estarmos perante um tributo que reveste a natureza de imposto, impõe-se assim, concluir que, pelas razões expostas, supratranscritas, as normas constantes da alínea g) do n.º 1 do art.22º da Portaria n.º 314-B/2010 de 18 de maio, padecem de inconstitucionalidade orgânica, violando o disposto nos arts.165º, n.º 1, al. i) e 266º da CRP, o que motiva a sua desaplicação nos presentes autos.’ 4. A origem da norma colocada à apreciação do Tribunal Constitucional remonta à Diretiva n.º 2004/52/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa à interoperabilidade dos sistemas eletrónico de portagem rodoviária na Comunidade. 5. Essa Diretiva estabeleceu as condições necessárias para assegurar a interoperabilidade dos sistemas eletrónicos de portagem rodoviária na Comunidade e procedeu à criação de um Serviço Eletrónico Europeu de Portagem, tornando-se, assim, necessário que Estados Membros adotassem sistemas eletrónicos de portagem interoperáveis adaptados ao desenvolvimento de uma política de cobrança rodoviária à escala comunitária. 6. A Lei n.º 30/2007 de 08/06 transpôs essa Diretiva para a ordem jurídica interna. 7. Paralelamente, a Lei n.º 60/2008 de 16 de setembro veio autorizar o Governo a legislar sobre a instalação obrigatória de um dispositivo eletrónico de matrícula (DEM) em todos os veículos automóveis, ligeiros e pesados, seus reboques e motociclos, todos os ciclomotores, triciclos e quadriciclos e todas as máquinas industriais e máquinas industriais rebocáveis, destinando-se à identificação ou deteção eletrónica de veículos através do dispositivo eletrónico de matrícula. 8. Na sequência da referida lei veio o Decreto-Lei n.º 111/2009 de 18/05 a constituir a B., S. A. (doravante designada apenas por B.), sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, que tinha por objeto social a exploração e a gestão do sistema de identificação eletrónica de veículos, em regime de concessão de serviço público (art. 4º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 111/2019 de 18/05). 9. No âmbito da atividade para a qual foi constituída competia à B. a prestação dos seguintes serviços (art. 4º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 111/2019 de 18/05): gestão de normas e processos do sistema de identificação eletrónica de veículos, autorização e fiscalização de utilizadores do sistema de identificação eletrónica de veículos, gestão dos dispositivos eletrónicos de matrícula e certificação de tecnologia, gestão de eventos de tráfego públicos, para efeitos de cobrança de portagens e outras taxas rodoviárias, gestão de sistemas de informação relativas à atividade que desenvolve, aprovação e a fiscalização de sistemas de identificação automáticas de dispositivos eletrónicos de matrícula [road side equipment (RSE)], a exploração de RSE próprios; e a regulamentação e a fiscalização do sistema de cobrança eletrónica de portagem. 10. O n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 111/2009, de 18 de maio dispõe que ‘As tarifas a cobrar pela B., S. A., são aprovadas pelo membro do Governo responsável pelas áreas das obras públicas e transportes, nos termos do contrato de concessão.’ 11. No Anexo II do referido Decreto-Lei n.º 111/2009, de 18 de maio constam as “Bases do contrato de concessão da exploração e gestão do sistema de identificação eletrónica de veículos” celebrado entre o Estado e a B. e do qual resulta que a B. se obriga a “assegurar, de forma regular, contínua e eficiente, o serviço público de identificação eletrónica de veículos” (n.º 1 da Base III). 12. Do mesmo documento resulta que a B. tem como fonte de financiamento, para além de outras, as receitas provenientes das tarifas por si cobradas e que essas tarifas “são fixadas por forma a assegurar a gestão eficiente do sistema, o equilíbrio económico-financeiro da concessão e as condições necessárias para a qualidade do serviço durante e após o termo da concessão’ (Bases XI e XII). 13. Em cumprimento do referido normativo, o montante das tarifas a cobrar pela B. vieram a ser aprovadas pela Portaria n.º 314-B/2010 de 18/05, cujo contestado art. 22º, n.º 1, al. g), dispõe que: Ao abrigo do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 111/2009, de 18 de maio, as tarifas a praticar pela B., S. A., e que constituem receita desta, são fixadas nos seguintes termos: (…) Tarifa de transação eletrónica, a ser suportada pelas concessionárias, pelas subconcessionárias ou por outras entidades que, para pagamento dos seus serviços por parte dos utentes ou clientes, aceitem o DE como meio de cobrança, por cada transação eletrónica agregada ou não, consoante o caso, desde que não associada a uma isenção do pagamento de taxas de portagem, nos termos do artigo 18.º-A. 14. Em primeira linha cumpre definir qual a natureza desta tarifa de transação eletrónica para efeitos de determinação das regras aplicáveis de competência legislativa. 15. A Lei Geral Tributária ajuda o intérprete nessa concretização estabelecendo no seu art. 4º, n.º 1 que ‘Os impostos assentam essencialmente na capacidade contributiva, revelada, nos termos da lei, através do rendimento ou da sua utilização e do património” e no seu art. 4º, n.º 2 que ‘as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares’. 16. As contribuições financeiras abrangem os tributos que, não sendo impostos nem taxas (art. 3.º da Lei Geral Tributária), pressupõem uma prestação administrativa aproveitada pelo sujeito passivo. 17. Ora, o art. 22º, n.º 1, al. g) da Portaria n.º 314-B/2010 de 18/05 prevê a cobrança por parte do B./IMT às concessionárias, de uma “tarifa de transação eletrónica” correspondente aos pagamentos por estas recebidos dos seus clientes e cobrados através de dispositivo eletrónico. 18. Esta cobrança resulta das finalidades desenhadas pela já mencionada Diretiva n.º 2004/52/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa à interoperabilidade dos sistemas eletrónico de portagem rodoviária na Comunidade (transposta para a Ordem jurídica interna pela Lei n.º 30/2007 de 08-06). 19. Com a transposição da referida Diretiva, estabeleceram-se as condições necessárias para assegurar a interoperabilidade dos sistemas eletrónico de portagem rodoviária na Comunidade, tornando-se, assim, necessário que os Estados Membros adotassem sistemas eletrónicos de portagem interoperáveis adaptados ao desenvolvimento de uma política de cobrança rodoviária à escala comunitária. 20. Por força do disposto na Lei n.º 30/2007 de 08-06 e da posterior Lei n.º 60/2008 de 16/09, essa tarefa foi assumida pelo Estado que, através do Decreto-Lei n.º 111/2009 de 18/05 constituiu a B., sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos. 21. A B. veio ter por objeto a exploração e a gestão do sistema de identificação eletrónica de veículos, em regime de concessão de serviço público (art. 4º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 111/2019 de 18/05) e a quem competia, designadamente, no que à cobrança eletrónica de portagens se refere, a gestão de normas e processos do sistema de identificação eletrónica de veículos, a autorização e fiscalização de utilizadores do sistema de identificação eletrónica de veículos, a gestão dos dispositivos eletrónicos de matrícula e certificação de tecnologia, a gestão de eventos de tráfego públicos, para efeitos de cobrança de portagens e outras taxas rodoviárias e a regulamentação e a fiscalização do sistema de cobrança eletrónica de portagem. 22. Assim, a gestão, fiscalização e bom funcionamento da cobrança eletrónica, por força da legislação supracitada, ficou na esfera do serviço público, primeiramente através da B. e, após a sua extinção, pelo IMT, tendo ocorrido uma clara intenção legislativa de transferência para o setor público do sistema de cobrança eletrónica de portagens, assumindo o Estado a regulação, gestão e controlo de um serviço que se enquadra no objetivo comum de promoção da rede europeia de transportes. 23. Embora, na decisão recorrida o Mmº Juiz tenha dado como facto provado que a B./IMT não teve qualquer intervenção no processo de cobrança eletrónica de portagens (pontos 49. a 52.), bem como que não realizou qualquer fiscalização, auditoria ou inspeção à sociedade impugnante e que, no período a que se reporta o tributo cobrado (janeiro a março de 2017) o IMT não prestou qualquer serviço no âmbito do processo de cobrança eletrónica de portagens, certo é que a circunstância de a prestação ter sido ou não utilizada pela entidade concessionária não prejudica a natureza sinalagmática da relação que o legislador quis estabelecer entre a B./IMT e as concessionárias que cobram portagens mediante a utilização de dispositivo eletrónico. 24. De facto, as contribuições financeiras estão assentes numa “bilateralidade geral e difusa” respeitando a ‘feixes de prestações difusas que apenas presumivelmente são provocadas ou aproveitadas’ por um grupo homogéneo de contribuintes (Ac. Tribunal Constitucional n.º 539/2015). 25. In casu, poderá ainda concluir-se pela existência de contrapartida pública traduzida numa vantagem determinável e que respeita à garantia de interoperabilidade nacional e internacional, ou seja, na atividade desenvolvida ou a desenvolver pelo B./IMT na compatibilização dos dispositivos eletrónicos usados na cobrança de portagens. 26. Ainda que essa interoperabilidade pudesse ocorrer com recurso a outros modelos pré-existentes, certo é que, a partir do momento em que B. passou a gerir e a regular todos os dispositivos eletrónicos que permitem a cobrança de portagens, a B. passou a prestar um serviço público que se traduz na supervisão do sistema operativo, certificando a aptidão tecnológica dos dispositivos eletrónicos utilizados e garantindo a interoperacionalidade entre os diversos dispositivos e sistemas. 27. Esta atividade corresponde a um objetivo de interesse público que o Estado português é impelido a concretizar no quadro europeu. 28. Tais serviços públicos genéricos e complexos, que não representam um benefício económico direto para os sujeitos passivos, representam, ainda assim, um benefício que as concessionárias poderão aproveitar, assumindo-se a gestão do sistema como a contraprestação da tarifa cobrada. 29. Na verdade, afigura-se razoável fazer recair sobre as concessionárias o ónus de suportar a tarifa de transação eletrónica, uma vez que as mesmas não só contribuem, com o exercício da sua atividade económica, para agravar os custos que para o Estado resultam da necessidade de intervir na regulação e supervisão da cobrança eletrónica de portagens, como é razoável presumir que essas concessionárias retirarão um especial benefício, ainda que difuso, do regular exercício pelo IMT, das funções que a lei lhe compete neste âmbito. 30. Conclui-se, deste modo que a tarifa de transação eletrónica prevista na Portaria n.º 314-B/2010 de 14-06, sendo uma contribuição especial que reverte a favor de uma entidade pública, para financiamento das ações desenvolvidas por essa mesma entidade, se trata de uma verdadeira contribuição financeira e não de um imposto, tal como referido, na decisão recorrida. 31. Face a esta caracterização da tarifa em apreço, cumpre ainda determinar o regime de reserva parlamentar aplicável às contribuições financeiras, de acordo com o disposto no art. 165º, n.º 1, al. i) da Constituição da República Portuguesa. 32. A redação do art. 165º, n.º 1, al. i) da Constituição da República Portuguesa, ao determinar que o regime geral das contribuições financeiras integra a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, atribui, pelo menos de modo implícito, natureza legislativa (lei ou decreto-lei autorizado) a toda a matéria das contribuições, na ausência de um regime geral (neste sentido, Acórdãos n.ºs 152/2022, 268/2021, 539/2015 e 152/201). 33. Tal entendimento mostra-se compreensível considerando que esta reserva legislativa representa uma garantia para o cidadão-contribuinte de que nenhum tributo, com a correspondente afetação patrimonial, lhe poderá ser exigido sem a mediação parlamentar, ou seja, sem o assentimento do órgão representativo da vontade popular, ou, pelo menos, sem enquadramento em normas gerais estruturantes e condicionantes emanadas desse órgão. 34. Efetivamente, em relação à tarifa de transação eletrónica em apreciação nos autos, não se descortina qualquer intervenção da Assembleia da República que habilitasse o Governo a proceder à sua criação. 35. A norma constante do art. 22.º, n.º 1, al. g), da Portaria n.º 314-B/2010 de 14/06 regulamenta o disposto no art. 8.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 111/2009, de 18/05, o qual prevê a criação de tarifas a cobrar pela B., sendo que esta norma não é precedida de qualquer autorização parlamentar. 36. Por outro lado, é a própria Portaria n.º 314-B/2010 de 14-06 que define elementos determinantes da tarifa de transação eletrónica, tais como, a incidência objetiva (transações realizadas com recurso a dispositivo eletrónico) e subjetiva (as concessionárias) do tributo, bem como os termos do cálculo da tarifa (€0,0025 por cada transação de acordo com a tabela constante do Anexo III da Portaria), que assim ficaram regulados no exercício da função administrativa do Governo (por via regulamentar) e não pela exigida via legislativa. 37. Ora, in casu, não só o Decreto-Lei n.º 111/2009 de 18/05 estatuiu a possibilidade de cobrança de tarifas por parte da B. sem que a lei habilitante (Lei n.º 60/2008 de 16/09) previsse a possibilidade de criação de qualquer tributo, como, por outro lado, a norma constante do art. 22º, n.º 1, al. g) da Portaria n.º 314-B/2010 de 14-06, ao regular de forma inovatória elementos essenciais da tarifa a aplicar em relação às concessionárias, viola a reserva de função legislativa que se pode extrair das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição. 38. Assim, por todas as razões invocadas, é entendimento do Ministério Público que este Tribunal Constitucional deverá negar provimento ao recurso de constitucionalidade interposto pelo Ministério Público, nos presentes autos e julgar inconstitucional a norma contida no art. 22º, n.º 1, al. g) da Portaria n.º 314-B/2010 de 14/06, por violação do disposto no art. 165º, n.º 1, al i) e 266º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa. […]”. 1.2.2. Também a recorrida alegou, apresentando as seguintes conclusões: “[…] A. Conforme ficou provado na Sentença Recorrida, não existe nenhuma contraprestação, específica ou ainda que meramente presumível, da parte do IMT ou da B., que possa fundamentar a cobrança da tarifa de transação eletrónica. Veja-se os factos provados n.ºs 55 a 64: (i) “Após a criação da B., o processo de cobrança eletrónica de portagens continuou a processar-se, pela F., da mesma forma que se processava antes da criação da B., sem qualquer tipo de intervenção da B./IMT, Cf. depoimento unânime das testemunhas da A.; (ii) Todo o equipamento que está no terreno é da responsabilidade das concessionárias, incluindo as antenas, cf. depoimento da testemunha C.; (iii) Não há intervenção do IMT nos fluxos de dados e fluxos financeiros que integram o processo de cobrança eletrónica de portagens, cf. depoimento da testemunha D.; (iv) Não existe uma intervenção específica por parte da B./IMT no processo de cobrança eletrónica de portagens e nas respetivas transações eletrónicas, facto referido pelo IMT e cf. depoimento das testemunhas E., C. e D.; (v) A B./IMT homologa os modelos de identificador novos, recebe informação, fornecida pelas concessionárias, sobre as transações efetuadas, e envia subsequentemente àquelas, as notas de cobrança das tarifas B., cf. depoimento das testemunhas E., C. e D.; (vi) Nem sempre há resposta do IMT aos pedidos de homologação dos dispositivos, e a F. utiliza os mesmos, normalmente, cf. depoimento da testemunha C.; (vii) A B. e o IMT não realizaram qualquer fiscalização, auditoria ou inspeção à sociedade impugnante A. ou à sociedade F., cf. depoimento das testemunhas E., C. e D.; (viii) A B. e o IMT não chegaram a implementar sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação relativa aos eventos públicos de tráfego, cf. depoimento da testemunha D.; (ix) A base de dados de eventos públicos de tráfego, para efeitos de cobrança de portagens, que deveria ter sido desenvolvida pela B. nunca existiu, cf. depoimento unânime das testemunhas; (x) No período entre janeiro e março de 2017, o IMT não prestou qualquer serviço no âmbito do processo de cobrança eletrónica de portagens, cf. depoimento da testemunha D.”. B. Assim, decidiu o TTL que, “perante a factualidade provada nos autos, [entende-se] que não existe efetivamente uma real contraprestação por parte da B./IMT às concessionárias que justifique a cobrança da tarifa de transação eletrónica com a que está em causa nos autos” (cf. p. 45 da Sentença Recorrida, destaques nossos). C. Continua o Tribunal a quo afirmando que, “sem contrapartida para a Impugnante e, no geral, sem contrapartida para as demais entidades concessionárias, a tarifa em questão passa a ter como único objetivo - a arrecadação de receitas configurando-se assim, na realidade, um verdadeiro imposto” (cf. p. 46 da Sentença Recorrida, destaque nosso). D. Impondo-se assim concluir que, estando-se perante “um tributo que reveste a natureza de imposto, (…) as normas constantes da alínea g) do n.º 1 do art.22º da Portaria n.º 314-B/2010 de 18 de maio, padecem de inconstitucionalidade orgânica, violando o disposto nos arts.165º, n.º 1, al. i) e 266º da CRP, o que motiva a sua desaplicação nos presentes autos” e a anulação do ato de liquidação em causa” (cf. p. 46 da Sentença Recorrida). E. A B., ao longo da sua existência, caracterizou-se pela sua quase total inatividade (não tendo, sequer, sido dotada de quadros) e a sua interação com as concessionárias limitou-se (tal como hoje acontece com o IMT) à receção de informação que lhe é remetida por elas sobre as transações registadas e ao envio subsequente de notas de cobrança das tarifas – o que, aliás, justificou a sua extinção (cf. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 76/2014). F. Nunca existiu um sistema público de cobrança eletrónica de portagens. O que sempre existiu – e já existia antes da criação da B. – era um serviço privado de cobrança eletrónica de portagens, criado, desenvolvido e operado pela F. através dos seus técnicos e com os seus recursos financeiros. Antes da criação da B., a F. já prestava esse serviço de forma integral: já tinha elaborado normas para o funcionamento do sistema, já tinha estabelecido contratos com vários operadores, já operava em várias autoestradas, já garantia a interoperabilidade nacional protocolada. Tudo num quadro de autorregulação. G. Esse sistema já existia, assim, à data da criação da B. e continuou depois a processar-se operacionalmente como sempre se processou até essa data, sem qualquer intervenção da B. (e, depois, do IMT). H. Os intervenientes no processo de cobrança eletrónica (apenas) o cliente da F. Portugal, a F. Portugal, as concessionárias de autoestradas e as entidades bancárias. Todo o processo de pagamento eletrónico de portagens gira na órbita exclusiva da F. Portugal, SA, do seu cliente (utente da infraestrutura), da concessionária em causa (a A., neste caso) e das entidades bancárias relevantes – estes são os seus únicos intervenientes. I. A B. (agora IMT) não tem qualquer papel ou intervenção no sistema de cobrança eletrónica de portagens, nem sequer de coordenação ou gestão, funcionando ele exatamente nos mesmos moldes em que já funcionava antes da sua criação. J. Em suma, de acordo com o julgamento da matéria de facto pelo Tribunal Tributário, que é indisputável nesta sede, o papel do IMT (como foi o da B.) no sistema de cobrança eletrónica de portagens é nulo e inexistente, não existindo nada que possa consubstanciar uma contraprestação específica e nem sequer mesmo uma mera contraprestação potencial… K. Não pode por isso acompanhar-se o Ministério Público quando – depois de afirmar (e bem) que “na decisão recorrida o Mmº Juiz dá como provado que a B./IMT não teve qualquer intervenção no processo de cobrança eletrónica de portagens (pontos 49. A 52.), bem como que não realizou qualquer fiscalização, auditoria ou inspeção à sociedade impugnante e que, no período a que se reporta o tributo cobrado (janeiro a março de 2017) o IMT não prestou qualquer serviço no âmbito do processo de cobrança eletrónica de portagens, para daí concluir que não existe uma real contraprestação por parte do Estado às concessionárias para cobrança da tarifa em causa” (cf. p. 30 das alegações de recurso) ─, parece assumir, nas passagens subsequentes das alegações (pp. 30 a 32), que, contrariamente à factualidade dada como provada na Sentença Recorrida (e ao pressuposto que se assume no trecho dessas alegações acima transcrito), afinal existiria uma qualquer contraprestação, uma qualquer atividade desenvolvida pelo IMT (e, antes pela B.) ou uma intervenção não concretizada no sistema de cobrança eletrónica de portagens. L. No entanto, caso se entenda, como entendeu o Ministério Público nas suas alegações de recurso, que a tarifa de transação eletrónica consubstancia uma contribuição financeira, então o regime de reserva parlamentar aplicável às contribuições financeiras previsto no artigo 165.º, n.º 1, al. i), da CRP exigiria, pelo menos, que os elementos determinantes dessa tarifa, como a sua incidência objetiva e subjetiva e os termos do cálculo do seu montante, fossem determinados por via legislativa, e não regulamentar. M. Assim, em qualquer um dos cenários possíveis, por ter sido aprovada de forma inovadora por portaria, ou seja, por regulamento administrativo, a tarifa de transação eletrónica será sempre inconstitucional por violação do artigo 165.º, n.º 1, al. i), e 266.º, n.º 2, da CRP. Nestes termos, e nos mais de Direito, que V. Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado improcedente, julgando-se inconstitucional a norma contida no artigo 22.º, n.º 1, al. g), da Portaria n.º 314-B/2010, por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, al. i), e 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa. […]”. Importa agora apreciar e decidir o recurso. II – Fundamentação 2. Para melhor compreender o objeto do recurso, importa conhecer o conjunto de preceitos que deram origem àqueles dos quais se extrai a norma impugnada. 2.1. Como ponto de partida, temos a Diretiva 2004/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa à interoperabilidade dos sistemas eletrónicos de portagem rodoviária [que veio a ser revogada pela Diretiva (UE) 2019/520 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de março de 2019, relativa à interoperabilidade dos sistemas eletrónicos de portagem rodoviária e que facilita o intercâmbio transfronteiriço de informações sobre o não pagamento de taxas rodoviárias na União]. Estabeleceu a referida Diretiva as condições necessárias para assegurar a interoperabilidade dos sistemas eletrónicos de portagem rodoviária na Comunidade sendo aplicável à cobrança eletrónica de todos os tipos de taxas rodoviárias no conjunto da rede rodoviária comunitária, urbana e interurbana, autoestradas, vias principais ou secundárias, e de diversas estruturas como túneis, pontes e transbordadores (cfr. o seu artigo 1.º). O diploma que transpôs a Diretiva 2004/52/CE para a ordem jurídica interna foi a Lei n.º 30/2007, de 6 de agosto. Posteriormente, a Lei n.º 60/2008, de 16 de setembro, autorizou o Governo a legislar sobre a instalação obrigatória de um dispositivo eletrónico de matrícula em todos os veículos automóveis, ligeiros e pesados, seus reboques e motociclos, todos os ciclomotores, triciclos e quadriciclos e todas as máquinas industriais e máquinas industriais rebocáveis, destinando-se a identificação ou deteção eletrónica de veículos através do dispositivo eletrónico de matrícula aos seguintes fins: (a) fiscalização do cumprimento do Código da Estrada e demais legislação rodoviária; (b) identificação de veículos para efeitos de reconhecimento de veículos acidentados, abandonados ou desaparecidos; e (c) cobrança eletrónica de portagens em conformidade com o Serviço Eletrónico Europeu de Portagem, bem como outras taxas rodoviárias e similares (artigo 1.º). No uso da referida autorização legislativa, o Decreto-Lei n.º 111/2009, de 18 de maio, constituiu a sociedade B., S. A., atribuiu-lhe o exclusivo da exploração e gestão do sistema de identificação eletrónica de veículos e aprovou as bases da respetiva concessão (sendo que a B. veio a ser extinta pelo Decreto-Lei n.º 76/2014, de 14 de maio, por integração no IMT, que lhe sucedeu no património, direitos e obrigações). Incluíam-se no objeto da B., S. A., entre outros, os serviços de gestão de normas e processos do sistema de identificação eletrónica de veículos, de autorização e fiscalização de utilizadores do sistema de identificação eletrónica de veículos, de gestão dos dispositivos eletrónicos de matrícula e certificação de tecnologia, de gestão de eventos de tráfego públicos, para efeitos de cobrança de portagens e outras taxas rodoviárias, de gestão de sistemas de informação relativas à atividade que desenvolve, a aprovação e a fiscalização de sistemas de identificação automáticas de dispositivos eletrónicos de matrícula [road side equipment (RSE)], a exploração de RSE próprios e a regulamentação e a fiscalização do sistema de cobrança eletrónica de portagens (artigo 4.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 111/2009). Mais se previa que as tarifas a cobrar pela B., S. A. “[…] são aprovadas pelo membro do Governo responsável pelas áreas das obras públicas e transportes, nos termos do contrato de concessão” (artigo 8.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 111/2009). Na Base III do contrato de concessão da exploração e gestão do sistema de identificação eletrónica de veículos (Anexo II ao Decreto-Lei n.º 111/2009), prevê-se que a concessionária se obriga a assegurar, de forma regular, contínua e eficiente, o serviço público de identificação eletrónica de veículos. Uma das fontes de financiamento da concessionária são as receitas provenientes das tarifas por si cobradas (Base XI, n.º 2, alínea c), do contrato de concessão), tarifas essas fixadas por forma a assegurar a gestão eficiente do sistema, o equilíbrio económico-financeiro da concessão e as condições necessárias para a qualidade do serviço durante e após o termo da concessão (Base XII do contrato de concessão). Foi nesta sequência que o Governo aprovou a Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, cujo artigo 22.º, n.º 1, alínea g), na redação introduzida pela Portaria n.º 1296-A/2010, de 20 de dezembro (que está em causa nestes autos), prevê o seguinte, realçando-se na transcrição os segmentos mais diretamente implicados na discussão aqui travada: Artigo 22.º Tarifas da B., S. A. 1 – Ao abrigo do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 111/2009, de 18 de maio, as tarifas a praticar pela B., S. A., e que constituem receita desta, são fixadas nos seguintes termos: a) Tarifa de acesso à atividade de ECP autorizada, a ser suportada pelas ECP, para aceder à atividade no âmbito do sistema de identificação eletrónica de veículos para pagamento de portagens; b) Tarifa de exercício da atividade de ECP autorizada, a ser suportada pelas ECP, por exercerem a atividade no âmbito do sistema de identificação eletrónica de veículos para pagamento de portagens; c) Tarifas de acesso à atividade de outras entidades autorizadas, para aceder à atividade no âmbito do sistema de identificação eletrónica de veículos para pagamento de portagens, recorrendo ao DE: i) A ser suportada por distribuidores e por reparadores, bem como por concessionárias e por subconcessionárias de vias cuja utilização por veículos esteja dependente do pagamento de portagens, ou outras entidades que, para pagamento dos seus serviços por parte dos utentes ou clientes, aceitem o DE como meio de cobrança; ii) A ser suportada por entidades com fins não comerciais que, para exercerem a sua atividade, recorram ao DE; d) Tarifas de exercício da atividade de outras entidades autorizadas, por exercerem a sua atividade no âmbito do sistema de identificação eletrónica de veículos para pagamento de portagens, recorrendo ao DE: i) A ser suportada por distribuidores e por reparadores, bem como por concessionárias e por subconcessionárias de vias cuja utilização por veículos esteja dependente do pagamento de portagens, ou outras entidades que, para pagamento dos seus serviços por parte dos utentes ou clientes, aceitem o DE como meio de cobrança; ii) A ser suportada por entidades com fins não comerciais que, para exercerem a sua atividade, recorram ao DE; e) Tarifa de aprovação de DE, a ser suportada pelos fabricantes ou pelos distribuidores que submetam à B., S. A., um modelo de dispositivo para aprovação como DE; f) Tarifa de aprovação de DDIE, a ser suportada pelos fabricantes ou pelos utilizadores do sistema que submetam à B., S. A., um modelo de dispositivo ou sistema para aprovação como DDIE; g) Tarifa de transação eletrónica, a ser suportada pelas concessionárias, pelas subconcessionárias ou por outras entidades que, para pagamento dos seus serviços por parte dos utentes ou clientes, aceitem o DE como meio de cobrança, por cada transação eletrónica agregada ou não, consoante o caso, desde que não associada a uma isenção do pagamento de taxas de portagem, nos termos do artigo 18.º-A. 2 – ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------. 3 – O montante das tarifas referidas no n.º 1 está sujeito a atualização anual pelo índice de preços no consumidor, sem habitação, publicado pelo Instituto Nacional de Estatística, e é fixado para 2010 nos termos previstos no anexo III da presente portaria, da qual faz parte integrante. 4 – As tarifas previstas no anexo III foram calculadas em função dos custos previsíveis da B., S. A., devendo ser revistas caso se verifique um desequilíbrio entre a estrutura de despesas e de receitas. Constitui, pois, objeto do recurso a norma contida no artigo 22.º, n.º 1, alínea g), da Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, na redação introduzida pela Portaria n.º 1296-A/2010, de 20 de dezembro. Importa, ainda, dar nota de que o Anexo III a que se referem os números 3 e 4 do artigo 22.º da Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, tem o seguinte teor 2.3. Sobre a classificação jurídico-constitucional dos tributos – a questão que, em função da decisão de recusa, interessa ao presente recurso –, pode ler-se no Acórdão n.º 152/2022: “[…] 11. Sempre que tem sido chamado a pronunciar-se sobre a distinção entre contribuições e impostos, tem o Tribunal salientado a importância de atender não só ao escopo dos tributos (critério finalístico), mas também aos respetivos pressupostos e estrutura (critério estrutural), bem como ao modo como a configuração de cada tributo responde às exigências que decorrem do princípio da igualdade. A respeito das contribuições financeiras, consta do Acórdão n.º 268/2021 o seguinte: «14. (…) O Tribunal Constitucional reconhece, portanto, a existência de contribuições financeiras, enquanto categoria tributária autónoma, dotada de relevo no sistema fiscal português. As contribuições financeiras são, neste plano, globalmente entendidas como prestações pecuniárias coativas, bilaterais, exigidas por uma entidade pública, em contrapartida de uma prestação administrativa dirigida a um grupo, e apenas presumivelmente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo singular. Refira-se que, sem prejuízo da aparente simplicidade do conceito, esta é uma categoria de contornos muito heterogéneos, em especial na ausência da aprovação pela Assembleia da República do regime geral para as demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas, previsto no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição. Na verdade, uma visão abrangente do sistema fiscal português revela que esta categoria integra um conjunto extenso e variado de tributos para comutativos, com características nem sempre inteiramente coincidentes, sendo evidentes as especiais dificuldades experimentadas pela doutrina na sua delimitação precisa – v., a título de exemplo, entre outros, Ana Paula Dourado, que imputa à categoria das contribuições financeiras um caráter residual, enquadrando neste conceito todos os tributos que não apresentem as características dos impostos e das taxas e os tributos a favor de entidades públicas de base não territorial com características de sinalagma difuso (em Direito Fiscal – Lições, Almedina, Coimbra, 2015, p. 67); Sérgio Vasques, que reconhece às contribuições uma natureza fugidia, sediada num lugar intermédio entre as taxas e os impostos, integrando nesta figuras tributárias tão díspares como as contribuições para a segurança social, as taxas de regulação económica, os tributos associativos devidos às ordens profissionais e ainda os modernos tributos ambientais e impostos especiais pelo consumo (em Manual de Direito Fiscal, Almedina, Coimbra, 2018, pp. 257 e 274); ou F. Vasconcelos Fernandes, para quem a categoria das contribuições financeiras integra uma ampla e diferenciada panóplia de tributos de base bilateral e grupal (em As Contribuições Financeiras no Sistema Fiscal Português, Uma Introdução, Gestlegal, Coimbra, 2020, p. 43). A razão de ser desta heterogeneidade prende-se, em parte, com a circunstância de não se tratar aqui de um conceito classificatório, mas antes de um quadro tipológico caracterizador, podendo variar o grau e modo da correspondência entre a realidade concreta e o tipo. (…) O critério de distinção das contribuições financeiras em relação às demais categorias tributárias assenta, portanto, no tipo de relação jurídica que se estabelece entre o sujeito passivo e os benefícios ou utilidades que para este decorrem do tributo (critério estrutural, pressuposto), com especial destaque para a incidência e a natureza do aproveitamento esperado (geral, difuso, concreto, efetivo ou presumido). A contribuição financeira emerge, deste modo, como um tributo coletivo, fixado em função do grupo, pela utilização ou utilidade singular meramente presumida, numa relação de bilateralidade genérica. O mesmo é dizer que a qualidade de sujeito passivo de uma contribuição financeira não pressupõe a compensação de prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito, sendo a pertença ao grupo identificado pelo legislador condição necessária e suficiente para tal. (…)» Especialmente no que se refere à modelação destes tributos segundo o princípio da igualdade, lê-se no Acórdão n.º 344/2019: «8. (…) Nos tributos comutativos, o ponto de referência para a fixação do custo provocado e do benefício aproveitado não é o mesmo em todos eles: nas taxas, porque se dirigem à compensação de prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, o custo e o benefício são reportados ao contribuinte individual (equivalência individual); nas contribuições, porque voltadas à compensação de prestações de que o sujeito passivo apenas é presumido causador ou beneficiário, o custo ou benefício é reportado ao grupo em que o sujeito passivo se integra (equivalência de grupo). (...) Nesta última espécie de tributos – contribuições – o princípio da equivalência vincula o legislador a definir o universo de sujeitos passivos que se presume provocar ou aproveitar a prestação administrativa. Não podendo dar-se por seguro que cada um dos concretos sujeitos passivos provoca ou aproveita a prestação pública – como ocorre nas taxas – exige-se que o legislador isole os grupos de pessoas às quais estejam presumivelmente associados custos e benefícios comuns. Assim, o princípio da equivalência projeta-se na estruturação subjetiva do tributo através do recorte de um grupo de pessoas que tem interesses e qualidades em comum, que tem responsabilidades na concretização dos objetivos a que o tributo se dirige, e que a prestação tributária seja empregue no interesse dos membros do grupo.» Por último, e considerando o critério finalístico, afirmou-se no Acórdão n.º 268/2021: «Em linha com a conclusão que antecede, tem sido sublinhada pela jurisprudência do Tribunal a importância de atender, ainda, ao elemento teleológico do tributo (critério finalístico), na medida em que este pode constituir um indicador determinante no esclarecimento da sua natureza. Conforme esclarece Sérgio Vasques, ao contrário dos impostos, «a finalidade típica das contribuições não está na mera angariação de receitas, mas em angariá-la para compensar as prestações presumivelmente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo» (em “A Contribuição Extraordinária ... cit., p. 226). Importa, por este motivo, conhecer o destino da receita obtida com o tributo em análise, designadamente, se está em causa o financiamento de prestações públicas indeterminadas ou de despesas gerais da comunidade, ou antes a compensação de custos incorridos por uma atividade pública determinada. (…)» […]”. Na sentença recorrida qualificou-se o tributo previsto no artigo 22.º, n.º 1, alínea g), da Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, na redação introduzida pela Portaria n.º 1296-A/2010, de 20 de dezembro, como imposto, concluindo-se pela violação do disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição [“[é] da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre[…], salvo autorização ao Governo: […] i) criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas”]. Transcreve-se o essencial dos fundamentos de tal decisão: “[…] Neste conspecto podemos dizer que, a B., ao longo da sua existência, em face do que se mostra provado caracterizou-se pela sua quase total inatividade. Atividade essa que resulta do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 76/2014, e inatividade que está em consonância com o facto de nunca ter preenchido o seu quadro de pessoal, para além do Conselho de Administração e de um funcionário requisitado ao ex-INIR – ponto 65. Do probatório. E tanto assim é que, previamente à sua extinção, motivada por essa inatividade, os seus objetivos já haviam sido significativamente reduzidos com a eliminação da obrigatoriedade de instalação do DEM – pontos 66. e 67. do probatório, e confirmado pelo preâmbulo do Decreto-Lei n.º 76/2014. Quanto ao IMT, que lhe sucedeu nas suas competências, para além da ausência de fiscalização, auditoria ou inspeção, e da falta de evidência de publicação de qualquer regulamentação, jurídica ou técnica, relativa à cobrança eletrónica de portagens, resultou também provado que, no período entre janeiro e março de 2017, não logrou demonstrar que prestou qualquer serviço no âmbito do processo de cobrança eletrónica de portagens – ponto 64. do probatório. Nesta conformidade, como já referido supra, a Impugnante já dispunha de um serviço de cobrança eletrónica de portagens, que foi deslocado da Impugnante para a F., passando a Impugnante a assumir o papel de mera concessionária, sendo que essa cobrança continuou a processar-se, depois da criação da B., como sempre se processou até essa data, sem qualquer intervenção desta e, agora, sem qualquer intervenção do IMT – pontos 3., 4., 5., 6. e 55. do probatório. Aqui chegados podemos concluir, por um lado, que todo o equipamento que se encontra no terreno, relacionado com o processo de cobrança eletrónica de portagens, é da responsabilidade das entidades concessionárias – ponto 56. do probatório. Por outro, que do funcionamento do processo de cobrança eletrónico de portagens resulta que apenas são intervenientes, no processo, o cliente da F., a F., as concessionárias de autoestradas, a SIBS e as entidades bancárias – ponto 54. do probatório. O que corrobora a ausência de intervenção específica por parte da B./IMT no processo de cobrança eletrónica de portagens e nas respetivas transações eletrónicas, facto referido pelo IMT e confirmado pela prova testemunhal, tendo a testemunha do próprio IMT afirmado, concretizando, não existir qualquer intervenção do IMT nos fluxos de dados e fluxos financeiros que integram o processo de cobrança eletrónica de portagens – pontos 57. e 58. do probatório. Neste desiderato, embora o IMT alegue que a contraprestação da tarifa de transação eletrónica seja a gestão do sistema como um todo, porque a cadeia de processamento das transações funciona nos moldes técnicos por si definidos, que recorre a equipamentos por si aprovados, e se desenvolve exclusivamente entre entidades por si autorizadas, decorre da factualidade provada que essa gestão do sistema, como um todo, se centra na aprovação das entidades intervenientes do sistema e dos dispositivos eletrónicos que, como já referido, estão sujeitas a tarifas autónomas. Acresce, que no que respeita ao entendimento do IMT de que a contraprestação por ele assegurada consiste na garantia de que os utilizadores do sistema façam parte de um universo de participantes em que a interoperabilidade dos respetivos sistemas e equipamentos é ela mesma uma condição de participação, podemos concluir que não está, para a Impugnante, em causa uma garantia, mas sim uma obrigação. Pois que, como também já referido supra, nos termos da Base XVII das Bases da Concessão atribuída à Impugnante, anterior à constituição da B., a cobrança automática de portagens que garantisse a interoperabilidade era uma imposição contratual. Denota-se, ainda, que a legislação nacional sobre a interoperabilidade dos sistemas eletrónicos de portagem não produziu qualquer alteração em comparação com a prática anterior. A única inovação legislativa que poderia implicar alterações ao sistema já em utilização – a instalação obrigatória do DEM em todos os veículos automóveis – não chegou a ter vigência efetiva, porquanto com a Lei n.º 46/2010, tal instalação passou a ser facultativa. Aqui chegados, podemos com certeza concluir, que a B. não chegou a contribuir para a implementação do DEM que, diga-se, sempre seria um identificador idêntico aos já existentes, permitindo a cobrança eletrónica de portagens, e com a única diferença que teria inscrita a matrícula eletrónica do veículo – pontos 12., 13. e 14. do probatório –, resumindo-se a sua atuação à prática de diminuta quantidade de atos, na sua maioria circunscritos ao período inicial da sua atividade, e com uma praticamente inexistente influência no processo de cobrança eletrónica de portagens já em utilização. Não obstante e, perante toda a factualidade evidenciada, também não se pode extrair, sem mais, que do aumento de dispositivos eletrónicos em circulação decorra um benefício para a impugnante resultante de qualquer serviço efetivamente prestado pela B./IMT. Entende ainda o tribunal, que se é certo, como defende o IMT, que o facto de um maior número de veículos adotar o dispositivo eletrónico reduz os custos de operação de cobrança das concessionárias e subconcessionárias, designadamente ao nível da construção de praças de portagens e encargos associados ao pagamento manual, não é menos certo, que aquelas incorreram em sobrecustos e o Estado colheu vantagens significativas na instituição do sistema de cobrança eletrónica de portagem. Com efeito, a criação da B., para além de ter como objetivos a implementação do DEM e a organização do sistema de identificação eletrónica de veículos para efeitos de cobrança de portagens, assegurando a interoperabilidade nacional e europeia, visou facilitar a introdução de portagens nas antigas SCUT – ponto 10. do probatório. E, como afirmou a testemunha D., tendo a passagem das SCUT para ex-SCUT sido decidida unilateralmente por vontade do Estado, se este obrigasse à imposição de portagens manuais, correria o risco de as concessionárias lhe exigirem o custo do investimento nas ex-SCUT. Por outro lado, os investimentos nos pórticos de portagem, por parte das concessionárias, tiveram algum significado acabando, inclusivamente, o Estado por incorrer em reequilíbrios financeiros – ponto 11. do probatório. Em face de tudo o que se deixa escrito, e perante a factualidade provada nos autos, entende o tribunal que não existe efetivamente uma real contraprestação por parte da B./IMT às concessionárias que justifique a cobrança da tarifa de transação eletrónica com a que está em causa nos autos. Neste conspecto, sem contrapartida para a Impugnante e, no geral, sem contrapartida para as demais entidades concessionárias, a tarifa em questão passa a ter como único objetivo – a arrecadação de receitas configurando-se assim, na realidade, um verdadeiro imposto, soçobrando os fundamentos invocados pelo IMT. De facto, é aqui patente o seu caráter de unilateralidade, ou seja, da ausência de vantagens ou utilidades correspetivas, que claramente distingue o imposto da taxa e no caso de tarifa. Por conseguinte, por entender o tribunal estarmos perante um tributo que reveste a natureza de imposto, impõe-se assim, concluir que, pelas razões expostas, supratranscritas, as normas constantes da alínea g) do n.º 1 do art. 22.º da Portaria n.º 314-B/2010, de 18 de maio, padecem de inconstitucionalidade orgânica, violando o disposto nos arts. 165.º, n.º 1, al. i), e 266.º da CRP, o que motiva a sua desaplicação nos presentes autos. […]”. Esta qualificação do tributo pela decisão recorrida não é, todavia, de acolher, à luz da jurisprudência constitucional acerca da qualificação dos tributos. Independentemente das incidências de facto fixadas na sentença, a tarifa em causa não é indissociável de prestações públicas relevantes (ainda que não inteiramente aproveitadas ou implementadas) associadas à existência de um sistema que visa garantir a interoperabilidade nacional e internacional dos dispositivos eletrónicos usados na cobrança de portagens, sistema esse que tem de ser gerido e mantido, correspondendo, como sublinha o recorrente, “a um objetivo de interesse público que o Estado português é impelido a concretizar no quadro europeu”. Esta prestação é suficiente para que se reconheça, na “tarifa de transação eletrónica” prevista na norma sub judice, um tributo bilateral. 2.4. Aqui chegados, poderia, eventualmente, equacionar-se uma qualificação do tributo bilateral em uma das respetivas categorias – taxa ou contribuição financeira. Sucede que essa qualificação se mostra, no caso presente, desnecessária, porque a solução da questão de inconstitucionalidade é a mesma – quer quanto ao sentido decisório, quer quanto aos seus fundamentos –, quer se trate de uma taxa, quer se trate de uma contribuição financeira, pelas razões que seguidamente se enunciam. Como se pode ler no Acórdão n.º 152/2022 (cujos fundamentos foram acolhidos pelo Plenário, no Acórdão n.º 779/2024): “[…] 13. Fica ainda por resolver a questão de saber se as normas que constituem o objeto do presente recurso contendem com o disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, atenta a circunstância de não ter sido aprovado o regime geral das contribuições financeiras a que essa disposição se refere. O problema foi caracterizado no Acórdão n.º 268/2021, nos seguintes termos: «19. (…) Partindo de uma visão tripartida dos tributos, o Tribunal dá por assente que a Lei Fundamental consagra diferentes níveis de exigência ao legislador (dois tipos de reserva parlamentar), consoante se trate de impostos ou de taxas ou contribuições financeiras. No que especialmente releva para efeitos dos presentes autos, resulta claro que a Constituição se basta, quanto ao regime das contribuições financeiras, com a fixação por lei do parlamento ou por decreto-lei autorizado de «um conjunto de diretrizes orientadoras da disciplina desses tributos que possa corresponder a um regime comum». Não se exige, pois, que seja o Parlamento a aprovar os elementos constitutivos de cada tributo, singularmente considerado. Punha-se, contudo, um problema – de resto, paralelo ao das taxas antes da aprovação do respetivo regime geral (como sucede, por exemplo, em relação às taxas das autarquias locais) –, que resultava do facto de, mais de duas décadas passadas sobre a revisão constitucional de 1997, que alterou a alínea i), do n.º 1 do artigo 165.º da CRP passando a prever expressamente as contribuições financeiras, não ter sido ainda aprovado o regime geral aí referido – facto que dividiu a doutrina quanto à validade das contribuições financeiras criadas por ato legislativo do Governo sem a existência do enquadramento geral previsto no artigo 165.º, n.º 1, i), da Constituição. Enquanto Sérgio Vasques considera que até à edição de um regime geral que enquadre estas figuras tributárias, «devemos continuar a subordinar a criação das modernas contribuições à intervenção do Parlamento e a censurar como organicamente inconstitucionais aquelas que o sejam por decreto-lei simples» (em Manual ... cit., p. 283, v., no mesmo sentido Suzana Tavares da Silva, ob. cit., p. 22), Cardoso da Costa sustenta que «seria de todo inaceitável atribuir à introdução da reserva parlamentar em apreço (…) seja o efeito, seja o propósito, de paralisar ou bloquear a autonomia da ação governamental num domínio que afinal lhe é pró­prio, tornando-a dependente em toda a medida de uma intervenção parlamentar prévia: tal não seria compatível com a dinâmica e as necessidades da vida do Estado.» (em “Sobre o Princípio da Legalidade das Taxas e das demais Contribuições Financeiras”, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcelo Caetano, vol. I, Coimbra Editora, Coimbra, p. 803)». A este respeito, o Tribunal reiterou a jurisprudência antes firmada nos Acórdãos n.ºs 152/2013 e 539/2015, arestos em que se concluiu: «2. (…) Não sendo a existência de um regime geral pressuposto necessário da criação de taxas, nem de contribuições financeiras, não tem qualquer suporte no texto constitucional, na ausência daquele regime, estender-se a competência reservada da Assembleia da República ao ato de aprovação de contribuições financeiras individualizadas, criando-se assim uma reserva integral de regime onde esta não existe. Como afirmaram Alexandre Sousa Pinheiro e Mário João de Brito Fernandes, “na ausência de regime geral não pode o intérprete subverter a vontade do legislador (constituinte ordinário) criando uma reserva integral” (In “Comentário à IV Revisão Constitucional, pág. 417, ed. de 1999, da AAFDL). O Tribunal Constitucional logo extraiu estas conclusões relativamente à aprovação de taxas individualizadas por ato legislativo do Governo não autorizado, sem que a Assembleia houvesse aprovado um regime geral das taxas (Acórdãos n.º 38/2000 e 333/2001), não havendo razões para que, relativamente à criação de contribuições financeiras, se estabeleça uma solução diversa, efetuando uma distinção onde o texto constitucional não distingue. Assim, a ausência da aprovação de um regime geral das contribuições financeiras pela Assembleia da República não pode impedir o Governo de aprovar a criação de contribuições financeiras individualizadas no exercício de uma competência concorrente, sem prejuízo da Assembleia sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais». A jurisprudência constitucional em matéria de tributos comutativos e paracomutativos tem seguido uma orientação com dois traços fundamentais: a criação desses tributos pode fazer-se através de decreto-lei simples e a concretização do respetivo regime, desde que este conste essencialmente de um ato legislativo, pode ser objeto de portaria. No Acórdão n.º 152/2013, em que foi analisado o regime jurídico da «taxa de utilização do espectro radioelétrico», o Tribunal não julgou inconstitucionais as normas objeto do recurso, embora tenha reconhecido que da lei e do direito europeu só poderiam retirar-se a «a previsão do tributo propriamente dito, os princípios materiais a que deve obediência, e as finalidades que lhe estão subjacentes» e que quer «os critérios de incidência da “taxa”, quer os requisitos de isenção só se apuram a partir da leitura conjugada do Decreto-lei n.º 121-A/2000, de 20 de julho e da Portaria n.º 126-A/2005, de 31 de janeiro». Concluiu-se, então, que «tendo a taxa pela utilização do espectro radioelétrico sido criada mediante lei formal, a densificação, pelo Governo, através de Decreto-Lei simples e/ou de Portaria, de alguns dos seus elementos essenciais não consubstancia uma violação da alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º, da CRP». No Acórdão n.º 80/2014 (que versou sobre o regime jurídico das «penalizações por emissões excedentárias», entendidas como um tributo ambiental e reconduzidas à categoria de contribuições financeiras), o Tribunal considerou que «embora a Assembleia da República não tenha, relativamente a este tributo, procedido a uma prévia definição dos princípios e das regras elementares respeitantes aos seus elementos essenciais», ao Governo deveria ser reconhecida competência para consagrar as medidas tributárias com incidência ambiental em apreço, encontrando essa competência respaldo na Constituição (artigo 9.º, alínea e) e artigo 66.º da Constituição) e na Lei de Bases do Ambiente (v. o artigo 37.º da Lei n.º 11/87, de 7 de abril, então vigente), bem como no direito da União Europeia aplicável. Já no Acórdão n.º 539/2015 (que versou sobre o regime da «Taxa de Segurança Alimentar Mais»), o Tribunal entendeu que, apesar de a medida não responder a qualquer imposição do direito da União Europeia, nem «se descortina[r] qualquer intervenção da Assembleia da República que habilitasse minimamente o Governo a proceder à sua criação», deveria ser reconhecida ao Governo a competência para «a criação de contribuições financeiras individualizadas no exercício de uma competência concorrente, sem prejuízo da Assembleia sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais». Em linha com esta orientação, ao pronunciar-se sobre o regime jurídico da Contribuição sobre o Setor Bancário, o Tribunal entendeu não enfermarem de inconstitucionalidade orgânica as disposições da Portaria n.º 121/2011, de 30 de março, atenta a «existência de normação primária constante de lei parlamentar – a Lei n.º 55-A/2010 –, que prevê e regula os elementos essenciais da incidência objetiva da contribuição financeira em causa» e a circunstância de a Portaria se limitar a «concretizar» os aspetos do regime definidos na lei, «cumprindo, aliás, a missão regulamentar prescrita no próprio RJCSB (artigo 8.°)» (v. o Acórdão n.º 268/2021, n.º 20). 14. Em todos estes casos, verificou-se uma de duas hipóteses: as normas que o Tribunal Constitucional foi chamado a apreciar constavam de decreto-lei (v. os Acórdãos n.º 365/2008 e 80/2014) ou foram extraídas de Portarias que desenvolviam ou densificavam os aspetos do regime aplicável a tributos cuja disciplina fora no essencial definida por decreto-lei ou lei da Assembleia da República (v., respetivamente, os Acórdãos n.ºs 152/2013 e 268/2021). O caso que nos ocupa é distinto: as normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada têm caráter inovatório e foram extraídas de uma Portaria. Relembre-se que, na ausência do enquadramento legislativo geral a que se refere a alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º, o Tribunal tem reconhecido ao Governo a possibilidade de exercer uma competência concorrente em matéria de contribuições financeiras, mas − como se salvaguardou no Acórdão n.º 539/2015 − «sem prejuízo da Assembleia sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais». Esta salvaguarda aponta para a exigência de que os elementos essenciais das contribuições financeiras sejam definidos por ato legislativo do Parlamento ou do Governo. Com efeito, ao determinar que o regime geral das contribuições financeiras integra a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, a Constituição atribui, pelo menos de modo implícito, natureza legislativa a toda a matéria das contribuições na ausência de um regime geral. Esta exigência de que a matéria seja regulada por ato legislativo é da maior relevância, pois não obstante o mesmo órgão − o Governo − ter simultaneamente competência legislativa e regulamentar, há diferenças significativas entre o regime constitucional dos decretos-leis e dos regulamentos, seja qual for a forma que estes revistam. Como se explica no Acórdão n.º 474/2021, a propósito da distinção entre decretos-leis e decretos regulamentares: «A Constituição impõe que os regulamentos independentes revistam a forma de decreto regulamentar (n.º 6 do artigo 112.º), tal se devendo ao facto, não apenas de estes serem assinados pelo Primeiro-Ministro (n.º 3 do artigo 201.º) − ao contrário das portarias ou dos despachos dos membros do Governo –, como ainda − ao contrário do que sucede também com as resoluções do Conselho de Ministros com conteúdo normativo − de carecerem da promulgação do Presidente da República (alínea b) do artigo 134.º) e implicarem recurso obrigatório do Ministério Público para o Tribunal Constitucional em caso de recusa de aplicação de norma (n.º 3 do artigo 280.º). Estes traços de regime aproximam os decretos regulamentares, em boa medida, do regime constitucional dos decretos-leis; mas há certas qualidades procedimentais, relevantes do ponto de vista da legitimidade democrática e da separação de poderes, que só estes possuem. Com efeito, ao contrário dos decretos regulamentares, os decretos-leis, mormente em matéria de competência legislativa concorrencial, devem ser aprovados em Conselho Ministros (alínea d) do n.º 1 do artigo 200.º), estão sujeitos a apreciação parlamentar (artigo 169.º) e podem ser objeto de fiscalização preventiva da constitucionalidade (alínea g) do artigo 134.º)». Ora, as normas do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008 aqui em apreço regulamentam, é certo, a Lei n.º 17/2012, mas em termos que, face à delimitação da incidência subjetiva e objetiva que resulta dos n.os 2 a 4 do artigo 44.º deste diploma, não podem deixar de ser considerados substancialmente inovatórios. No que respeita, em especial, à parte em que é determinada a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos prestadores de serviços postais enquadrados no «escalão 2» (única dimensão normativa que constitui o objeto do presente recurso) é a Portaria que cria escalões, que define o universo de sujeitos passivos que integram o «escalão 2» e que elege como critério determinante da repartição dos custos a compensar os rendimentos relevantes diretamente conexos com a atividade de serviços postais apurados no ano anterior àquele a que a taxa se reporta, do qual resulta a taxa concretamente aplicada aos prestadores de serviços postais enquadrados neste escalão. Assim, forçoso é reconhecer que certos elementos da TRP, determinantes da quantificação do tributo, foram objeto de normação primária por via regulamentar, ou seja, através do exercício da função administrativa. Acontece que esses elementos integram a reserva de função legislativa, reserva essa cujo desiderato, na ausência de um regime geral das contribuições financeiras constante de lei parlamentar ou decreto-lei devidamente autorizado, é o de assegurar um certo nível de coerência, transparência, equidade e legitimidade na criação desses tributos. Claro está que, se a matéria em causa integra o domínio da competência legislativa concorrencial da Assembleia da República e do Governo, não está em causa simplesmente a violação da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, cujo alcance é o de delimitar o domínio reservado ao legislador parlamentar em matéria tributária. Em causa está antes a invasão pelo poder administrativo de um domínio que a ordem constitucional reserva ao poder legislativo, ou seja, em que esta não é indiferente a que a regulação da matéria – os elementos essenciais das contribuições financeiras − conste de decreto-lei ou de mero regulamento. O problema essencial, como é bom de ver, prende-se com a legalidade da Administração Pública, relevando do inciso inicial do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, não na dimensão de preferência de lei – que, por ser uma questão de legalidade, em que o parâmetro imediato de controlo é a lei ordinária, extravasa os poderes de cognição da jurisdição constitucional −, mas na dimensão de reserva de lei – que, por dizer respeito a saber se as normas regulamentares invadem um domínio que a Constituição reserva ao legislador, consubstancia uma questão de constitucionalidade. Ora, as normas constantes dos n.os 2 e 3 do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação da Portaria n.º 296-A/2013, de 2 de outubro, ao regularem de forma inovatória elementos essenciais da taxa a aplicar em relação aos prestadores de serviços postais enquadrados no «escalão 2», violam essa reserva de função legislativa que se pode extrair das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição. Essa a razão pela qual, ainda que com fundamentos distintos, cabe negar provimento ao recurso. […]” (sublinhado acrescentado). A norma em causa nos presentes autos surge num contexto essencialmente sobreponível ao que foi apreciado nos Acórdãos n.os 152/2022 e 779/2024 (que podemos designar como jurisprudência ANACOM), entre outros. No caso dos presentes autos, a normação legal primária [Base III do contrato de concessão da exploração e gestão do sistema de identificação eletrónica de veículos (Anexo II ao Decreto-Lei n.º 111/2009, de 18 de maio)], limita-se a prever que a concessionária se obriga a assegurar, de forma regular, contínua e eficiente, o serviço público de identificação eletrónica de veículos e que uma das fontes de financiamento da concessionária são as receitas provenientes das tarifas por si cobradas (Base XI, n.º 2, alínea c), do contrato de concessão), tarifas essas fixadas por forma a assegurar a gestão eficiente do sistema, o equilíbrio económico-financeiro da concessão e as condições necessárias para a qualidade do serviço durante e após o termo da concessão (Base XII do contrato de concessão). Esta previsão é manifestamente insuficiente para dar por fixados os elementos essenciais do tributo, designadamente o seu valor (€,005) e incidência (por cada transação), os quais só foram inovadoramente previstos pelo artigo 22.º, n.º 1, alínea g), da Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, em conjugação com os n.os 3 e 4 do mesmo artigo e o Anexo III desse diploma. Como se faz notar no citado Acórdão n.º 152/2022, a propósito de uma contribuição financeira, mas com aplicação ao regime, nesta questão rigorosamente paralelo, das taxas, “[…] na ausência do enquadramento legislativo geral a que se refere a alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º, o Tribunal tem reconhecido ao Governo a possibilidade de exercer uma competência concorrente em matéria de contribuições financeiras [e taxas], mas − como se salvaguardou no Acórdão n.º 539/2015 [respeitante à designada Taxa de Segurança Alimentar Mais] − «sem prejuízo da Assembleia sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais». Esta salvaguarda aponta para a exigência de que os elementos essenciais das contribuições financeiras [e taxas] sejam definidos por ato legislativo do Parlamento ou do Governo. Com efeito, ao determinar que o regime geral das contribuições financeiras integra a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, a Constituição atribui, pelo menos de modo implícito, natureza legislativa a toda a matéria das contribuições na ausência de um regime geral”. Assim, tendo os elementos da “tarifa de transação eletrónica” determinantes da quantificação do tributo sido objeto de “normação primária por via regulamentar, ou seja, através do exercício da função administrativa” (cfr. Acórdão n.º 152/2022), resta, pois, concluir que – quer estejamos perante uma taxa, quer estejamos perante uma contribuição financeira – tal previsão integra matéria reservada à função legislativa, na medida em que não vigora nenhum regime geral das taxas de âmbito nacional, ao contrário do que sucede no plano municipal, nem nenhum regime geral de contribuições financeiras. Esta desconformidade com a Lei Fundamental conduz a uma violação não só do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição, mas também do disposto no seu artigo 266.º, n.º 2, na dimensão de reserva de lei (cfr., novamente, Acórdão n.º 152/2022 e, ainda, Acórdão n.º 779/2024). Tanto basta para concluir pela inconstitucionalidade da norma sub judice, com a consequente improcedência do recurso, embora com distinto fundamento do que foi adotado na decisão recorrida. III – Decisão 3. Em face do exposto, decide-se: a) julgar inconstitucional a norma contida no artigo 22.º, n.º 1, alínea g), da Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, na redação introduzida pela Portaria n.º 1296-A/2010, de 20 de dezembro, por violação do disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa; e, consequentemente, b) negar provimento ao recurso. 3.1. Sem custas (artigo 84.º, n.º 1 e n.º 2, da LTC, este a contrario). Lisboa, 27 de maio de 2025 - José Teles Pereira - Gonçalo Almeida Ribeiro - Rui Guerra da Fonseca (Remetendo para a minha declaração de voto junta ao Acórdão n.º 348/2023.) - Maria Benedita Urbano - José João Abrantes