00745/05.9BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

I. O que distingue as carreiras horizontais das carreiras verticais é o escalonamento em categorias, das segundas, em função da maior exigência profissional, a que se ascende através de promoções.

II. A enumeração das carreiras horizontais feita pelo artigo 38º do DL n.º 247/87, de 17 de Junho, não é taxativa, existindo outras carreiras em que a progressão se faz nos mesmos termos e como tal devem ser qualificadas, sendo exemplo disso mesmo a carreira de auxiliar administrativa – a que se refere o Anexo II do DL n.º 412-A/98 de 30 de Dezembro - em virtude de na mesma não existir qualquer promoção evolutiva que conduza ao desempenho de funções de maior exigência profissional, como acontece nas carreiras verticais.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO

“MUNICÍPIO DE MATOSINHOS”, devidamente identificado nos autos, inconformado veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 17/11/2006, que julgou totalmente procedente a acção administrativa especial que contra o mesmo havia sido instaurada pelo “SINDICATO …” em representação da sua associada D… (auxiliar administrativa) e em consequência decidiu anular o despacho Sr. Presidente da Câmara Municipal de 30/12/2004 questionados nestes autos e condenou o Réu “… a reconhecer como vertical a carreira da associada do Autor, bem como a proceder às respectivas correcções na progressão da referida carreira, com subida de escalão de três em três anos …”.

Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 67 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões:

“…

1- O DL n.º 247/87 de 17/7 estabelece o regime das carreiras e categorias, bem como as formas de provimento, do pessoal das câmaras municipais, procedendo à adaptação do DL 248/85 de 15/7, às carreiras de pessoal da administração local.

2- Nos artigos 36.º, 37.º e 38.º, o referido diploma refere-se às carreiras verticais, mistas e horizontais, enumerando expressamente nos dois últimos as carreiras que se integram em cada um daquelas categorias.

3- Por outro lado, prescreve o art. 64.º do mesmo DL que em tudo o que não esteja expressamente previsto no mesmo se aplica o disposto no DL n.º 248/85 de 15/7, pelo que o conceito de horizontalidade há-de ir aí buscar-se, designadamente ao seu art. 5.º.

4- Analisando o disposto no n.º 1 do art. 38.º, já referido, constatamos que todas as carreiras aí enunciadas se mostram inseridas nos grupos de pessoal administrativo e auxiliar, nos termos mapa anexo I do DL 247/87, sendo certo que todas elas tinham categoria: nuns casos, 3.ª classe, 2.ª classe, 1.ª classe e chefe, noutros, 2.ª classe, 1.ª classe e principal e noutros, ainda, apenas 2.ª classe e 1.ª classe.

5- Ora, a inserção de tais carreiras no n.º 1 do art. 38.º tinha justamente como objectivo definir as regras de promoção das mesmas.

6- Assim, enquadrando-as o legislador nas carreiras horizontais, a sua promoção fazia-se nos termos do art. 15.º n.º 4 do DL 248/85.

7- Sucede que, tudo isto se alterou com a entrada em vigor do DL n.º 353-A/89 de 16/10, diploma que veio estabelecer as regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele contempladas, pondo fim ao sistema de “letras” até então vigente e introduzido nas escalas indiciárias.

8- É que, todas as carreiras enumeradas no n.º 1 do art. 38.º, que até aí tinham categorias, deixaram de as ter, passando a ter uma designação única apenas com desenvolvimento escalonar.

9- Assim sendo, estas carreiras que até aqui tinham promoção, deixaram de o ter e passaram apenas a ter progressão, a qual se processa nos termos do art. 19.º do mesmo diploma, ou seja, por mudança de escalão, a qual depende da permanência no escalão imediatamente anterior pelo período de quatro anos, nas carreiras horizontais, e três anos, nas verticais.

10- O mesmo sucede com a carreira da representada do autor.

11- Na verdade, aquela apresenta-se como carreira de categoria única, relativamente à qual não há promoção mas apenas progressão por simples mudança de escalão.

12- Com efeito, se atentarmos nos quadros anexos ao DL n.º 412-A/98, de 30/12 é patente que a carreira da representada do autor não apresenta categorias, ou tem apenas uma categoria, fazendo-se a progressão na mesma por mudança de escalão.

Em suma:

12- Com a entrada em vigor do novo sistema retributivo da Administração Pública – operada pelo DL 353-A/89 – as carreiras enunciadas no n.º 1 art. 38.º do DL n.º 247/87 deixaram de ter categorias, passando a ter apenas um desenvolvimento escalonar, o mesmo sucedendo com a carreira da representada do autor.

13- Com isto se alterou por completo o conceito de horizontalidade até então vigente.

14- Já que até aí eram consideradas horizontais as carreiras relativamente às quais a lei previa a existência de categoria e de promoção.

15- Aliás, ao definir o que são carreiras horizontais, a lei expressamente fazia referência “a carreiras que integram categorias” (cfr. al. b) do art. 5.º do DL n.º 248/85).

16- A destrinça entre carreiras verticais e horizontais não era feita por referência à existência ou não de categorias, mas tão só tomando em consideração o carácter evolutivo ou não, a nível de exigência, complexidade e responsabilidade, das tarefas exercidas.

17- Só que com a entrada em vigor do novo sistema retributivo, esse conceito de horizontalidade deixa de fazer sentido, já que todas as carreiras em causa, que até aí tinham categorias e promoção, deixaram de o ter, sendo

18- Que, relativamente a elas, está apenas prevista a progressão por mudança de escalão.

19- Deixou, assim de fazer sentido aplicar o disposto no art. 5.º do DL 248/85 passando agora a ter aplicação o prescrito no art. 19.º do DL 353-A/89.

20- A não ser assim entendido criar-se-iam situações de injustificável desigualdade.

21- Desde logo, relativamente aos funcionários da Administração Central, na medida em que para estes inexiste norma idêntica à do n.º 1 do art. 38.º.

22- E porque assim é, funcionários com a mesma carreira progridem de forma diferente consoante pertençam aos quadros da Administração Local ou Central, pois enquanto no primeiro caso o fazem de três em três anos, no segundo progridem de quatro em quatro.

23- Mas mesmo dentro da Administração Local seriam criadas situações idênticas.

24- Por exemplo: o auxiliar de serviços gerais e o auxiliar administrativo integram-se no grupo de pessoal auxiliar e auferem exactamente a mesma remuneração.

25- É o que resulta do anexo II do DL n.º 412-A/98 de 30/12.

26- Contudo, e a seguir o entendimento perfilhado pelo autor, o primeiro, porque se encontra incluído no n.º 1 do art. 38.º do DL 247/87, progrediria de quatro em quatro anos, enquanto que o segundo, porque não está previsto nessa norma, progrediria de três em três anos.

27- Nesta conformidade, a carreira da representada do autor deixou de ter categorias, passando apenas a progredir por escalões, conforme resulta dos quadros anexos os Decretos-lei n.º 353-A/89 e 412-A/98, pelo que deve a mesma ser qualificada como horizontal para efeitos de progressão …”.

O A., ora recorrido, notificado não apresentou contra-alegações (cfr. fls. 106 e segs.).

O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA emitiu parecer no sentido de ser dado provimento ao recurso (cfr. fls. 114/115), parecer esse que, notificado às partes, não mereceu qualquer resposta (cfr. fls. 118 e segs.).

Dispensados os vistos legais foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” [cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; Prof. M. Aroso de Almeida e Juiz Cons. C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Dr.ª Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” – in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71].

As questões suscitadas reconduzem-se, em suma, em determinar se ocorreu ou não violação dos arts. 36.º, 37.º e 38.º do DL n.º 247/87, de 17/06, e 19.º, n.º 2 do DL n.º 353-A/89, de 16/10, por parte da decisão jurisdicional objecto de impugnação quando esta julgou totalmente procedente a acção administrativa especial em presença qualificando como vertical a carreira na qual a associada do aqui recorrido está integrada [cfr. conclusões de recurso supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTOS

3.1. DE FACTO

Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:

I) D…, auxiliar administrativa, funcionária do Município de Matosinhos, requereu ao Presidente da Câmara Municipal, o integral reconhecimento da qualificação da sua carreira como vertical “nomeadamente para efeitos de progressão, com as consequentes correcções remuneratórias decorrentes da devida aplicação da lei”- cfr. doc. de fls. 12 dos autos;

II) Em 29/12/2004 o Departamento de Recursos Humanos, Divisão de Recrutamento e Gestão de Carreiras da Câmara Municipal de Matosinhos emitiu o parecer de fls. 38 e 39 dos autos que aqui se dá como integralmente reproduzido;

III) Em 30/12/2004, o Presidente da Câmara de Matosinhos homologou o parecer referido em II);

IV) Através de ofício, o Município de Matosinhos, reportando-se ao pedido de qualificação da carreira de auxiliar administrativo como vertical comunicou a D… que, por despacho do Presidente da Câmara, datado de 30 de Dezembro de 2004, o pedido foi indeferido - cfr. doc. n.º 4 de fls. 11 que aqui se dá por integralmente reproduzido;

V) A presente acção deu entrada em juízo em 08 de Abril de 2005.

«»

3.2. DE DIREITO

Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelo recorrente no recurso jurisdicional “sub judice”.

Este imputa à decisão recorrida a violação ou desrespeito ao que resulta do disposto nos arts. 36.º, 37.º e 38.º do DL n.º 247/87, de 17/10 e 19.º, n.º 2 do DL n.º 353-A/89, de 16/10, porquanto sustenta que a actuação administrativa em crise por si desenvolvida não enferma das ilegalidades que lhe foram assacadas pelo que a acção deveria ter sido julgada totalmente improcedente e o R. absolvido.

Ora a questão jurídica submetida à apreciação deste Tribunal prende-se com o determinar e qualificar a natureza da carreira na qual se encontra integrado a associada do aqui ora recorrente, questão essa que não é nova neste Tribunal tendo já sido objecto de várias decisões em sentido uniforme, decisões essas que se mostram proferidas em conformidade com o entendimento sustentado nos acórdãos de uniformização de jurisprudência do STA n.º 02/2007 (Proc. n.º 870/06), n.º 04/2007 (Proc. n.º 694/06), n.º 05/2007 (Proc. n.º 744/06) e n.º 07/2007 (Proc. n.º 762/06) (publicados, respectivamente, no DR I Série n.º 34 de 16/02/2007, n.º 56 de 20/03/2007, n.º 57 de 21/03/2007 e n.º 61 de 27/03/2007).

Assim, e quanto à qualificação da carreira na qual se encontra integrado a associada do recorrente (“auxiliar administrativa”) como carreira horizontal, ao invés do que se concluiu na decisão judicial impugnada, podem atentar-se, entre outros, os acórdãos deste mesmo Tribunal Central Administrativo de 20/12/2006 (Proc. n.º 00798/05.0BEVIS), de 22/02/2007 (Proc. n.º 00847/05.1BEPRT) e de 14/06/2007 (Proc. n.º 00718/05.1BECBR) (todos in: «www.dgsi.pt/jtcn»), cuja jurisprudência aqui se secunda e reitera.

Ressuma da jurisprudência citada na parte que ora releva que a carreira em questão se terá de qualificar como “horizontal” e não como “vertical” tal como sustentava o aqui ora recorrido na petição inicial e cuja pretensão foi julgada procedente pela decisão judicial em crise e que, assim, não se poderá manter, porquanto a mesma não está em consonância com a jurisprudência reiterada deste mesmo Tribunal e com o entendimento firmado na jurisprudência uniformizada entretanto pelo STA.

Ora pode ler-se no acórdão de uniformização de jurisprudência n.º 05/2007, supra citado, que:

“(…) Dispõe o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 248/85 que:

«1- A carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional.

2- Categoria é a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação de função ou funções, referida à escala salarial da função pública.»

Consignando-se no artigo 5.º desse diploma legal que existem três espécies de carreiras, a saber:

«a) Verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade;

b) Horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional e cuja mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas;

c) Mista, quando combinam características das carreiras verticais e horizontais.»

Por sua vez, o artigo 38.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 247/87, de 17 de Junho, diploma que estabeleceu o regime jurídico de carreiras e categorias do pessoal das câmaras municipais, adaptando o citado Decreto-Lei n.º 248/85 às carreiras do pessoal da administração local, veio estabelecer que:

«1- São consideradas carreiras horizontais as de adjunto de tesoureiro, apontador, auxiliar de serviços gerais, auxiliar técnico, bilheteiro, cantoneiro de limpeza, cobrador de transportes colectivos, condutor de cilindros, coveiro, cozinheiro, ecónomo, escriturário-dactilógrafo, fiel de armazém ou mercados e feiras, fiel de aeródromo, de frigorífico, de refeitório ou de rouparia, guarda campestre, leitor-cobrador de consumos, limpa-colectores, nadador-salvador, oficial de diligências, operador de máquinas de endereçar, operador de reprografia, telefonista, tratador-apanhador de animais, varejador e vigilante de jardins e parques infantis.

2- ….

3- A progressão nas restantes categorias que integram as carreiras referidas no n.º 1 far-se-á de harmonia com as regras definidas na lei geral para as carreiras horizontais.»

As carreiras dos associados do recorrente não constam expressamente deste preceito legal.

A questão que se põe é a de saber se só as carreiras ali enumeradas são carreiras horizontais, com exclusão de quaisquer outras, ou seja, se o citado preceito tem carácter taxativo, como pretende o recorrente.

Ora, a resposta é negativa, como se demonstrará de seguida.

A taxatividade de um preceito legal tem de resultar inequivocamente da lei e, em regra, essa manifestação, como é sabido, é feita através do advérbio «só» ou «apenas».

Assim, se o legislador pretendesse atribuir taxatividade ao preceito em análise, teria dito «Só são consideradas carreiras horizontais as seguintes» ou «São apenas consideradas carreiras horizontais as seguintes».

É certo que, neste caso, o legislador também não deixou expressa a natureza meramente exemplificativa do referido preceito, o que, em regra, e como se refere no acórdão fundamento, passa pela utilização dos advérbios, «nomeadamente», «designadamente» e «entre outras».

Neste caso, o legislador limitou-se a fazer uma afirmação, «São consideradas carreiras horizontais» as seguintes.

Portanto, o que não há dúvida é que as carreiras ali enumeradas são carreiras horizontais.

E as que ali não estão consideradas, serão todas verticais?

Ou podem também enquadrar-se no citado preceito?

É evidente que a resposta não nos é dada pelo artigo 38.º, n.º 1, que já vimos se limitou a enumerar carreiras consideradas horizontais.

A resposta ter-se-á de encontrar no já citado artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 248/85, que define o que é uma carreira horizontal por oposição a uma carreira vertical.

Assim, todas as carreiras que integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigência, complexidade e responsabilidade, são carreiras verticais.

Todas as carreiras que integrem categorias com o mesmo conteúdo funcional e cuja mudança de categoria corresponde, apenas, à maior eficiência na execução das respectivas tarefas são carreiras horizontais.

Assim, a diferença entre umas e outras reside no facto de, nas carreiras verticais, a mudança de categoria corresponder a um maior grau de exigência, complexidade e responsabilidade, o que significa maior qualificação e capacidade de decisão, enquanto, nas carreiras horizontais, essa mudança corresponde apenas a uma maior eficiência na execução das respectivas tarefas.

Ou seja, o elemento diferenciador das carreiras verticais relativamente às horizontais consiste em que nas primeiras as diversas categorias correspondem a níveis supostamente crescentes de exigência, complexidade e responsabilidade, assentando essencialmente na capacidade de decisão, enquanto nas segundas releva apenas a capacidade de execução.

Mas se o artigo 38.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 247/87 não define o que são carreiras horizontais mas sim o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 248/85, onde, pela definição dada neste preceito, podem caber todas as que tenham as características ali referidas, e também não exclui a existência de outras além das ali enumeradas, então estamos perante um elenco meramente exemplificativo, podendo existir outras carreiras horizontais desde que caibam na definição do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 248/85.

Há, pois, que concluir que o citado artigo 38.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 247/87 tem carácter exemplificativo e não taxativo e, portanto, no sentido do acórdão recorrido.

… Mas essa conclusão não nos permite afirmar, sem mais, que as carreiras aqui em causa sejam carreiras horizontais e é essa a questão controvertida nos autos.

Como se disse, isso terá de ser apreciado face à definição que o legislador deu de carreiras horizontais e verticais e não apenas face ao citado artigo 38.º do Decreto-Lei n.º 247/87, que é meramente exemplificativo das primeiras.

O artigo 37.º, n.º 1, do citado Decreto-Lei n.º 247/87, de 17 de Junho, considerava as carreiras de tractorista e de motorista, onde se inclui a de condutor de máquinas pesadas e veículos especiais e de motorista de pesados (cfr. o artigo 26.º para que remete aquele artigo 37.º), como carreiras mistas. Só que tais preceitos e anexo foram revogados pelo citado Decreto-Lei n.º 412-A/98, que procedeu, de acordo com a previsão do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, à adaptação à administração local das regras deste diploma, sobre ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias do regime geral, bem como as respectivas escalas salariais, passando tais carreiras a ser unicategoriais.

Com efeito, as carreiras de motorista estão previstas no Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, aplicável à administração local por força do Decreto-Lei n.º 412-A/98, de 30 de Dezembro, e constam do anexo II deste diploma com uma única categoria coincidente com a carreira.

Como bem se refere no douto aresto sob recurso, «existindo hoje apenas uma única categoria dentro das várias carreiras (de motorista), não se pode falar em promoção a categoria mais elevada mas apenas na progressão dentro dessa única categoria, que a lei definiu com rigor, em função dos vários escalões e de forma automática e oficiosa. Ou seja, o que remanesceu de tais carreiras e categorias na actual legislação foi apenas a parte em que as mesmas se deveriam desenvolver segundo as regras da progressão das carreiras horizontais.».

Na verdade, tratando-se de carreiras unicategoriais, não se vê como poderiam ser qualificadas de carreiras verticais já que, existindo apenas uma única categoria, não pode existir entre os funcionários que as integram qualquer diferenciação em termos de exigência, responsabilidade e complexidade funcional e, consequentemente, a possibilidade de evolução dentro desses parâmetros.

A sua progressão na carreira opera apenas na mesma categoria, de quatro em quatro anos, por mudança de escalão, a que corresponde diferente índice remuneratório, enquanto nas carreiras verticais essa mudança ocorre de três em três anos. (…).”

Valendo aqui os considerandos supra reproduzidos, que, repita-se, permanecem e mostram-se válidos também para a carreira de “auxiliar administrativa” em questão (cfr. art. 10.º do DL n.º 404-A/98 e anexo ao referido diploma, Anexo n.º 1 do DL n.º 353-A/89, e Anexo II do DL n.º 412-A/98) e tendo presente a factualidade supra fixada temos, para nós, que não poderão assacar-se ao acto administrativo em crise os fundamentos de ilegalidade invocados pelo aqui ora recorrido e nos quais assentou a presente acção administrativa especial, pelo que não pode sufragar-se o entendimento que fez vencimento na decisão judicial recorrida impondo-se a sua revogação.

Pelo exposto, e sem necessidade de outras considerações, temos que procedem as conclusões da alegação do recorrente e, consequentemente, o recurso jurisdicional “sub judice” com este fundamento.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso e, consequentemente:

a) Revogar a decisão judicial recorrida;

b) Julgar improcedente a acção administrativa especial interposta pelo S… contra o Município de Matosinhos, com as legais consequências.

Sem custas em ambas as instâncias dada a isenção legal subjectiva de que goza o aqui recorrido [cfr. arts. 04.º, n.º 3 DL n.º 84/99, de 19/03, 02.º, n.º 1 do CCJ e 189.º do CPTA].

Notifique-se. D.N

Restitua-se ao ilustre mandatário do recorrente o suporte informático gentilmente disponibilizado.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).

Porto, 11 de Outubro de 2007

Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro