157/88 - Tribunal Constitucional

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional: I. Relatório 1. Um grupo de deputados à Assembleia da República requereu, ao abrigo do art. 281°, nº 1, alínea a), da Constituição, a fiscalização abstracta da constitucionalidade do Decreto-Lei n° 336/64, de 18 de Outubro, que criou duas empresas de transportes marítimos - a PORTLINE (Transportes Marítimos Internacionais) e a TRANSINSULAR (Transportes Marítimos Insulares) - e aprovou os respectivos estatutos, e do Decreto-Lei n ° 45/85, de 21 de Fevereiro, que veio fixar o alcance do art. 55 daquele primeiro diploma. Fizeram acompanhar o seu requerimento com diversa documentação. Notificado o Governo, na pessoa do Primeiro-Ministro, nos termos dos arts. 54° e 55° da Lei do Tribunal Constitucional, para, querendo, se pronunciar sobre o pedido, ofereceu este, como resposta, um parecer da Auditoria Jurídica da Presidência do Conselho de Ministros, que merecera a sua expressa concordância. 2. Fundamentando o seu pedido, dizem, em síntese, os requerentes a) Verifica-se a inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei n°. 336/84 porque o Governo, ao criar duas sociedades anónimas - a PORTLINE e a TRANSINSULAR - destinadas a exercer a actividade de transportes marítimos, veio autorizar a entidades privadas (como são as duas empresas em causa, não obstante a titularidade privada do seu capital social não poder ultrapassar o limite de 49%) o acesso a essa actividade em condições diferentes das previstas no art. 4°, n° 3, da Lei n° 46/77, de 8 de Julho (Lei de delimitação dos sectores económicos): é que estas condições são as de se salvaguardar "a viabilidade e desenvolvimento das empresas públicas do sector", e não só o diploma não tomou tal cautela relativamente as duas empresas públicas operando no sector em causa (a CTM e a CNN), como o Governo, já havendo tomado medidas nesse sentido, veio mesmo a deliberar a sua extinção. Assim, está-se perante uma verdadeira alteração do art. 4°, n° 3, da Lei n° 46/77, a qual só a Assembleia da República, ou o Governo por esta autorizado (o que no caso não acontecia), podia fazer, uma vez que a definição "dos sectores básicos aos quais é vedada a actividade às empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza" se inclui na reserva relativa da competência legislativa da mesma Assembleia, nos termos do art. 168°, n° 1, alínea j), da Constituição; b)"Se assim não for entendido", verifica-se, de todo o modo, a inconstitucionalidade material do Decreto-Lei n° 336/84, por violação da norma do art. 4°, n° 3, da Lei nº 46/77, e indirectamente do art. 85°, n° 3, da Constituição: na verdade, devendo as normas da Lei n° 46/77 considerar-se, relativamente a esse preceito constitucional, normas interpostas - visto actuarem os limites à iniciativa económica privada nele previstos" - a sua violação implicará a violação indirecta daquele; c)Verifica-se a inconstitucionalidade material do Decreto-Lei nº 336/84 por violação da garantia da irreversibi­lidade das nacionalizações efectuadas depois de 25 de Abril de 1974, consignada no art. 83°, nº 1, da Constituição - e isto porque, estando a criação da PORTLINE e da TRANSINSULAR ligada à extinção da CTM e da CNN, e integrando com esta um mesmo con­junto de medidas destinadas à "reestruturação da Marinha Mercan­te", resulta claro que a parte rentável do património das empre­sas públicas a extinguir será adquirida pelas duas novas empresas (privadas), com o que se configurara um caso de desnacionaliza­ção parcial. E a isto não obvia o facto de tal "desnacionaliza­ção" não decorrer directamente do diploma em apreço, e só se verificar com a publicação dos diplomas extintivos da CTM e CNN e a alienação do respectivo património: é que o Decreto-Lei n° 336/84, ao criar as duas novas empresas, vem justamente estabelecer os pressupostos para a obtenção daquele resultado (ou seja, de um "resultado que a Constituição proíbe"), pelo que se pode falar de uma situação de fraude à lei – situação essa para cuja neutralização será adequada a declaração de in­constitucionalidade; d) Verifica-se a inconstitucionalidade material do art. 5° do Decreto-Lei n° 336/84, preceito que dispõe sobre o regime jurídico a que ficará sujeito o pessoal da PORTLINE e da TRANSINSULAR, e isso pela seguinte