01171/12 - Supremo Tribunal Administrativo

O Acórdão do TCA que em apelação aplicou, por analogia, ao contrato celebrado ao abrigo do DL 185/81, o regime jurídico comum da LCT, art.º 388.º n.ºs 2 e 3, e nele baseou a existência do direito a uma compensação por parte do trabalhador (e o cálculo do respectivo montante), pela extinção do vínculo de um contrato de trabalho não renovado decidiu matéria de elevada complexidade jurídica sobre a qual não existe pronúncia anterior do STA e em que a intervenção do STA conhecendo da revista pode contribuir para a boa administração da justiça e a segurança jurídica.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório O INSTITUTO POLITÉCNICO DE CASTELO BRANCO , Pede a admissão de recurso nos termos do artigo 150º do CPTA, do acórdão do TCA Sul, de 14-06-2012, que anulou a sentença do TAF de Castelo Branco, julgou procedente o pedido subsidiário e o condenou a pagar ao autor, A……., uma compensação nos termos previstos no art. 388.°-2-3 do C.T./2003, com referência a um contrato que durou de 15 de Fevereiro de 2001 a 31 de Março de 2005. O ora recorrido propôs a presente acção formulando os seguintes pedidos: Nas renovações do contrato celebrado em 24/02/97, ser reconhecida uma prorrogação de dois anos em 01/09/97, até 30/09/2001; Na renovação ao contrato celebrado em 01/09/98, ser reconhecida uma prorrogação de dois anos, até 30/09/2001; Ser reconhecido o triénio ao contrato celebrado como Assistente do primeiro triénio, em 26/06/2000 até 25/06/2003; E, por consequência, reconhecida a passagem a Assistente de segundo triénio em 25/06/2003, com contrato válido até 25/06/2006; Reconhecido, por aplicação do n° 4 do art.° 9º do ECDESP, a prorrogação do contrato como Assistente de segundo triénio, por um ano renovável duas vezes, até 25/06/2008; Não ser reconhecido o contrato como Equiparado a Assistente; O A. ser reintegrado como Assistente de 2.° Triénio, com funções de Professor-Adjunto, em regime de tempo integral, cumprindo o triénio até 25/06/2006, com possibilidade de prorrogação por mais dois anos, até 25/06/08; Ser a R. condenada ao pagamento das quantias devidas a título de retribuição desde 31/03/2005 até efectiva reintegração, acrescida de juros de mora à taxa legal até efectivo e integral pagamento; Ou, em alternativa, em caso de não procedência dos pedidos anteriormente formulados, ser a Ré condenada no pagamento da indemnização compensatória proporcional ao tempo de serviço prestado e correspondente a um total de 5 anos no regime de tempo integral. Por saneador-sentença de 21-12-07, O TAF de Castelo Branco decidiu julgar improcedente a acção. Interposto recurso para o TCA Sul, este anulou a decisão do TAF e julgou procedente o pedido subsidiário formulado e condenou o R. no pagamento da indemnização referida. Deste aresto, é pedida a admissão de recurso de revista excepcional nos termos do artº 150º do CPTA. A Recorrente defende a admissibilidade do recurso de revista, dizendo: No caso a questão jurídica a dilucidar consiste em saber se, regendo-se a Administração Pública por critérios e princípios específicos justificativos da existência de um regime legal diverso do direito laboral privado, será aplicável ou não aos contratos administrativos de provimento previstos no DL 185/81 , por analogia, a norma do art. 388° do Código do trabalho de 2003 considerando que a não renovação do contrato dá direito ao trabalhador a uma indemnização compensatória calculada por aquela regulação; Sendo os contratos administrativos de provimento por natureza vínculos laborais precários e transitórios em que a prorrogação dos contratos constitui uma faculdade da Administração e não referindo o DL 185/81 o pagamento de uma indemnização compensatória pela não renovação dos contratos a respectiva inaplicabilidade por analogia do art. 388° do CT /2003 violaria os arts. 2.º e 53.º da CRP; A questão jurídica em apreço é complexa e reveste-se de inegável relevância jurídica e não se confina ao caso vertente; O Recorrido contra-alegou, pela inadmissibilidade do recurso de revista e pelo acerto da decisão. II Apreciação . 1. Os pressupostos do recurso de revista. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do dire ito ” . A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Da aplicação ao caso dos autos. O TAF de Castelo Branco considerou, em síntese: «A situação que resulta da matéria de facto provada é subsumível à previsão normativa do n° 4 do art° 9.° do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico decretado pelo Dec-Lei n° 185/81, de 1 de Julho, subordinado à epígrafe “Provimento dos assistentes”, do seguinte teor ‘Aos assistentes que desempenhem funções de professor-adjunto nos termos do n° 2 do art.° 3° poderá, para além dos prazos fixados no n° 1 do presente artigo, ser prorrogado o respectivo contrato pelo período de um ano, renovável por duas vezes”. «O n° 2 do art° 3° do mesmo Estatuto dispõe: “Os conselhos científicos das escolas superiores politécnicas poderão distribuir aos assistentes que satisfaçam os requisitos de tempo e de habilitações referidas no artigo 5° do presente diploma serviço idêntico ao dos professores-adjuntos”. «Ora, a prorrogação do contrato ao abrigo do n° 4 do art° 9° referido é uma faculdade da Entidade respectiva, no caso o Réu Instituto Politécnico de Castelo Branco, no âmbito das suas atribuições e competências. O Tribunal não pode impor a contratação nem se pode imiscuir nessa matéria, nesse plano, sob pena de violação do princípio da separação de poderes. Na verdade, não pode substituir-se à entidade pública no exercício das suas competências e atribuições. Os órgãos das entidades administrativas devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes sejam conferidos (cfr. art° 3° do CPA ). E existem limites constitucionais do poder jurisdicional, estando vedado aos tribunais intrometer-se no núcleo essencial das funções pertencentes a outro órgão de soberania, como impõe o princípio da separação e interdependência dos poderes, ínsito no art. 111º da CRP (cfr. os artºs da CRP, 120º e 133° a 140° quanto ao Presidente da República, 147° e 161° a 170° quanto à Assembleia da República, 182° e 197° a 2010 quanto ao Governo e 202° e 203° quanto aos Tribunais). O n.° 1 do art. 3° do CPTA é igualmente claro: “No respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação’ E, com esta ressalva, os tribunais administrativos julgam com poderes de plena jurisdição, que vigora desde a revisão constitucional de 1997 para cumprir a tutela jurisdicional efectiva e integral, em contraponto aos limites dos poderes jurisdicionais da justiça administrativa que antes daquela data existiam. Todavia, os órgãos de soberania devem observar a separação e a interdependência estabelecidas na Constituição (n ° 1 do art° 11° da CRP). O pedido do Autor, atenta a causa de pedir, suscita uma intervenção do Tribunal que não é constitucionalmente admissível por ofender precisamente este comando constitucional, para além de todos os restantes comandos legais já apontados». E, sobre o pedido indemnizatório considerou: «… como acima já se viu, não se conclui ter havido acto ilícito, pelo que resta constatar a inexistência do pressuposto da ilicitude, à luz do que dispõe o art. 6.0 do Decreto-Lei n.° 48051. «O que, só por si, determina também a improcedência do pedido.» Interposto recurso para o TCA, este anulou a sentença alinhando, em síntese, os seguintes fundamentos: É patente a omissão de conhecimento/pronúncia em que incorreu o tribunal a quo: não analisou de todo a aplicação analógica dos artºs. 387° e 388° CT/2003 (na sua relação com o art. 53° CRP) ao caso presente, questão invocada na p.i. Ao invés, abordou, erradamente, a responsabilidade civil extracontratual, o que se afigura estranho, pois não foi aspecto colocado nos articulados e está-se aqui ante uma questão decorrente de um contrato de trabalho público em sentido lato, mais concreto, um contrato administrativo de provimento. A questão que o recorrente levanta neste recurso é a seguinte: o autor recorrente (sujeito ao DL 185/81 cit.) deveria ter o direito de compensação previsto para os trabalhadores a termo do sector privado, conforme resulta dos cit. arts. 387° e 388° do C.T. de 2003 (antes, a situação era igualmente regulada pelo art. 46° -3 do DL 64-A/89 ), pois não haverá razão importante que distinga o contrato administrativo de provimento (c.a.p.) do contrato privado individual de trabalho a termo certo previsto no C.T., tudo ao abrigo dos arts. 13° e 53º da CRP. O R/recorrido contrapõe que o c.a.p. é, por natureza, um vínculo laboral precário e transitório. Cabe saber se a CRP (arts. 13° e 53°) impõe ou não que a não renovação do contrato administrativo de provimento dê direito a uma compensação, tal como se prevê no art. 388° -2-3 do CT /2003 no caso do contrato privado individual de trabalho a termo certo. Ora, o princípio da justiça e o analisado princípio da segurança no emprego, ambos de natureza constitucional (artºs. 2° e 53° CRP), explicam obviamente o teor do cit. art. 388°-2-3 do C.T./2003 (hoje correspondente ao art. 344°-2-3-4 do C.T./2009 - Lei 53/2011 , que não foi posto em causa pela Lei 3/2012 ; antes, a situação era igualmente regulada pelo art. 46° -3 do DL 64-A/89 ). Não descortinamos qualquer factor ou especificidade no sector público e nos trabalhadores precários do sector público que justificasse ou justifique que estes tivessem ou tenham uma protecção menor do que os trabalhadores precários do sector privado, uma vez que as suas situações laborais são muito semelhantes. E não existe jurisprudência alguma que tenha concretizado tal factor ou especificidade. Concluímos pois que os artºs. 2°, 13° e 53° da CRP impõem uma protecção igual ou semelhante, i.e. que se estenda aos trabalhadores precários do sector público a nota distintiva protectora ou compensadora que a legislação laboral do sector privado tem reconhecido aos trabalhadores precários do sector privado (antes: art. 46° -3 do DL 64-A/89 ; depois: art. 388°-2-3 do C.T./2003; hoje art. 344°-2-3-4 do C.T./2009), através da atribuição de uma compensação pecuniária quando o contrato caduque ou se não renove por iniciativa do empregador (público). No entanto, o legislador ordinário não a previu no DL 427/89 para os trabalhadores precários do sector público, nem no aqui específico DL 185/81 . Pelo que há ali uma lacuna (isto é, na fórmula feliz de OL. ASCENSÃO), … uma incompleição do sistema jurídico que contraria o plano deste) de estatuição, o que, aqui, contraria a CRP. Ao invés, recentemente (após a Lei 12-A/2008 ), tal lacuna foi preenchida ou integrada: o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas - Lei 59/2008 (v. arts. 93°ss, 103°ss e 251°ss) veio ao encontro da nossa conclusão nos seus arts. 252º e 253º, após a “conversão” pelo art. 91º da Lei 12- A/2008 dos c.a.p. em contratos a termo resolutivo. Aqui chegados, em sede de DL 427/89 e DL 185/81 , resta-nos cumprir o art. 10°-1-2 CC: os casos que a lei não preveja são regulados segundo a norma aplicável aos casos análogos. Há analogia sempre que no caso omisso procedam as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei. A analogia repousa na exigência do tratamento igual de casos semelhantes (OLIV. ASCENSÃO, O Direito..., n° 213), justificando-se assim por uma razão de coerência normativa ou de justiça relativa (BAPTISTA MACHADO, Introdução..., 1985, p. 202). Há nestes casos um conflito de interesses paralelo, isomorfo ou semelhante (BAPTISTA MACHADO, ibidem). É o caso em apreço, como vimos. No caso presente, a solução, a integração, passa pois pela analogia legis, aplicando-se aqui a cit. regra estabelecida, ao tempo, no cit. art. 388°-2-3 do C.T.I2003. Assim, na prática, o caso presente está sujeito ainda à seguinte disciplina: a caducidade ou não renovação do contrato administrativo de provimento que decorra de declaração do empregador público confere ao trabalhador direito a uma compensação correspondente a três ou dois dias de retribuição base e diuturnidades por cada mês de duração do vínculo, consoante o contrato tenha durado por um período que, respectivamente, não exceda ou seja superior a seis meses. Pelo que o R. tem de compensar pecuniariamente o A. nestes termos, com referência a um contrato que durou desde Fevereiro de 2001 a 31 de Março de 2005. Hoje, este caso seria integrável no art. 252° do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas - Lei 59/2008 . 2. - Como resulta do exposto o Acórdão recorrido aplicou, por analogia, ao contrato celebrado com o A. ao abrigo do DL 185/81 , o regime jurídico comum da LCT, art.º 388.º n.ºs 2 e 3, relativamente à existência do direito uma compensação por parte do trabalhador e ao cálculo do respectivo montante, pela extinção do vínculo de um contrato de trabalho não renovado. Esta é uma matéria sobre a qual não existe jurisprudência deste STA, embora tenha sido rejeitado o conhecimento de revista no P.1085/11 por Ac. desta formação de 7/12/2011. Nesse caso a solução das instâncias tinha sido a oposta. De facto refere o cit. Ac.: “ quanto ao pagamento de uma indemnização compensatória, entendeu a sentença que não existe renovação automática do contrato, pelo que não se pode dizer que se verificou uma rescisão repentina do contrato, motivo pelo qual o A. não tem direito a qualquer indemnização compensatória, não só por não estar prevista na legislação aplicável, como também por não haver expectativas que ultrapassem o período contratual. O TCA Norte, manteve a sentença do TAF de Viseu, para o que considerou, em síntese: Relativamente, ao pagamento da diferença salarial entre a categoria à qual estava equiparado – assistente – e a categoria a que alegadamente tinha direito – professor adjunto – pelo exercício efectivo das funções deste último, é de manter a decisão proferida pelo TAF de Viseu, para a qual se remete. No que tange, ao pedido de condenação no pagamento da indemnização compensatória, proporcional ao tempo de serviço prestado e correspondente a três dias de trabalho por cada mês, as características próprias dos contratos de funcionalismo público detêm regras próprias que não importam a absorção doutras normas legais fora do âmbito daquelas regras, pelo que também é de manter a fundamentação da decisão do TAF de Viseu. O facto de haver agora outra decisão sobre o mesmo assunto de sentido divergente altera os dados em que foi avaliado aquele pedido de revista por mostrar que a questão tende a surgir recorrentemente e tendem a formar-se correntes diferentes sobre a solução a dar. Além disso o Acórdão recorrido lança mão de um mecanismo jurídico disponível para o juiz que verifica existir uma lacuna, mas a constatação exacta de que uma lacuna existe em certa matéria e a determinação de qual a solução a imprimir, são sempre questões de elevada complexidade jurídica, pelo que se consideram reunidas razões suficientes para admitir o presente recuso com fundamento na existência de uma questão de direito de alcance que extravasa do caso particular e de importância fundamental no sentido que a palavra comporta para o efeito do artigo 150.º n.º 1 do CPTA. Decisão. Em conformidade com o exposto acordam, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 22 de Novembro de 2012. – Rosendo Dias José (relator) – Luís Pais Borges – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.