757/1995 - Tribunal Constitucional

Tribunal ConstitucionalTC

Relator: Guilherme da Fonseca

Data: 20 de dezembro de 1995

Processo: 128/94

ACORDAO

Acórdão Nº: 757/1995

Secção: Constitucional - 2.ª Secção

Juízes: Messias BentoLuís Nunes de AlmeidaJosé Manuel Cardoso da CostaFernando Alves Correia

Fontes: TC: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19950757.html

Texto

ACÓRDÃO Nº 757/95 Processo nº 128/94 2ª Secção Relator: Cons. Guilherme da Fonseca Acordam, em conferência, na 2ª Secção do Tribunal Constitucional: A. , com os sinais identificadores dos autos, veio interpor recurso para este Tribunal Constitucional do acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 20 de Janeiro de 1994, que decidiu " não tomar conhecimento do objecto do recurso ", ou seja, o recurso de revista interposto pela mesma recorrente, em processo de expropriação litigiosa, do acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 27 de Abril de 1993, que, confirmando a sentença da primeira instância, fixou o montante da indemnização pela expropriação de uma parcela de terreno. O acórdão recorrido, perfilhando e dando como reproduzido " o parecer do relator de fls. 310 ", entendeu " não serem inconstitucionais os artigos 37º, 47º, nºs 1, 2 e 3, 51º, nº 1, e 56º, nºs 1, 2 e 3, do vigente Código das Expropriações, como pretende a recorrente " e daí ser o recurso de revista interposto pela recorrente " legalmente inadmissível ". O dito " parecer do relator de fls 310 ",apoiou-se nas seguintes considerações: " O presente processo é de expropriação litigiosa. A declaração de expropriação da parcela em questão data de 1987. Nesta conformidade, e porque se entendeu, na base de jurisprudência corrente, que as disposições legais aplicáveis ao processo expropriativo, relativa à indemnização, são as vigentes à data daquela declaração, na fixação do valor global da indemnização atendeu-se exclusivamente à norma do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, vigente quando foi proferida a decisão final da 1ª instância. No recurso para a Relação discutiu-se apenas a correcção do montante indemnizatório fixado. O artigo 46º, nº 1, do Código das Expropriações, vedava o recurso para o Supremo da decisão de 2ª instância que fixa o valor global da indemnização nestes processos. O acórdão recorrido foi proferido em 27 de Abril de 1993, quando vigorava o Código das Expropriações aprovado pelo Dec. Lei nº 438/91, de 9 de Novembro. Acontece que relativamente aos graus de jurisdição em matéria de recurso das decisões que fixam o valor global da indemnização nestes processos, o regime legal anterior não foi alterado. É certo que o artigo 37º do novo Código estatui que 'na falta de acordo sobre o valor global da indemnização, será fixado por arbitragem, com recurso para os tribunais, de harmonia com a regra geral das alçadas'. Mas isto não significa que se tenha regressado ao regime anterior ao Código de 1976, quer dizer, ao da Lei nº 2063, de 3 de Junho de 1953, que permitia o recurso sem limitações relativamente aos graus de jurisdição. Alteração tão profunda e significativa exigiria uma clara e inequívoca referência do legislador, sendo certo que o relatório preambular do Dec.-Lei nº 438/91 é completamente omisso quanto a tal questão. Sendo certo que, de facto, existe uma justificação objectiva para impedir o recurso até ao Supremo Tribunal no que toca às decisões sobre a fixação do valor global da indemnização devida pela expropriação: pretende-se evitar nesse caso que haja quatro graus de jurisdição. É que, sendo o julgamento dos árbitros uma verdadeira decisão jurisdicional, e não uma modalidade de prova pericial, a exclusão do recurso para o STJ assenta na consagração do regime geral de um máximo de três graus de jurisdição. De contrário teríamos uma interpretação do mencionado artigo 37º contrária à unidade do sistema jurídico, e oposta à regra enunciada no artigo 9º, nº 1, do Código Civil. Finalmente, a solução que temos vindo a enunciar pode também ser corroborada com o disposto no artigo 64º, nº 2, do Código de 91, que refere que a sentença proferida pelo juiz do tribunal da comarca que fixa o montante da indemnização a pagar pela entidade expropriante 'será notificada às partes, podendo dela ser interposto recurso com efeito meramente devolutivo para o tribunal da relação'. Porquê limitar aqui, se não fosse esse o sistema geral? Em face do exposto, e porque o recurso interposto é legalmente inadmissível, sou de parecer que não pode conhecer-se do respectivo objecto. /*/ Cumpra o disposto no artigo 704º, nº 1, do Código de Processo Civil. " E, no acórdão recorrido, acrescentou-se " mais o seguinte ": " o artigo 37º do Código das Expropriações apenas possibilita o recurso para os tribunais da decisão arbitral relativa ao 'quantum' indemnizatório. É o reconhecimento do primado constitucional dos tribunais 'stricto sensu' como órgãos de composição dos conflitos de interesses; -a natureza do carácter jurisdicional de decisão arbitral, reconhecida na fundamentação do Assento do Supremo Tribunal de Justiça nº 7/79, de 24-7-79, publicado no D.R., I Série, de 3-11-79, não foi minimamente posta em causa por qualquer preceito da Constituição da República; -a Lei Fundamental não define o que seja uma decisão jurisdicional, ou mesmo os Tribunais, apontando apenas para a função a estes cometida (artº 205º); - a decisão dos árbitros, que o Código qualifica de 'acórdão' - artº 48º - é proferida na base de critérios de justiça e imparcialidade, revestindo, assim, natureza jurisdicional. Não sendo recorrida, fixa o valor da indemnização por forma definitiva - artº 51º, nº 2, C.E.. -não é lícito restringir o sentido do artº 64º, nº 2, cuja finalidade seria apenas a de atribuir ao recurso interposto para a Relação efeito meramente devolutivo. É que, então, a disposição seria redundante, já que esse é justamente o efeito do recurso nos processos especiais - cfr. os artigos 463º, nº 3, e 792º, do C.P. Civil. E, porque temos de partir do princípio que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados - artigo 9º, nº 3, do Código Civil - a fórmula legal só colherá segura compreensão quando for entendido ser esse o derradeiro grau de recurso e, como tal, correspondente ao recurso de revista, cujo efeito regra é também meramente devolutivo - artº 723º do Código de Processo Civil. " 3. Nas suas alegações, concluiu assim a recorrente: " O artº 205º da Constituição da República Portuguesa consagra o princípio segundo o qual só aos tribunais compete administrar a justiça, não podendo ser atribuídas funções jurisdicionais a quaisquer outros órgãos; A 'decisão' ou 'acórdão' dos árbitros, em processo de expropriação, em fase pré-contenciosa, não tem natureza jurisdicional, não podendo ser qualificada como acto daquela espécie. O recorrente arguiu, perante o Supremo Tribunal de Justiça, a inconstitucionalidade material dos artºs 46º nº 1, 56º nº 1, 58º nº 1, 59º nº 1, 68º, 70º nº 2 e 73º nº 1 do Código das Expropriações aprovado pelo Dec.-Lei 845/76, de 11 de Fevereiro, bem como dos artºs 37º, 47º nº 1, 48º nºs 1, 2 e 3, 51º nº 1 e 56º nºs 1, 2 e 3 do Código das Expropriações aprovado pelo Dec.-Lei 438/91 de 9.11, na interpretação de que a decisão dos árbitros nele prevista constitui uma decisão jurisdicional, por forma a que possa integrar um grau de jurisdição; A decisão recorrida não atendeu à inconstitucionalidade arguida; Em provimento do presente recurso, haverá que considerar que os invocados preceitos legais são inconstitucionais, na referida interpretação, ordenando-se em conformidade a reformulação do acórdão recorrido " O recorrido B. não apresentou alegações. Vistos os autos, incluindo o visto do Ministério Público, cumpre decidir. E, o primeiro passo a dar tem a ver com a delimitação do objecto do presente recurso de constitucionalidade, o que pode permitir um mais fácil encaminhamento para a decisão de mérito. É que, dada a profusão de normas indicadas pela recorrente como inconstitucionais, o facto de o Supremo, doravante STJ, não se ter pronunciado sobre a invocada inconstitucionalidade de algumas delas e a confusão manifestada na referência a alguns artigos, quer pela recorrente, quer pelo Tribunal recorrido, há que proceder à identificação precisa de qual ou quais as normas que podem ser objecto de apreciação de constitucionalidade por este Tribunal Constitucional. Viu-se que a recorrente invoca a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 46º, nº 1, 56º nº 1, 58º nº 1, 59º nº 1, 68º, 70º nº 2, e 73 nº 1 do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Fevereiro, e das normas constantes dos artigos 37º, 47º nº 1, 48º nºs 1, 2 e 3, 51º nº 1 e 56º nºs 1, 2 e 3 do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro. Porém, o STJ apenas se pronunciou pela não inconstitucionalidade de preceitos deste último diploma e, ainda assim, não se referiu a todos os invocados pela recorrente. Aquele Supremo Tribunal considerou não serem inconstitucionais os artigos 37º, 47º nºs 1, 2 e 3, 51º nº 1, e 56º nºs 1, 2 e 3 do vigente Código das Expropriações, não fazendo qualquer alusão, em termos de juízo de constitucionalidade, às normas do Decreto-Lei nº 845/76. Esta posição do STJ compreende-se se tiver em conta que, à data da decisão, vigorava o Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, encontrando-se já revogado o Código anterior, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76. A referência a alguns dos preceitos deste último diploma apenas é feita como elemento interpretativo do sentido a dar, segundo o STJ, a alguns dos preceitos actualmente em vigor (e porque, à data da declaração da expropriação, era aquele diploma que vigorava em matéria de expropriação litigiosa). Eles não eram de aplicar, e não foram efectivamente aplicados, pela decisão recorrida, em termos de constituírem a sua ratio decidendi . De aplicar, como tal, na decisão, eram unicamente os dispositivos do Decreto-Lei nº 438/91, como claramente flui da decisão ora recorrida. Ora, só a eles o STJ se ateve e só, relativamente a eles, emitiu juízo de inconstitucionalidade, não fazendo sentido que se pronunciasse sobre a (in)constitucionalidade de normas que, no caso, não aplicou. Por isso, não terá este Tribunal de se pronunciar sobre a questão de constitucionalidade das ditas normas do anterior Código das Expropriações, identificadas pela recorrente. 6. Restringindo-se, pois, a apreciação desta questão aos preceitos do Decreto-lei nº 438/91, há ainda, num segundo momento, que analisar se deverá incidir sobre a totalidade das normas referidas pelo STJ e pela recorrente ou apenas sobre algumas delas. Subjacente ao parecer do relator a que atrás se aludiu, e que o acórdão recorrido deu como reproduzido, está a interpretação de que a decisão dos árbitros constitui uma verdadeira decisão jurisdicional, por forma a integrar um grau de jurisdição. Segundo o acórdão, a decisão arbitral é proferida na base de critérios de justiça e imparcialidade, revestindo, assim, natureza jurisdicional. Não definindo a Lei Fundamental o que seja uma decisão jurisdicional, ou mesmo, os Tribunais, ela aponta apenas para a função a estes cometida. Ora, a função a estes cometida é a de (entre outras) dirimir conflitos de interesses, função em tudo idêntica à exercida pelos árbitros quando fixam o valor global da indemnização. Diz-se no acórdão recorrido: " -o artigo 37º do Código das Expropriações apenas possibilita o recurso para os tribunais da decisão arbitral relativa ao 'quantum' indemnizatório. É o reconhecimento do primado constitucional dos tribunais 'stricto sensu' como órgãos de composição dos conflitos de interesses ". Por sua vez, como já se viu, no dito " parecer do relator de fls. 310 " havia-se escrito: " (...) existe uma justificação objectiva para impedir o recurso (...) sobre a fixação do valor global da indemnização devida pela expropriação: pretende-se evitar nesse caso que haja quatro graus de jurisdição. É que, sendo o julgamento dos árbitros uma verdadeira decisão jurisdicional, e não uma modalidade de prova pericial, a exclusão do recurso para o STJ assenta na consagração do regime regra de um máximo de três graus de jurisdição. De contrário teríamos uma interpretação do mencionado artigo 37º contrária à unidade do sistema jurídico, e oposta à regra enunciada no artigo 9º, nº 1, do Código Civil ". Do que atrás fica transcrito, conclui-se que o STJ, considerando ser " o julgamento dos árbitros uma verdadeira decisão jurisdicional, e não uma modalidade de prova pericial ", entendeu que a norma do artigo 37º, em conjugação com as normas dos artigos 47º, nº 1, 48º, nºs 1, 2 e 3, 51º, nº 1, e 56º, nºs 1, 2 e 3, quando interpretada no sentido de vedar o recurso da decisão de 2ª instância, por não ser possível haver quatro graus de jurisdição, não é inconstitucional. Entendimento diferente tem, como se viu, a recorrente para quem a decisão dos árbitros não tem natureza jurisdicional e, logo, o recurso para o STJ funciona como 3º grau de jurisdição. Na posição que a recorrente assume nas conclusões das alegações de recurso, o que é inconstitucional, partindo da citação do artigo 205º da Constituição, é a interpretação que se queira fazer de que a decisão dos árbitros " constitui uma decisão jurisdicional, por forma a que possa integrar um grau de jurisdição ". Assim sendo, é este o complexo normativo do vigente Código das Expropriações, que a recorrente identifica naquelas conclusões e que pretende ver submetido o juízo a formular por este Tribunal Constitucional: os artigos 37º, 47º, nº 1, 48º, nºs 1, 2 e 3, 51º, nº 1 e 56º, nº 1, 2 e 3. E sendo a incidência na dita interpretação - repete-se - de que " a decisão dos árbitros nele prevista constitui uma decisão jurisdicional ". É esta a essência da argumentação da recorrente: " A 'decisão' ou 'acórdão' dos árbitros, em processo de expropriação, em fase pré-contenciosa, não tem natureza jurisdicional, não podendo ser qualificada como acto daquela espécie " . Assim, o artigo 37º dispõe que, na falta de acordo, será o valor global da indemnização " fixado por arbitragem, com recurso para os tribunais, de harmonia com a regra geral das alçadas ". O artigo 47º, nº 1, estabelece o prazo máximo em que a decisão dos árbitros deve ser proferida e a data a partir da qual deve ser contado, reportando-se o nº 2 à " confiança do processo " e o nº 3 à comparência dos árbitros " perante a entidade expropriante ", quando " se encontrem habilitados a proferir a decisão ". O artigo 48º, nos seus nºs 1, 2 e 3, refere-se ao rito processual a seguir na elaboração do acórdão dos árbitros. O artigo 51º, nº 1, dispõe que da decisão arbitral " cabe recurso para o tribunal da comarca da situação dos bens a expropriar ou da sua maior extensão ", indicando ainda o prazo de interposição e a maneira de o interpor. O artigo 56º reporta-se ao modo de interposição do recurso da arbitragem, com as exigências aí discriminadas. Registe-se que se se entender tratar-se de lapso de escrita a referência à norma do nº 1 do artigo 51º, já que o STJ se havia referido, no discurso do acórdão, à norma do nº 2, quando se diz: " Não sendo recorrida, fixa o valor da indemnização por forma definitiva - artigo 51º, nº 2, C.E. ", não poderá esta última norma constituir objecto de apreciação de um juízo de (in)constitucionalidade por parte deste Tribunal. Com efeito ela, o nº 2, apenas estabelece o " modus operandi " do juiz, nos casos em que não há recurso, da decisão arbitral, nada tendo a ver com a natureza das funções dos árbitros ou com a possibilidade ou não possibilidade de recurso. Perante a constatação de que as partes interessadas não revelam vontade de recorrer, e, logo, se conformam com a decisão dos árbitros, o juiz deverá observar o que naquele preceito se estipula. Finalmente, verifica-se que a referência às normas dos nºs 1, 2 e 3 do artigo 56º do actual Código das Expropriações se traduz num manifesto lapso, donde elas se devam também excluir do objecto do presente recurso de constitucionalidade. Na verdade, não só este artigo não contém aqueles números, como não parece que haja qualquer fundamento para o STJ lhe fazer alusão. Ele define apenas o modo de interposição do recurso da arbitragem, com as exigências aí discriminadas. Em conclusão: objecto de apreciação de constitucionalidade são as normas dos artigos 37º, 47º, nº 1, 48º, nºs 1, 2 e 3 e 51º nº 1, do actual Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, interpretadas, como foram, pelo STJ no sentido de atribuírem natureza jurisdicional às decisões dos árbitros, sendo que um tal entendimento surge como fundamento do acórdão recorrido. Vejamos então, feita esta delimitação do objecto do recurso, a que conduz tal apreciação, na perspectiva da interpretação feita no acórdão recorrido: a um juízo positivo ou negativo de constitucionalidade? Para responder a esta questão, há que obter primeiro uma resposta quanto a duas outras questões: Saber se a Constituição admite a existência de tribunais arbitrais necessários; Em caso afirmativo, saber se os árbitros, no processo expropriativo, integram um verdadeiro tribunal arbitral necessário, satisfazendo os requisitos constitucionais desse tipo de tribunal. 7. Relativamente à primeira questão já teve este Tribunal Constitucional ensejo de sobre ela se debruçar. Fê-lo no Acórdão nº 32/87 (publicado no Diário da República , II Série, nº 81, de 7 de Abril de 1987), onde se pode ler: " depois da revisão constitucional de 1982, e face à nova redacção então dada ao art. 212º, nº 2, da Constituição (hoje art. 211º, nº 2), passou a ser insusceptível de qualquer discussão e admissibilidade, na ordem jurídica portuguesa, de tribunais arbitrais. E, não distinguindo o preceito entre tribunais arbitrais 'voluntários' e 'necessários', não existe razão para se haverem por consentidos só os primeiros, e não os segundos: não existe razão, sendo certo, nomeadamente, que os tribunais 'necessários' não seriam uma instituição desconhecida, e nova, no nosso ordenamento, mas de há muito nele encontram acolhimento (cfr. tít. II do livro IV do CPC). Mais: tendo em conta que a natureza e a fonte ou fundamento dos tribunais arbitrais 'voluntários' sempre permitiria 'justificá-los' constitucionalmente, se outras 'justificações' não pudessem ser encontradas, enquanto uma modalidade inteiramente 'privada' e 'consensual' de composição de interesses e resoluções de litígios (no domínio da zona de disponibilidade de direitos), bem poderia inclusivamente sustentar-se que a expressa referência a 'tribunais arbitrais' no novo texto constitucional só se justificaria, em boa verdade, para dissipar quaisquer dúvidas acerca da admissibilidade de tais instâncias na sua modalidade 'necessária' ". E indo mais longe, no que toca a saber se a Constituição, na sua versão originária, já admitia instituições desta natureza, pode ler-se ainda naquele aresto: " Mas, se as coisas são assim no quadro da actual versão da lei fundamental, também antes não deviam entender-se diferentemente, face ao texto originário da Constituição. E, de facto, não o eram, ao menos em geral (...). É certo (...) que nessa redacção inicial da Constituição não havia qualquer referência a 'tribunais arbitrais', apesar de no art. 212º já se enunciarem as diferentes 'categorias de tribunais'. Do silêncio constitucional, porém, não era legítimo concluir pela sua inconstitucionalidade. Com efeito, o que sucedia era que nessa disposição da lei fundamental apenas se contemplavam os tribunais que eram 'órgãos do Estado' (que se integravam na organização deste), mas sem com isso se pretender excluir outras formas de 'realização' ou 'administração da justiça', tradicionalmente reconhecidas no nosso direito. De resto, assim mesmo acontecia no domínio de Constituições anteriores (cfr. art. 56º da Constituição de 1911 e sobretudo art. 116º da Constituição de 1933, onde a referência já não é ao 'poder judicial', mas à 'função judicial' e genericamente aos 'tribunais') sem que alguma vez se tivesse posto em dúvida a legitimidade dessas outras modalidades de jurisdição, ou seja, dos tribunais arbitrais, quer 'voluntários', quer 'necessários', e das normas, nomeadamente do CPC, que os contemplavam. A verdade, numa palavra, é que ao nosso direito era estranho - e continua a ser estranho (...) - o princípio do 'monopólio estadual da função jurisdicional', ou da exclusividade da 'justiça pública'; e, assim sendo, não pode admitir-se que a Constituição, com o seu silêncio, e um silêncio que apenas prolongava silêncios constitucionais anteriores, o tivesse querido consagrar (a esse tal princípio), invertendo radicalmente todo o sentido da tradição jurídica nacional. Decorre do exposto, em suma, que quer já face ao texto primitivo da Constituição, quer agora, face à disposição expressa do art. 212º, nº 2, se haviam e hão-de considerar admissíveis os tribunais arbitrais necessários ". Com o que fica positivamente respondida a primeira questão, perfilhando, como se perfilha, o entendimento do citado Acórdão nº 32/87. 8. Posto isto, há então que dar, agora, resposta à segunda daquelas questões, ou seja, indagar da natureza da instituição arbitral a que se refere o vigente Código das Expropriações, ou, dito de outro modo, saber se ela integra um verdadeiro tribunal arbitral necessário. Não restam dúvidas de que os tribunais arbitrais não são tribunais como os outros, em certos aspectos: designadamente, os árbitros não são juízes de carreira, não estando, por isso, sujeitos ao estatuto privativo destes, imposto pelos artigos 207º e segs. e 220º e segs. da Constituição, nem são órgãos permanentes, sendo constituídos para resolver um determinado litígio. Mas, como este Tribunal Constitucional já afirmou por diversas vezes (cfr. Acórdãos nºs 419/87 e 98/88, publicados, respectivamente, no Diário da República , II Série, nº 3, de 5 de Janeiro de 1988 e II Série, nº 193, de 22 de Agosto de 1988), embora a administração da justiça caiba em exclusivo aos tribunais, tal não significa que esse exclusivo respeite apenas aos tribunais estaduais; abrange também os tribunais arbitrais que, não podendo considerar-se órgãos de soberania, são verdadeiros tribunais (cfr., entre outros, os Acórdãos nºs 230/86 e 33/88, respectivamente publicados no Diário da República , I Série, nº 210, de 12 de Setembro de 1986 e I Série, nº 43, de 22 de Fevereiro de 1988). No entanto, a Constituição não nos dá uma definição do que seja " tribunal ". Por isso, " a sua definição há-de radicar-se na natureza das funções que exerce, no seu carácter jurisdicional " (cfr. Acórdão nº 289/86, publicado no Diário da República, II Série, nº 5, de 7 de Janeiro de 1987). E no estatuto de independência e imparcialidade de quem desempenha tais funções. Mais concretamente, o que importa é analisar se a actividade da arbitragem a que se refere o dito Código das Expropriações - neste vindo regulamentada, nomeadamente nas normas ora questionadas - se insere nas funções que, nos termos do artigo 205º da Constituição, definem e determinam a integração da sua competência na função jurisdicional, e no estatuto de independência e imparcialidade de quem desempenha tais funções. (se, por outras palavras, os árbitros gozam no desempenho das suas funções da independência e da imparcialidade que se requerem a quem exerce a função de julgar). Aquele artigo 205º, que se ocupa da função jurisdicional, dispõe no seu nº 1 que os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo e, no seu nº 2, que na administração da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados. Como escrevem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotação a este artigo ( Constituição da República Portuguesa, Anotada , 3ª ed., 1993): " O principal alcance do nº 1 consiste em determinar que só aos tribunais compete administrar a justiça e dentro dos tribunais ao juiz ( reserva de juiz ), não podendo ser atribuídas funções jurisdicionais a outros órgãos, designadamente à Administração Pública. Coisa diferente é condicionar o acesso aos tribunais à intervenção prévia de outras autoridades ou instâncias de composição de conflitos, requisito que não será só por si inconstitucional, se essa intervenção não se reclamar de judicial e se ela não retardar despropositadamente ou não causar prejuízo ao direito de recurso aos tribunais " (pág. 792). Os mesmos Autores escrevem ainda: " Neste preceito, a Constituição ensaia uma definição da função jurisdicional (cfr. epígrafe) , que na doutrina é deveras controvertida. São três as áreas especialmente mencionadas: a defesa dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos (o que aponta directamente para a justiça administrativa ; a repressão das infracções da legalidade democrática (o que aponta especialmente para a justiça criminal ); a resolução dos conflitos de interesses públicos e privados (o que abrange principalmente a justiça cível ). (...) Permanece uma questão altamente controvertida a delimitação da reserva de competência judicial , sendo a distinção entre administração e jurisdição uma das questões salientes das disputas doutrinais e da jurisprudência. E se não há dúvidas sobre a natureza necessariamente jurisdicional, por exemplo, quanto à aplicação de penas criminais, definição autoritária de conflitos de interesses privados, verificação da legalidade da actividade administrativa, são também conhecidos casos controvertidos, como, por exemplo (...), a fixação de indemnizações por expropriação (...). A linha de fronteira terá de atender não apenas à densifição doutrinal adquirida da função jurisdicional, aos casos constitucionais de reserva judicial - (...) - mas também ao apuramento neste campo de um entendimento exigente do princípio do Estado de direito democrático (artº 2º) " - loc. cit.. Não deixando de ser controvertida na doutrina a definição de função jurisdicional, há quem a distinga da função administrativa nos seguintes termos: " Ao cabo e ao resto, o quid specificum do acto jurisdicional reside em que ele não apenas pressupõe mas é necessariamente praticado para resolver 'uma questão de direito'. Se, ao tomar-se uma decisão, a partir de uma situação de facto traduzida numa 'questão de direito' (na violação do direito objectivo ou na ofensa de um direito subjectivo), se actua, por força da lei, para se conseguir a produção de um resultado prático diferente da paz jurídica decorrente da resolução dessa 'questão de direito', então não estaremos perante um acto jurisdicional; estaremos, sim, perante um acto administrativo " (Afonso Rodrigues Queiró, Lições de Direito Administrativo , vol. 1, pág. 51). Este Autor afirma que a distinção entre as duas funções é de ordem teleológico-objectiva , sendo necessário em cada caso proceder à interpretação da lei, para se concluir qual a finalidade objectiva visada com o exercício de determinada competência legal. Por seu turno, escreveu-se no córdão nº 104/85 deste Tribunal Constitucional ( Diário da República , II Série, de 28 de Agosto de 1985): "A separação real entre a função jurisdicional e a função administrativa passa pelo campo dos interesses em jogo: enquanto a jurisdição resolve litígios em que os interesses em confronto são apenas os das partes, a Administração, embora na presença de interesses alheios, realiza o interesse público. Na primeira hipótese a decisão situa-se num plano distinto do dos interesses em conflito. Na segunda hipótese verifica-se uma osmose entre o caso resolvido e o interesse público. Todavia, ainda por outra vertente se distinguem as funções consideradas: ao passo que o medium da jurisdição é a vontade da lei (concretizada no apuramento da conclusão decisória a partir das premissas previamente enunciadas do silogismo judiciário), o medium da Administração é a vontade própria (o que pressupõe a possibilidade de agir sobre as várias alternativas propostas pela lei) ". Como também se refere no Acórdão nº 453/93 deste Tribunal ( Diário da República , II Série, de 6 de Maio de 1994): " A doutrina alemã tem distinguido no plano constitucional entre o monopólio de juiz , por um lado, e uma outra dimensão que se designa por garantia da via judiciária . Nuns casos, certas matérias só podem ser apreciadas pelos tribunais, a quem cabe a primeira e a última palavra . Noutros casos, de menor grau de exigência constitucional, porém, admite-se uma intervenção da Administração, desde que fique garantido o acesso aos tribunais, a quem cabe a última palavra na questão. (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Anotada , 3ª ed., Coimbra, 1993, págs. 792 e 793)". Posto isto, e encurtando razões teoréticas, há que retomar a analise sobre a intervenção dos árbitros, no processo de expropriação: se há-de ou não reclamar-se de jurisdicional, ou se é antes um tipo de " intervenção da Administração ". E se, tratando-se de função jurisdicional, os árbitros gozam de independência e de imparcialidade, como ficou já dito. Não restam dúvidas de que os árbitros, dispondo de independência funcional (eles são de facto designados de entre uma lista oficial de cidadãos sujeitos a inibição e impedimentos vários: cfr. artigos 43º, nº 2, do Código das Expropriações, 2º e 3º do Decreto-Lei nº 44/94, de 29 de Fevereiro, e 1º do Decreto Regulamentar nº 21/93, de 15 de Julho) intervêm in casu para dirimir um conflito de interesses entre partes no processo de expropriação litigiosa. Eles compõem um conflito entre entidades privadas e públicas ao decidirem sobre o valor do montante indemnizatório da expropriação, sendo que tal decisão visa tornar certos um direito ou uma obrigação, não constituindo um simples arbitramento. Tal intervenção, traduzida no recurso à arbitragem obrigatória, quanto à fixação do valor global da indemnização, como primeiro passo nessa fixação, imposto pelos artigos 42º a 49º do Código citado, cabe, pois, no âmbito da acção de um qualquer tribunal arbitral, que o nº 2 do artigo 211º da Constituição admite, como se viu já, quando prevê as categorias de tribunais (conquanto não defina o que são tribunais arbitrais, há-de " entender-se que foi recebido o conceito decorrente da tradição jurídica vigente no direito infraconstitucional ", como dizem J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, loc. cit., pág. 808; cfr. o citado Acórdão deste Tribunal Constitucional nº 33//88). Com efeito, podem ver-se aqui presentes, em geral, as " características fundamentais dos tribunais arbitrais " de que falam aqueles Autores: " a) são normalmente formados ad hoc para o julgamento de determinado litígio, esgotando-se nessa tarefa, podendo, porém, existir tribunais arbitrais permanentes, a que podem ser diferidos os litígios emergentes de determinado tipo de relações jurídicas; b) são formados por iniciativa das partes ou por iniciativa de instituições representativas dos eventuais litigantes (associações comerciais, etc); c) não têm competência própria, julgando litígios que, na falta deles, são da competência normal de outros tribunais; d) os juízes (árbitros) são leigos escolhidos segundo certas regras estabelecidas na lei. " (loc. cit. pág. 808). Enfim: a referida intervenção dos árbitros, no processo de expropriação, não atenta contra a atribuição da reserva da função jurisdicional aos tribunais nem com a garantia de acesso aos mesmos, princípios integradores do princípio do Estado de direito democrático, defluindo dos artigos 2º, 20º, nº 1, e 205º da Lei Fundamental, assim se respondendo à questão principal do juízo positivo ou negativo da constitucionalidade, na perspectiva da interpretação feita no acórdão recorrido. Dai que não proceda a arguição de inconstitucionalidade que é feita pela recorrente, com referência à interpretação a que o Supremo Tribunal de Justiça aderiu, não merecendo, deste modo, censura o julgado quanto à questão de inconstitucionalidade das normas questionadas do vigente Código das Expropriações. 9. Termos em que, DECIDINDO , nega-se provimento ao recurso. Lx. 20.12.95 Guilherme da Fonseca Messias Bento Fernando Alves Correia José de Sousa e Brito Luís Nunes de Almeida Bravo Serra (com a declaração idêntica à que apus no Acórdão nº 52/92, publicado na 1ª Série-A do Diário da República de 14 de Março de 1992, quanto à afirmação de que, incluindo a C.R.P. no nº 2 do seu artigo 211º a previsão de existência de tribunais arbitrais, está assegurada a legitimidade constitucional dos tribunais arbitrais necessários . José Manuel Cardoso da Costa

Acórdão

757/1995

128/94

Tribunal: Tribunal Constitucional
Data: 20 de dezembro de 1995
Relator: Guilherme da Fonseca

Texto Integral

ACÓRDÃO Nº 757/95

Processo nº 128/94

2ª Secção

Relator: Cons. Guilherme da Fonseca

Acordam, em conferência, na 2ª Secção do

Tribunal Constitucional:

1.A., com os sinais identificadores dos autos, veio interpor recurso para este Tribunal Constitucional do acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 20 de Janeiro de 1994, que decidiu "não tomar conhecimento do objecto do recurso", ou seja, o recurso de revista interposto pela mesma recorrente, em processo de expropriação litigiosa, do acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 27 de Abril de 1993, que, confirmando a sentença da primeira instância, fixou o montante da indemnização pela expropriação de uma parcela de terreno.
2.O acórdão recorrido, perfilhando e dando como reproduzido "o parecer do relator de fls. 310", entendeu "não serem inconstitucionais os artigos 37º, 47º, nºs 1, 2 e 3, 51º, nº 1, e 56º, nºs 1, 2 e 3, do vigente Código das Expropriações, como pretende a recorrente" e daí ser o recurso de revista interposto pela recorrente "legalmente inadmissível".

O dito "parecer do relator de fls 310",apoiou-se nas seguintes considerações:

"O presente processo é de expropriação litigiosa.

A declaração de expropriação da parcela em questão data de 1987.

Nesta conformidade, e porque se entendeu, na base de jurisprudência corrente, que as disposições legais aplicáveis ao processo expropriativo, relativa à indemnização, são as vigentes à data daquela declaração, na fixação do valor global da indemnização atendeu-se exclusivamente à norma do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, vigente quando foi proferida a decisão final da 1ª instância.

No recurso para a Relação discutiu-se apenas a correcção do montante indemnizatório fixado.

O artigo 46º, nº 1, do Código das Expropriações, vedava o recurso para o Supremo da decisão de 2ª instância que fixa o valor global da indemnização nestes processos.

O acórdão recorrido foi proferido em 27 de Abril de 1993, quando vigorava o Código das Expropriações aprovado pelo Dec. Lei nº 438/91, de 9 de Novembro.

Acontece que relativamente aos graus de jurisdição em matéria de recurso das decisões que fixam o valor global da indemnização nestes processos, o regime legal anterior não foi alterado.

É certo que o artigo 37º do novo Código estatui que 'na falta de acordo sobre o valor global da indemnização, será fixado por arbitragem, com recurso para os tribunais, de harmonia com a regra geral das alçadas'.

Mas isto não significa que se tenha regressado ao regime anterior ao Código de 1976, quer dizer, ao da Lei nº 2063, de 3 de Junho de 1953, que permitia o recurso sem limitações relativamente aos graus de jurisdição.

Alteração tão profunda e significativa exigiria uma clara e inequívoca referência do legislador, sendo certo que o relatório preambular do Dec.-Lei nº 438/91 é completamente omisso quanto a tal questão.

Sendo certo que, de facto, existe uma justificação objectiva para impedir o recurso até ao Supremo Tribunal no que toca às decisões sobre a fixação do valor global da indemnização devida pela expropriação: pretende-se evitar nesse caso que haja quatro graus de jurisdição.

É que, sendo o julgamento dos árbitros uma verdadeira decisão jurisdicional, e não uma modalidade de prova pericial, a exclusão do recurso para o STJ assenta na consagração do regime geral de um máximo de três graus de jurisdição.

De contrário teríamos uma interpretação do mencionado artigo 37º contrária à unidade do sistema jurídico, e oposta à regra enunciada no artigo 9º, nº 1, do Código Civil.

Finalmente, a solução que temos vindo a enunciar pode também ser corroborada com o disposto no artigo 64º, nº 2, do Código de 91, que refere que a sentença proferida pelo juiz do tribunal da comarca que fixa o montante da indemnização a pagar pela entidade expropriante 'será notificada às partes, podendo dela ser interposto recurso com efeito meramente devolutivo para o tribunal da relação'.

Porquê limitar aqui, se não fosse esse o sistema geral?

Em face do exposto, e porque o recurso interposto é legalmente inadmissível, sou de parecer que não pode conhecer-se do respectivo objecto.

/*/

Cumpra o disposto no artigo 704º, nº 1, do Código de Processo Civil."

E, no acórdão recorrido, acrescentou-se "mais o seguinte":

"o artigo 37º do Código das Expropriações apenas possibilita o recurso para os tribunais da decisão arbitral relativa ao 'quantum' indemnizatório.

É o reconhecimento do primado constitucional dos tribunais 'stricto sensu' como órgãos de composição dos conflitos de interesses;

-a natureza do carácter jurisdicional de decisão arbitral, reconhecida na fundamentação do Assento do Supremo Tribunal de Justiça nº 7/79, de 24-7-79, publicado no D.R., I Série, de 3-11-79, não foi minimamente posta em causa por qualquer preceito da Constituição da República;

-a Lei Fundamental não define o que seja uma decisão jurisdicional, ou mesmo os Tribunais, apontando apenas para a função a estes cometida (artº 205º);

- a decisão dos árbitros, que o Código qualifica de 'acórdão' - artº 48º - é proferida na base de critérios de justiça e imparcialidade, revestindo, assim, natureza jurisdicional.

Não sendo recorrida, fixa o valor da indemnização por forma definitiva - artº 51º, nº 2, C.E..

-não é lícito restringir o sentido do artº 64º, nº 2, cuja finalidade seria apenas a de atribuir ao recurso interposto para a Relação efeito meramente devolutivo.

É que, então, a disposição seria redundante, já que esse é justamente o efeito do recurso nos processos especiais - cfr. os artigos 463º, nº 3, e 792º, do C.P. Civil.

E, porque temos de partir do princípio que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados - artigo 9º, nº 3, do Código Civil - a fórmula legal só colherá segura compreensão quando for entendido ser esse o derradeiro grau de recurso e, como tal, correspondente ao recurso de revista, cujo efeito regra é também meramente devolutivo - artº 723º do Código de Processo Civil."

3. Nas suas alegações, concluiu assim a recorrente:

a)O artº 205º da Constituição da República Portuguesa consagra o princípio segundo o qual só aos tribunais compete administrar a justiça, não podendo ser atribuídas funções jurisdicionais a quaisquer outros órgãos;
b)A 'decisão' ou 'acórdão' dos árbitros, em processo de expropriação, em fase pré-contenciosa, não tem natureza jurisdicional, não podendo ser qualificada como acto daquela espécie.
c)O recorrente arguiu, perante o Supremo Tribunal de Justiça, a inconstitucionalidade material dos artºs 46º nº 1, 56º nº 1, 58º nº 1, 59º nº 1, 68º, 70º nº 2 e 73º nº 1 do Código das Expropriações aprovado pelo Dec.-Lei 845/76, de 11 de Fevereiro, bem como dos artºs 37º, 47º nº 1, 48º nºs 1, 2 e 3, 51º nº 1 e 56º nºs 1, 2 e 3 do Código das Expropriações aprovado pelo Dec.-Lei 438/91 de 9.11, na interpretação de que a decisão dos árbitros nele prevista constitui uma decisão jurisdicional, por forma a que possa integrar um grau de jurisdição;
d)A decisão recorrida não atendeu à inconstitucionalidade arguida;
e)Em provimento do presente recurso, haverá que considerar que os invocados preceitos legais são inconstitucionais, na referida interpretação, ordenando-se em conformidade a reformulação do acórdão recorrido"
4.O recorrido B. não apresentou alegações.
5.Vistos os autos, incluindo o visto do Ministério Público, cumpre decidir.

E, o primeiro passo a dar tem a ver com a delimitação do objecto do presente recurso de constitucionalidade, o que pode permitir um mais fácil encaminhamento para a decisão de mérito.

É que, dada a profusão de normas indicadas pela recorrente como inconstitucionais, o facto de o Supremo, doravante STJ, não se ter pronunciado sobre a invocada inconstitucionalidade de algumas delas e a confusão manifestada na referência a alguns artigos, quer pela recorrente, quer pelo Tribunal recorrido, há que proceder à identificação precisa de qual ou quais as normas que podem ser objecto de apreciação de constitucionalidade por este Tribunal Constitucional.

Viu-se que a recorrente invoca a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 46º, nº 1, 56º nº 1, 58º nº 1, 59º nº 1, 68º, 70º nº 2, e 73 nº 1 do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Fevereiro, e das normas constantes dos artigos 37º, 47º nº 1, 48º nºs 1, 2 e 3, 51º nº 1 e 56º nºs 1, 2 e 3 do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro.

Porém, o STJ apenas se pronunciou pela não inconstitucionalidade de preceitos deste último diploma e, ainda assim, não se referiu a todos os invocados pela recorrente.

Aquele Supremo Tribunal considerou não serem inconstitucionais os artigos 37º, 47º nºs 1, 2 e 3, 51º nº 1, e 56º nºs 1, 2 e 3 do vigente Código das Expropriações, não fazendo qualquer alusão, em termos de juízo de constitucionalidade, às normas do Decreto-Lei nº 845/76.

Esta posição do STJ compreende-se se tiver em conta que, à data da decisão, vigorava o Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, encontrando-se já revogado o Código anterior, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76.

A referência a alguns dos preceitos deste último diploma apenas é feita como elemento interpretativo do sentido a dar, segundo o STJ, a alguns dos preceitos actualmente em vigor (e porque, à data da declaração da expropriação, era aquele diploma que vigorava em matéria de expropriação litigiosa).

Eles não eram de aplicar, e não foram efectivamente aplicados, pela decisão recorrida, em termos de constituírem a sua ratio decidendi.

De aplicar, como tal, na decisão, eram unicamente os dispositivos do Decreto-Lei nº 438/91, como claramente flui da decisão ora recorrida.

Ora, só a eles o STJ se ateve e só, relativamente a eles, emitiu juízo de inconstitucionalidade, não fazendo sentido que se pronunciasse sobre a (in)constitucionalidade de normas que, no caso, não aplicou.

Por isso, não terá este Tribunal de se pronunciar sobre a questão de constitucionalidade das ditas normas do anterior Código das Expropriações, identificadas pela recorrente.

6. Restringindo-se, pois, a apreciação desta questão aos preceitos do Decreto-lei nº 438/91, há ainda, num segundo momento, que analisar se deverá incidir sobre a totalidade das normas referidas pelo STJ e pela recorrente ou apenas sobre algumas delas.

Subjacente ao parecer do relator a que atrás se aludiu, e que o acórdão recorrido deu como reproduzido, está a interpretação de que a decisão dos árbitros constitui uma verdadeira decisão jurisdicional, por forma a integrar um grau de jurisdição.

Segundo o acórdão, a decisão arbitral é proferida na base de critérios de justiça e imparcialidade, revestindo, assim, natureza jurisdicional.

Não definindo a Lei Fundamental o que seja uma decisão jurisdicional, ou mesmo, os Tribunais, ela aponta apenas para a função a estes cometida.

Ora, a função a estes cometida é a de (entre outras) dirimir conflitos de interesses, função em tudo idêntica à exercida pelos árbitros quando fixam o valor global da indemnização.

Diz-se no acórdão recorrido:

"-o artigo 37º do Código das Expropriações apenas possibilita o recurso para os tribunais da decisão arbitral relativa ao 'quantum' indemnizatório.

É o reconhecimento do primado constitucional dos tribunais 'stricto sensu' como órgãos de composição dos conflitos de interesses".

Por sua vez, como já se viu, no dito "parecer do relator de fls. 310" havia-se escrito:

"(...) existe uma justificação objectiva para impedir o recurso (...) sobre a fixação do valor global da indemnização devida pela expropriação: pretende-se evitar nesse caso que haja quatro graus de jurisdição.

É que, sendo o julgamento dos árbitros uma verdadeira decisão jurisdicional, e não uma modalidade de prova pericial, a exclusão do recurso para o STJ assenta na consagração do regime regra de um máximo de três graus de jurisdição.

De contrário teríamos uma interpretação do mencionado artigo 37º contrária à unidade do sistema jurídico, e oposta à regra enunciada no artigo 9º, nº 1, do Código Civil".

Do que atrás fica transcrito, conclui-se que o STJ, considerando ser "o julgamento dos árbitros uma verdadeira decisão jurisdicional, e não uma modalidade de prova pericial", entendeu que a norma do artigo 37º, em conjugação com as normas dos artigos 47º, nº 1, 48º, nºs 1, 2 e 3, 51º, nº 1, e 56º, nºs 1, 2 e 3, quando interpretada no sentido de vedar o recurso da decisão de 2ª instância, por não ser possível haver quatro graus de jurisdição, não é inconstitucional.

Entendimento diferente tem, como se viu, a recorrente para quem a decisão dos árbitros não tem natureza jurisdicional e, logo, o recurso para o STJ funciona como 3º grau de jurisdição. Na posição que a recorrente assume nas conclusões das alegações de recurso, o que é inconstitucional, partindo da citação do artigo 205º da Constituição, é a interpretação que se queira fazer de que a decisão dos árbitros "constitui uma decisão jurisdicional, por forma a que possa integrar um grau de jurisdição".

Assim sendo, é este o complexo normativo do vigente Código das Expropriações, que a recorrente identifica naquelas conclusões e que pretende ver submetido o juízo a formular por este Tribunal Constitucional: os artigos 37º, 47º, nº 1, 48º, nºs 1, 2 e 3, 51º, nº 1 e 56º, nº 1, 2 e 3. E sendo a incidência na dita interpretação - repete-se - de que "a decisão dos árbitros nele prevista constitui uma decisão jurisdicional".

É esta a essência da argumentação da recorrente:

"A 'decisão' ou 'acórdão' dos árbitros, em processo de expropriação, em fase pré-contenciosa, não tem natureza jurisdicional, não podendo ser qualificada como acto daquela espécie".

Assim, o artigo 37º dispõe que, na falta de acordo, será o valor global da indemnização "fixado por arbitragem, com recurso para os tribunais, de harmonia com a regra geral das alçadas".

O artigo 47º, nº 1, estabelece o prazo máximo em que a decisão dos árbitros deve ser proferida e a data a partir da qual deve ser contado, reportando-se o nº 2 à "confiança do processo" e o nº 3 à comparência dos árbitros "perante a entidade expropriante", quando "se encontrem habilitados a proferir a decisão".

O artigo 48º, nos seus nºs 1, 2 e 3, refere-se ao rito processual a seguir na elaboração do acórdão dos árbitros.

O artigo 51º, nº 1, dispõe que da decisão arbitral "cabe recurso para o tribunal da comarca da situação dos bens a expropriar ou da sua maior extensão", indicando ainda o prazo de interposição e a maneira de o interpor.

O artigo 56º reporta-se ao modo de interposição do recurso da arbitragem, com as exigências aí discriminadas.

Registe-se que se se entender tratar-se de lapso de escrita a referência à norma do nº 1 do artigo 51º, já que o STJ se havia referido, no discurso do acórdão, à norma do nº 2, quando se diz: "Não sendo recorrida, fixa o valor da indemnização por forma definitiva - artigo 51º, nº 2, C.E.", não poderá esta última norma constituir objecto de apreciação de um juízo de (in)constitucionalidade por parte deste Tribunal.

Com efeito ela, o nº 2, apenas estabelece o "modus operandi" do juiz, nos casos em que não há recurso, da decisão arbitral, nada tendo a ver com a natureza das funções dos árbitros ou com a possibilidade ou não possibilidade de recurso. Perante a constatação de que as partes interessadas não revelam vontade de recorrer, e, logo, se conformam com a decisão dos árbitros, o juiz deverá observar o que naquele preceito se estipula.

Finalmente, verifica-se que a referência às normas dos nºs 1, 2 e 3 do artigo 56º do actual Código das Expropriações se traduz num manifesto lapso, donde elas se devam também excluir do objecto do presente recurso de constitucionalidade.

Na verdade, não só este artigo não contém aqueles números, como não parece que haja qualquer fundamento para o STJ lhe fazer alusão. Ele define apenas o modo de interposição do recurso da arbitragem, com as exigências aí discriminadas.

Em conclusão: objecto de apreciação de constitucionalidade são as normas dos artigos 37º, 47º, nº 1, 48º, nºs 1, 2 e 3 e 51º nº 1, do actual Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, interpretadas, como foram, pelo STJ no sentido de atribuírem natureza jurisdicional às decisões dos árbitros, sendo que um tal entendimento surge como fundamento do acórdão recorrido.

Vejamos então, feita esta delimitação do objecto do recurso, a que conduz tal apreciação, na perspectiva da interpretação feita no acórdão recorrido: a um juízo positivo ou negativo de constitucionalidade?

Para responder a esta questão, há que obter primeiro uma resposta quanto a duas outras questões:

a)Saber se a Constituição admite a existência de tribunais arbitrais necessários;
b)Em caso afirmativo, saber se os árbitros, no processo expropriativo, integram um verdadeiro tribunal arbitral necessário, satisfazendo os requisitos constitucionais desse tipo de tribunal.

7. Relativamente à primeira questão já teve este Tribunal Constitucional ensejo de sobre ela se debruçar. Fê-lo no Acórdão nº 32/87 (publicado no Diário da República, II Série, nº 81, de 7 de Abril de 1987), onde se pode ler: "depois da revisão constitucional de 1982, e face à nova redacção então dada ao art. 212º, nº 2, da Constituição (hoje art. 211º, nº 2), passou a ser insusceptível de qualquer discussão e admissibilidade, na ordem jurídica portuguesa, de tribunais arbitrais. E, não distinguindo o preceito entre tribunais arbitrais 'voluntários' e 'necessários', não existe razão para se haverem por consentidos só os primeiros, e não os segundos: não existe razão, sendo certo, nomeadamente, que os tribunais 'necessários' não seriam uma instituição desconhecida, e nova, no nosso ordenamento, mas de há muito nele encontram acolhimento (cfr. tít. II do livro IV do CPC). Mais: tendo em conta que a natureza e a fonte ou fundamento dos tribunais arbitrais 'voluntários' sempre permitiria 'justificá-los' constitucionalmente, se outras 'justificações' não pudessem ser encontradas, enquanto uma modalidade inteiramente 'privada' e 'consensual' de composição de interesses e resoluções de litígios (no domínio da zona de disponibilidade de direitos), bem poderia inclusivamente sustentar-se que a expressa referência a 'tribunais arbitrais' no novo texto constitucional só se justificaria, em boa verdade, para dissipar quaisquer dúvidas acerca da admissibilidade de tais instâncias na sua modalidade 'necessária'".

E indo mais longe, no que toca a saber se a Constituição, na sua versão originária, já admitia instituições desta natureza, pode ler-se ainda naquele aresto: "Mas, se as coisas são assim no quadro da actual versão da lei fundamental, também antes não deviam entender-se diferentemente, face ao texto originário da Constituição. E, de facto, não o eram, ao menos em geral (...).

É certo (...) que nessa redacção inicial da Constituição não havia qualquer referência a 'tribunais arbitrais', apesar de no art. 212º já se enunciarem as diferentes 'categorias de tribunais'. Do silêncio constitucional, porém, não era legítimo concluir pela sua inconstitucionalidade.

Com efeito, o que sucedia era que nessa disposição da lei fundamental apenas se contemplavam os tribunais que eram 'órgãos do Estado' (que se integravam na organização deste), mas sem com isso se pretender excluir outras formas de 'realização' ou 'administração da justiça', tradicionalmente reconhecidas no nosso direito. De resto, assim mesmo acontecia no domínio de Constituições anteriores (cfr. art. 56º da Constituição de 1911 e sobretudo art. 116º da Constituição de 1933, onde a referência já não é ao 'poder judicial', mas à 'função judicial' e genericamente aos 'tribunais') sem que alguma vez se tivesse posto em dúvida a legitimidade dessas outras modalidades de jurisdição, ou seja, dos tribunais arbitrais, quer 'voluntários', quer 'necessários', e das normas, nomeadamente do CPC, que os contemplavam.

A verdade, numa palavra, é que ao nosso direito era estranho - e continua a ser estranho (...) - o princípio do 'monopólio estadual da função jurisdicional', ou da exclusividade da 'justiça pública'; e, assim sendo, não pode admitir-se que a Constituição, com o seu silêncio, e um silêncio que apenas prolongava silêncios constitucionais anteriores, o tivesse querido consagrar (a esse tal princípio), invertendo radicalmente todo o sentido da tradição jurídica nacional.

Decorre do exposto, em suma, que quer já face ao texto primitivo da Constituição, quer agora, face à disposição expressa do art. 212º, nº 2, se haviam e hão-de considerar admissíveis os tribunais arbitrais necessários".

Com o que fica positivamente respondida a primeira questão, perfilhando, como se perfilha, o entendimento do citado Acórdão nº 32/87.

8. Posto isto, há então que dar, agora, resposta à segunda daquelas questões, ou seja, indagar da natureza da instituição arbitral a que se refere o vigente Código das Expropriações, ou, dito de outro modo, saber se ela integra um verdadeiro tribunal arbitral necessário.

Não restam dúvidas de que os tribunais arbitrais não são tribunais como os outros, em certos aspectos: designadamente, os árbitros não são juízes de carreira, não estando, por isso, sujeitos ao estatuto privativo destes, imposto pelos artigos 207º e segs. e 220º e segs. da Constituição, nem são órgãos permanentes, sendo constituídos para resolver um determinado litígio.

Mas, como este Tribunal Constitucional já afirmou por diversas vezes (cfr. Acórdãos nºs 419/87 e 98/88, publicados, respectivamente, no Diário da República, II Série, nº 3, de 5 de Janeiro de 1988 e II Série, nº 193, de 22 de Agosto de 1988), embora a administração da justiça caiba em exclusivo aos tribunais, tal não significa que esse exclusivo respeite apenas aos tribunais estaduais; abrange também os tribunais arbitrais que, não podendo considerar-se órgãos de soberania, são verdadeiros tribunais (cfr., entre outros, os Acórdãos nºs 230/86 e 33/88, respectivamente publicados no Diário da República, I Série, nº 210, de 12 de Setembro de 1986 e I Série, nº 43, de 22 de Fevereiro de 1988).

No entanto, a Constituição não nos dá uma definição do que seja "tribunal".

Por isso, "a sua definição há-de radicar-se na natureza das funções que exerce, no seu carácter jurisdicional" (cfr. Acórdão nº 289/86, publicado no Diário da República, II Série, nº 5, de 7 de Janeiro de 1987). E no estatuto de independência e imparcialidade de quem desempenha tais funções.

Mais concretamente, o que importa é analisar se a actividade da arbitragem a que se refere o dito Código das Expropriações - neste vindo regulamentada, nomeadamente nas normas ora questionadas - se insere nas funções que, nos termos do artigo 205º da Constituição, definem e determinam a integração da sua competência na função jurisdicional, e no estatuto de independência e imparcialidade de quem desempenha tais funções. (se, por outras palavras, os árbitros gozam no desempenho das suas funções da independência e da imparcialidade que se requerem a quem exerce a função de julgar).

Aquele artigo 205º, que se ocupa da função jurisdicional, dispõe no seu nº 1 que os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo e, no seu nº 2, que na administração da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados.

Como escrevem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotação a este artigo (Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª ed., 1993): "O principal alcance do nº 1 consiste em determinar que só aos tribunais compete administrar a justiça e dentro dos tribunais ao juiz (reserva de juiz), não podendo ser atribuídas funções jurisdicionais a outros órgãos, designadamente à Administração Pública. Coisa diferente é condicionar o acesso aos tribunais à intervenção prévia de outras autoridades ou instâncias de composição de conflitos, requisito que não será só por si inconstitucional, se essa intervenção não se reclamar de judicial e se ela não retardar despropositadamente ou não causar prejuízo ao direito de recurso aos tribunais" (pág. 792).

Os mesmos Autores escrevem ainda: "Neste preceito, a Constituição ensaia uma definição da função jurisdicional (cfr. epígrafe), que na doutrina é deveras controvertida. São três as áreas especialmente mencionadas:

a)a defesa dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos (o que aponta directamente para a justiça administrativa;
b)a repressão das infracções da legalidade democrática (o que aponta especialmente para a justiça criminal);
c)a resolução dos conflitos de interesses públicos e privados (o que abrange principalmente a justiça cível).

(...)

Permanece uma questão altamente controvertida a delimitação da reserva de competência judicial, sendo a distinção entre administração e jurisdição uma das questões salientes das disputas doutrinais e da jurisprudência. E se não há dúvidas sobre a natureza necessariamente jurisdicional, por exemplo, quanto à aplicação de penas criminais, definição autoritária de conflitos de interesses privados, verificação da legalidade da actividade administrativa, são também conhecidos casos controvertidos, como, por exemplo (...), a fixação de indemnizações por expropriação (...). A linha de fronteira terá de atender não apenas à densifição doutrinal adquirida da função jurisdicional, aos casos constitucionais de reserva judicial - (...) - mas também ao apuramento neste campo de um entendimento exigente do princípio do Estado de direito democrático (artº 2º)" - loc. cit..

Não deixando de ser controvertida na doutrina a definição de função jurisdicional, há quem a distinga da função administrativa nos seguintes termos:

"Ao cabo e ao resto, o quid specificum do acto jurisdicional reside em que ele não apenas pressupõe mas é necessariamente praticado para resolver 'uma questão de direito'. Se, ao tomar-se uma decisão, a partir de uma situação de facto traduzida numa 'questão de direito' (na violação do direito objectivo ou na ofensa de um direito subjectivo), se actua, por força da lei, para se conseguir a produção de um resultado prático diferente da paz jurídica decorrente da resolução dessa 'questão de direito', então não estaremos perante um acto jurisdicional; estaremos, sim, perante um acto administrativo" (Afonso Rodrigues Queiró, Lições de Direito Administrativo, vol. 1, pág. 51).

Este Autor afirma que a distinção entre as duas funções é de ordem teleológico-objectiva, sendo necessário em cada caso proceder à interpretação da lei, para se concluir qual a finalidade objectiva visada com o exercício de determinada competência legal.

Por seu turno, escreveu-se no córdão nº 104/85 deste Tribunal Constitucional (Diário da República, II Série, de 28 de Agosto de 1985):

"A separação real entre a função jurisdicional e a função administrativa passa pelo campo dos interesses em jogo: enquanto a jurisdição resolve litígios em que os interesses em confronto são apenas os das partes, a Administração, embora na presença de interesses alheios, realiza o interesse público. Na primeira hipótese a decisão situa-se num plano distinto do dos interesses em conflito. Na segunda hipótese verifica-se uma osmose entre o caso resolvido e o interesse público.

Todavia, ainda por outra vertente se distinguem as funções consideradas: ao passo que o medium da jurisdição é a vontade da lei (concretizada no apuramento da conclusão decisória a partir das premissas previamente enunciadas do silogismo judiciário), o medium da Administração é a vontade própria (o que pressupõe a possibilidade de agir sobre as várias alternativas propostas pela lei)".

Como também se refere no Acórdão nº 453/93 deste Tribunal (Diário da República, II Série, de 6 de Maio de 1994):

"A doutrina alemã tem distinguido no plano constitucional entre o monopólio de juiz, por um lado, e uma outra dimensão que se designa por garantia da via judiciária. Nuns casos, certas matérias só podem ser apreciadas pelos tribunais, a quem cabe a primeira e a última palavra. Noutros casos, de menor grau de exigência constitucional, porém, admite-se uma intervenção da Administração, desde que fique garantido o acesso aos tribunais, a quem cabe a última palavra na questão. (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, págs. 792 e 793)".

Posto isto, e encurtando razões teoréticas, há que retomar a analise sobre a intervenção dos árbitros, no processo de expropriação: se há-de ou não reclamar-se de jurisdicional, ou se é antes um tipo de "intervenção da Administração". E se, tratando-se de função jurisdicional, os árbitros gozam de independência e de imparcialidade, como ficou já dito.

Não restam dúvidas de que os árbitros, dispondo de independência funcional (eles são de facto designados de entre uma lista oficial de cidadãos sujeitos a inibição e impedimentos vários: cfr. artigos 43º, nº 2, do Código das Expropriações, 2º e 3º do Decreto-Lei nº 44/94, de 29 de Fevereiro, e 1º do Decreto Regulamentar nº 21/93, de 15 de Julho) intervêm in casu para dirimir um conflito de interesses entre partes no processo de expropriação litigiosa. Eles compõem um conflito entre entidades privadas e públicas ao decidirem sobre o valor do montante indemnizatório da expropriação, sendo que tal decisão visa tornar certos um direito ou uma obrigação, não constituindo um simples arbitramento.

Tal intervenção, traduzida no recurso à arbitragem obrigatória, quanto à fixação do valor global da indemnização, como primeiro passo nessa fixação, imposto pelos artigos 42º a 49º do Código citado, cabe, pois, no âmbito da acção de um qualquer tribunal arbitral, que o nº 2 do artigo 211º da Constituição admite, como se viu já, quando prevê as categorias de tribunais (conquanto não defina o que são tribunais arbitrais, há-de "entender-se que foi recebido o conceito decorrente da tradição jurídica vigente no direito infraconstitucional", como dizem J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, loc. cit., pág. 808; cfr. o citado Acórdão deste Tribunal Constitucional nº 33//88).

Com efeito, podem ver-se aqui presentes, em geral, as "características fundamentais dos tribunais arbitrais" de que falam aqueles Autores: "a) são normalmente formados ad hoc para o julgamento de determinado litígio, esgotando-se nessa tarefa, podendo, porém, existir tribunais arbitrais permanentes, a que podem ser diferidos os litígios emergentes de determinado tipo de relações jurídicas; b) são formados por iniciativa das partes ou por iniciativa de instituições representativas dos eventuais litigantes (associações comerciais, etc); c) não têm competência própria, julgando litígios que, na falta deles, são da competência normal de outros tribunais; d) os juízes (árbitros) são leigos escolhidos segundo certas regras estabelecidas na lei." (loc. cit. pág. 808).

Enfim: a referida intervenção dos árbitros, no processo de expropriação, não atenta contra a atribuição da reserva da função jurisdicional aos tribunais nem com a garantia de acesso aos mesmos, princípios integradores do princípio do Estado de direito democrático, defluindo dos artigos 2º, 20º, nº 1, e 205º da Lei Fundamental, assim se respondendo à questão principal do juízo positivo ou negativo da constitucionalidade, na perspectiva da interpretação feita no acórdão recorrido.

Dai que não proceda a arguição de inconstitucionalidade que é feita pela recorrente, com referência à interpretação a que o Supremo Tribunal de Justiça aderiu, não merecendo, deste modo, censura o julgado quanto à questão de inconstitucionalidade das normas questionadas do vigente Código das Expropriações.

9. Termos em que, DECIDINDO, nega-se provimento ao recurso.

Lx. 20.12.95

Guilherme da Fonseca

Messias Bento

Fernando Alves Correia

José de Sousa e Brito

Luís Nunes de Almeida

Bravo Serra (com a declaração idêntica à que apus no Acórdão nº 52/92, publicado na 1ª Série-A do Diário da República de 14 de Março de 1992, quanto à afirmação de que, incluindo a C.R.P. no nº 2 do seu artigo 211º a previsão de existência de tribunais arbitrais, está assegurada a legitimidade constitucional dos tribunais arbitrais necessários.

José Manuel Cardoso da Costa

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