ordem de razões: por um lado, porque se consagra aí um "poder regulamentar unila­teral dos órgãos de gestão da empresa", incluindo a possibili­dade de tais órgãos se oporem à aplicação a esse pessoal dos instrumentos de regulamentação colectiva do trabalho, o que viola o princípio da igualdade, do art. 13° da Constituição, e ainda o que no art. 115°, n° 5, desta última se dispõe sobre actos normativos; - por outro lado, porque se determina aí a inaplicabilidade ao dito pessoal da referida regulamentação colectiva de trabalho (salvo se os órgãos da empresa decidirem diversamente), o que viola o princípio da liberdade sindical (art. 56° da Constituição), em todas as suas dimensões mas espe­cialmente no plano da autonomia colectiva e do direito de contra­tação colectiva (art. 57°, nºs 3 e 4, idem) e o que, de resto, acarreta nova violação do princípio da igualdade e determina, bem assim, a subversão do princípio do carácter mínimo da norma jus-laboral; - por último, porque "o insólito e explícito reforço do poder paternal assim consagrado viola manifestamente, e por todo o exposto, o princípio fundamental que sujeita a actividade do Estado ao objectivo de promoção da igualdade real entre os portu­gueses (art. 9° da Constituição)"; e)Verifica-se - também no respeitante ao art. 5° - a inconstitucionalidade formal do Decreto-Lei nº 336/84, na medida em que, constituindo o seu art. 5° "legislação do traba­lho", nos termos do art. 2°, n° 1, alíneas a), b) e d) da Lei n° 16/79, de 26 de Maio, para efeitos do exercício do direito de audição previsto nos arts. 55°, alínea d), e 57°, n° 2, alínea a), da Constituição, esta audição não foi garantida - assim, pois, se encontrando viciado o processo de elaboração do diploma em causa; f) Ainda quanto ao art. 5° do Decreto-Lei n° 336/84, verifica-se a sua inconstitucionalidade orgânica, uma vez que, tendo esse preceito por objecto direitos fundamentais dos traba­lhadores, nomeadamente a liberdade sindical, o Governo não dispunha de competência para emiti-lo, por força conjugada dos arts. 168°, n° 1, alínea b), e 17°, da Constituição; g) O Decreto-Lei nº 45/85, não obstante ser apresen­tado como "interpretativo" do art. 5° do Decreto-Lei n° 336/84, procede, na realidade, à revisão desse preceito, e não sana as inconstitucionalidades do mesmo; h)Ainda que possa "discutir-se se a inconstitucionalidade do art. 5° é apenas parcial" (não obstante os vícios formais de que enferma respeitarem ao acto em si e não apenas à norma), "já se admite com maior segurança que as restantes inconstitucional idades determinem a inconstitucionalidade total do diploma": e que, se todas elas se centram no n° 1 do art. 2° (que permite a abertura ao capital privado da PORTL1NE e TRANSINSULAR, "duvida-se que sem [esse] preceito [...] o di­ploma conservasse o sentido e justificação que o Governo lhe atribui". O "critério da interdependência" justificará, pois, a inconstitucionalidade total, ao mesmo resultado se chegando pela aplicação do princípio utile per inutile non vitiatur. 3. Na sua resposta, por sua vez, o Primeiro-Ministro começa por sustentar que "os dois diplomas em apreço, enquanto integram materialmente um acto administrativo e não um acto normativo - estando, assim, em causa factos e não normas - são insusceptíveis da fiscalização constitucional que vem requerida". Mas acrescenta que, de todo o modo, "os mesmos diplomas são constitucionalmente válidos, não procedendo os fundamentos invo­cados no pedido". A tal respeito, conclui o Primeiro-Ministro nos seguintes termos: "a) Situam-se [os diplomas em causa] na área da competência própria do Governo, de harmonia com os arts. 201°, n° 1, alínea a), da Constituição e 4°, n° 3, da Lei n° 46/77, de 8 de Julho, criando duas sociedades de economia mistas de capital público obrigatoriamente maioritário; b) Não demonstram, por si, uma relação de causa-efeito, como aliás o próprio Tribunal já o reconheceu, entre a extinção das antigas empresas nacionalizadas CTM e CNN, e a criação das novas empresas. Todavia: c) Ainda que se verifique, ou venha a verificar, a integração de parte do património daquelas empresas - parte porventura rentável - no património das duas empresas ora criadas, a aquisição de elementos materiais integrantes das primeiras, por estas, não significa juridicamente ofensa ao princípio da irreversibilidade das nacionalizações efectuadas depois de 25 de Abril de 1974, e contido no art. 83°, nº 1, da Constituição, já que verdadeiramente nenhuma empresa foi desnacionalizada. De qualquer modo: d) A criação das duas novas empresas com uma forma societária mista de capital público e privado, sendo aquele obrigatoriamente maioritário, permite o domínio da sociedade pelo Estado e, consequentemente, não lesa o princípio constitu­cional de subordinação do poder económico ao poder político, núcleo e suporte essencial da filosofia jurídica em que assenta a questionada irreversibilidade; e) A criação das empresas, supõe lógica e cronologica­mente um momento ulterior de contratação, singular ou colectiva, dos respectivos trabalhadores, a colocar ao seu serviço. Assim: f) Não pode razoavelmente, falar-se em preterição de direitos sindicais ou outros direitos dos trabalhadores (ou das empresas ou seus órgãos em relação a eles, em confronto com outras empresas em funcionamento ou outros trabalhadores) enquanto não for constituída a relação de trabalho entre as empresas criadas e os seus futuros trabalhadores, inexistindo assim, entretanto, qualquer vínculo de subordinação jurídica e económica potenciador e legitimador do exercício daqueles direitos". É por este conjunto de razões que o Primeiro-Ministro entende que "o pedido deve improceder, não se pronunciando o Tribunal Constitucional pela inconstitucionalidade dos dois Decretos-Lei". 4. Como resulta do antecedente relato, são de duas ordens as questões que se acham postas ao Tribunal: - por um lado, a questão da admissibilidade do pedido, suscitada pelo Governo na sua resposta; - por outro, as questões de constitucionalidade a que se reporta o mesmo pedido. Cumprirá, pois, conhecer em primeiro lugar da invocada "excepção" da inadmissibilidade do pedido, para, de seguida, e no caso de se concluir que tal excepção se não verifica, anali­sar então as questões de constitucionalidade. II. Fundamentos II. I. A questão prévia da admissibilidade do pedido 5. Sustenta-se na resposta apresentada pelo Primeiro-Ministro que, no quadro do procedimento previsto no art. 281° da Constituição, não cabe a fiscalização da constitucionalidade dos diplomas em apreço; e isto porque tais diplomas não incorpo­ram "normas" jurídicas, no sentido em que destas se fala no referido preceito constitucional, mas antes "actos" singulares e concretos, sujeitos, por isso, ao controlo do contencioso administrativo. A argumentação a tal respeito expendida no parecer da Auditoria Jurídica da Presidência do Conselho de Ministros, que vale como resposta do Governo, pode sistematizar-se e resumir-se assim: a) está-se perante a criação de duas empresas de econo­mia mista, acto que se traduz apenas numa declaração unilateral a de vontade da Administração, destinada a produzir efeitos jurídi­cos imediatos numa relação concreta em que ela é parte. Trata-se, pois, de um acto inter partes, e não de um acto com eficá­cia erga omnes, como seria característico duma norma jurídica (sendo que, de resto, nada impediria o Estado de, por simples escritura pública, e em conjunto com os demais sócios das empre­sas em causa, proceder a constituição destas). Assim, criando tais empresas, "o Governo, como órgão superior da Administração pública, praticou materialmente um acto administrativo"; b) e o facto de haver utilizado, para a prática desse acto, uma forma mais solene - a forma legislativa - não lhe modifica a natureza. Está-se perante uma "medida ou providência exactamente determinada" (leis -medidas, leis-providências ou leis pessoais), em cujo objecto "não há generalidade, abstracção ou indeterminabilidade". Por outras palavras: o que aí se não praticou "foi um acto fundamental de inovação legislativa contido em normas jurídicas no sentido preconizado pelo art. l°-2 do Cód. Civil"; c) o controlo de tal acto poderá caber, pois, "não em sede constitucional, mas em sede de contencioso administrativo", como hoje resulta com toda a clareza do art. 268°, nº 3, da Constituição - que garante o recurso contencioso contra quais­quer actos administrativos definitivos e executórios independentemente da sua forma - e também, mais recentemente, do art. 26°, nº 1, alínea e), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais;