395/2009 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 395/2009 Processo n.º 424/09 3ª Secção Relatora: Conselheira Ana Guerra Martins Acordam, em conferência, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional 1. Nos presentes autos, em que é recorrente A. e recorrido CEJ - Centro de Estudos Judiciários , a Relatora proferiu a seguinte decisão sumária: « I – RELATÓRIO 1. Nos presentes autos, em que é recorrente A. e recorrido CEJ - Centro de Estudos Judiciários , foi interposto recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 280º da Constituição e da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da LTC, do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo do Sul, em 14 de Janeiro de 2009 (fls. 273 a 276), que foi alvo de recurso de revista que, por sua vez, foi rejeitado por acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, em 02 de Abril de 2009, para que seja apreciada a constitucionalidade das normas extraídas dos artigos 9º, n.º 1, 26º, n.º 1, 27º, n.º 1 e 28º, n.º 1 e 3 da Lei n.º 2/2008, de 14 de Janeiro, por alegada “violação do disposto nos artigos 13º, nºs 1 e 2, 17º, 18º, nº 1, 204º, 268º, nº 4 e 282º, nºs 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa, bem como dos princípios constitucionais da igualdade, transparência e proporcionalidade” (fls. 386). Cumpre apreciar e decidir. II – FUNDAMENTAÇÃO 2. Mesmo tendo o recurso sido admitido por despacho do tribunal “a quo” (cfr. fls. 389), com fundamento no n.º 1 do artigo 76º da LTC, essa decisão não vincula o Tribunal Constitucional, conforme resulta do n.º 3 do mesmo preceito legal, pelo que será necessário averiguar se os pressupostos de admissibilidade do recurso previstos nos artigos 75º-A e 76º, nº 2, da LTC estão preenchidos. Sempre que o Relator verifique que não foram preenchidos alguns desses pressupostos, pode proferir decisão sumária de não conhecimento, conforme resulta do n.º 1 do artigo 78º-A da LTC. 3. Em resumo, o recorrente pretende que seja apreciada a constitucionalidade de normas que, no seu entendimento, foram aplicadas em sentido desconforme à Constituição, e que serviram de fundamento para que a decisão recorrida julgasse como não preenchido o requisito de “fumus boni iuris”, tal como configurado na alínea c) do n.º 1 do artigo 120º, do CPTA. Ora, sucede que as normas extraídas dos artigos 9º, n.º 1, 26º, n.º 1, 27º, n.º 1 e 28º, n.º 1 e 3 da Lei n.º 2/2008, de 14 de Janeiro, constituem não só potencial fundamento de decretação da providência cautelar requerida, mas igualmente potencial fundamento para prolação da decisão principal. Ou seja, para aferir da procedência da acção administrativa instaurada a título principal, o competente juiz terá igualmente que apreciar da alegada inconstitucionalidade daquelas normas. Conforme tem vindo a ser entendido pelo Tribunal Constitucional (cfr., entre outros, Acórdãos n.º 457/07, n.º 442/00 e n.º 235/01), sempre que determinada norma seja, simultaneamente, causa de pedir no procedimento cautelar e na respectiva acção principal, deve abster-se este Tribunal de conhecer da sua constitucionalidade, por força da natureza provisória e perfunctória dos juízos cautelares. Neste sentido, veja-se, por exemplo, o Acórdão 442/00, de 25 de Outubro de 2000, disponível in www.tribunalconstitucional.pt , no qual se pode ler: «Como já teve ocasião de afirmar por diversas vezes (cfr. os acórdãos nºs 151/85, 400/97 e 664/97, publicados no Diário da República, II Série, de 31 de Dezembro de 1985, 17 de Julho de 1997 e 18 de Março de 1998, respectivamente) não cabe recurso para o Tribunal Constitucional de decisões proferidas no âmbito das providências cautelares destinado à apreciação da constitucionalidade de normas em que, simultaneamente, se fundamentam, quer a providência requerida, quer a acção correspondente, dada a natureza provisória do julgamento ali efectuado. Como se escreveu no citado acórdão nº 151/85, nestes casos, “não terá o juiz da causa, para decidir sobre a concessão ou não d[a] (...) providência, de esclarecer exaustiva e definitivamente essa questão de constitucionalidade, mas apenas de apreciá-la de modo perfunctório e interino. Concretamente: o que ao juiz caberá formular (nesse momento ou nessa fase processual) é tão-só um juízo sobre a probabilidade séria da ocorrência de inconstitucionalidade, de harmonia com a qual decretará ou não a pretendida” providência. “Crê-se, de resto, que isto se poderá generalizar, afirmando que nos procedimentos cautelares não cabe senão este tipo de decisão’provisória’ relativamente à questão de constitucionalidade de normas de que substantivamente dependa a resolução da questão a decidir no processo principal e, portanto, a concessão da providência (outro poderá ser o caso, evidentemente, se a inconstitucionalidade respeitar a aspectos diferentes desse, v. g., à tramitação do procedimento em causa)”. “Visando os procedimentos cautelares uma solução provisória, é no processo principal que hão-de ser dirimidas as questões substantivas, aí decidindo-se em definitivo a matéria da (in)constitucionalidade, pelo que não há que conhecer” do recurso (cit. acórdão nº 664/97).» Mais especificamente sobre fiscalização sucessiva concreta da constitucionalidade de normas no âmbito de providências cautelares administrativas, este Tribunal afirmou, recentemente, através do Acórdão n.º 457/07 (já citado): “ 10. Deve notar-se, todavia, que a jurisprudência acabada de mencionar não tem por base providências cautelares administrativas, mas sim providências de outra índole, pelo que, antes de a aplicar ao caso em apreço, cumpre averiguar se existem especificidades nas providências cautelares administrativas que justifiquem decisão diferente deste Tribunal. Na verdade, na revisão constitucional de 1997, foi aditado ao n.º 4 do artigo 268º da Constituição que consagrou o direito fundamental à tutela cautelar administrativa, o que implica que especificamente em sede de Direito Processual Administrativo, a garantia de tutela jurisdicional efectiva dos direitos dos administrados, mediante “a adopção de medidas cautelares adequadas” (artigo 268º, n.º 4, da CRP) exige que tanto o requerente, como o requerido, como ainda os contra-interessados possam ver apreciadas, ainda que perfunctoriamente, questões relacionadas com a (in)constitucionalidade de normas que sustentam a decretação ou a recusa de providências cautelares administrativas. Quer dizer, o artigo 268º, nº 4, conjugado com o artigo 204º da Constituição não podem deixar de reconhecer o poder dos tribunais administrativos, no exercício de funções cautelares, para apreciar a constitucionalidade de normas aplicadas ou a aplicar. Mas daqui não decorre, necessariamente, que o Tribunal Constitucional detenha poderes para sindicar, em sede de recurso, essa mesma constitucionalidade, quando a questão deva ser de novo apreciada no processo principal, sob pena de esvaziamento do objecto processual deste último. Não se verifica, portanto, violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, dado que a questão de constitucionalidade sempre poderá ser apreciada na acção principal, a qual se pronunciará em definitivo. 11. Com efeito, a tramitação célere e simplificada que caracteriza a tutela cautelar administrativa não se coaduna com a admissibilidade de fiscalização da constitucionalidade. Aliás, precisamente com fundamento na sumariedade das providências cautelares administrativas, houve até quem colocasse em causa a admissibilidade de suscitação de questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias por parte dos juízes cautelares nacionais, por estas não se coadunarem com a natureza urgente daquelas (neste sentido, ver SÉRVULO CORREIA / RUI MEDEIROS / DINIZ DE AYALA, “Vers une protection jurisdictionnelle commune des citoyens en Europe”, in «Estudos de Direito Processual Administrativo», 2002, Lex, Lisboa, p. 51). Idênticas considerações se podem fazer em relação à apreciação de recursos fundados na inconstitucionalidade de normas aplicadas por decisões cautelares, por parte do Tribunal Constitucional. Além disso, a provisoriedade das providências cautelares administrativas que significa que estas apenas visam regular determinada situação jurídico-administrativa até ao proferimento de decisão de fundo sobre a questão controvertida, implicaria sempre que a formulação de um juízo, pelo Tribunal Constitucional, de (in)constitucionalidade de norma aplicada por um tribunal administrativo, nas vestes de juiz cautelar, constituíria um juízo meramente provisório. Isto é, a eventual decisão do Tribunal Constitucional (seja no sentido da inconstitucionalidade ou da não inconstitucionalidade) apenas produziria efeitos jurídicos enquanto não fosse proferida decisão definitiva sobre o incidente de inconstitucionalidade suscitado no âmbito da respectiva acção administrativa principal. Aliás, em caso de decretação de providência cautelar administrativa alvo de confirmação por decisão do Tribunal Constitucional, aquela sempre caducará por força de qualquer uma das circunstâncias previstas no n.º 1 do artigo 123º do CPTA, designadamente, por força do “trânsito em julgado da decisão que ponha termo ao processo principal, no caso de ser desfavorável ao requerente” [cfr. alínea f)]. Ainda que o Tribunal Constitucional se pronunciasse perfunctoriamente pela inconstitucionalidade de norma aplicada em processo cautelar administrativo, aquela decisão apenas produziria os seus efeitos (ou seja, a desaplicação da norma em causa) de modo provisório. Esta decisão de desaplicação apenas poderia formar caso julgado formal, restrito ao processo cautelar administrativo, pelo que não poderia afectar a liberdade de apreciação quer do juiz cautelar administrativo, em sede de julgamento da acção administrativa principal, quer do próprio Tribunal Constitucional, caso voltasse a ser chamado a pronunciar-se, em sede de recurso de inconstitucionalidade interposto da decisão final da acção administrativa principal, o que não seria admissível. O juízo do Tribunal Constitucional sobre a (in)constitucionalidade da norma aplicada pela decisão recorrida apenas vigoraria enquanto não fosse julgada definitivamente a questão de (in)constitucionalidade nos autos da acção administrativa principal, o que igualmente não é sustentável. Entendimento diverso, isto é, admitir a possibilidade de a decisão deste Tribunal formar caso julgado material, conduziria a que o juiz constitucional se substituísse ao juiz do processo principal. Ora, o sistema de fiscalização da constitucionalidade não se compadece com uma solução em que o juiz constitucional se substitui ao juiz do processo principal nem comporta a possibilidade de decisões de inconstitucionalidade provisórias. Por último, o julgamento pelo Tribunal Constitucional, em sede de recurso, sobre uma questão de inconstitucionalidade suscitada em autos de providência cautelar administrativa coloca em causa a natureza instrumental das providências cautelares, dado que implica uma antecipação do juízo sobre a inconstitucionalidade de normas a aplicar na acção administrativa principal. Juízo esse a formular quer pelos tribunais administrativos que julgam em primeira instância e, eventualmente, em recurso (artigo 204º da CRP), quer pelo próprio Tribunal Constitucional, caso venha, nesses autos, a ser interposto o competente recurso (artigo 280º da CRP). Só assim não será, conforme tem sido unanimemente reconhecido por este Tribunal (cfr. Acórdãos n.º 235/2001, n.º 442/2000, n.º 400/97 e n.º 151/85, todos disponíveis in www.tribunalconstitucional.pt ), se se tratar do conhecimento de questões de inconstitucionalidade de normas que sejam exclusivamente aplicáveis em sede de processo cautelar – v.g., normas processuais que regulem a sua tramitação –, visto que a decisão sobre a inconstitucionalidade se restringe aos autos de processo cautelar.” Esta jurisprudência é integralmente transponível para os presentes autos, na medida em que o juízo de constitucionalidade a proferir agora seria integralmente transponível para os autos da acção administrativa que corre termos a título principal. Assim, torna-se inviável conhecer do objecto do presente recurso. DECISÃO Pelos fundamentos supra expostos, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 13-A/98, de 26 de Fevereiro, decide-se não conhecer do objecto do presente recurso. Custas devidas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 7 UC´s, nos termos do n.º 2 do artigo 6º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 07 de Outubro.» 2. Inconformado com a referida decisão, o recorrente veio reclamar, nos seguintes termos: « 1.º A decisão sumária reclamada foi proferida por remissão a jurisprudência anterior que considerou integralmente transponível para os presentes autos, designadamente os Acórdãos nºs 457/07, 442/00 e 235/01, entendendo que “sempre que determinada norma seja simultaneamente causa de pedir no procedimento cautelar e na respectiva acção principal, deve abster-se este Tribunal de conhecer da sua constitucionalidade, por força da natureza provisória e perfunctória dos juízos cautelares 2.º É verdade que, “visando os procedimentos cautelares uma solução provisória, é no processo principal que hão-de ser dirimidas as questões substantivas, aí se dirimindo em definitivo a matéria da inconstitucionalidade” 3.º Porém, no caso concreto, ainda que no âmbito de um procedimento cautelar urgente, foi formulado pedido de prolação de decisão antecipatória de declaração de nulidade do acto administrativo impugnado 4.º Não existe matéria de facto controvertida e apenas se questionava a correcta aplicação do Direito às decisões e actos praticados, nos exactos termos que constam dos autos 5.º Pelo que a questão em apreço é desde o início restrita à violação da referida lei substantiva, analisada à luz das normas e dos princípios consagrados na Constituição da República e extensiva à violação da lei processual no que respeita ao objecto do recurso e aos poderes/deveres de cognição do Tribunal 6.° Assim, embora estejamos perante um procedimento de natureza cautelar, temos que o carácter antecipatório do mesmo se destina à obtenção de uma decisão definitiva , ao abrigo do art.° 121º n.º 1 do C.P.T.A., relativamente à questão de Direito controvertida e consequentemente pondo termo ao processo principal, porquanto constam dos autos todos os elementos necessários para o efeito 7.º Razão porque, salvo o devido respeito, se afigura que a jurisprudência constitucional citada não é integralmente transponível para os presentes autos 8.° Desde logo por, à excepção do Acórdão 457/07, ser toda ela anterior ao actual Cod. Proc. Trib. Adm. aprovado pela Lei 15/2002 de 22 de Fevereiro 9.º Que inovadoramente passou a admitir, no seu art.° 121. ° n.º 1 e no âmbito das providências cautelares, a antecipação do juízo sobre a causa principal 10.º Enquanto o próprio Acórdão 457/07 (cujo rigor não está aqui em causa) apenas se refere e é aplicável às providências cautelares conservatórias que por natureza revestem carácter provisório, implicando um juízo sumário que em princípio só vigorará até à decisão da causa principal 11.º Enquanto no caso dos autos, estão reunidas todas as condições para a prolação de um juízo antecipatório da decisão que foi pedido e põe fim à causa principal, por força do disposto no art.° 121. ° n.º 1 do actual C.P.T.A. 12.° Ou seja, da apreciação do objecto do presente recurso de conformidade constitucional depende a prolação de uma decisão final e não apenas provisória do processo, pondo fim à causa principal, ainda que proferida no âmbito de um procedimento cautelar Em conclusão: A jurisprudência constitucional invocada na decisão reclamada não é integralmente transponível para os presentes autos, Pois, sem prejuízo da sua validade, apenas é aplicável às providências cautelares conservatórias, destinadas a vigorar provisoriamente até à decisão do processo principal Ao invés, no caso dos autos, está em equação a adopção de uma providência antecipatória com prolação de juízo final sobre a causa principal Sendo procedente, o que apenas depende da apreciação das questões de conformidade constitucional suscitadas, tal decisão porá fim não só ao procedimento cautelar como ao próprio processo principal, E) Pelo que, salvo sempre o devido respeito, se mostram preenchidos os pressupostos de admissibilidade do recurso previstos nos artigos 70. ° n.º 1 al. b), 75.°-A e 76.° n.º 2 da L.T.C. » (fls. 407 a 409) 3. Após notificação para efeitos de resposta, o recorrido deixou esgotar o prazo respectivo sem que viesse aos autos pronunciar-se sobre o teor da reclamação. Cumpre agora apreciar e decidir. II – FUNDAMENTAÇÃO 5. Em primeiro lugar, importa frisar que ainda que se admitisse a natureza antecipatória da providência cautelar requerida nos autos recorridos [alínea c) do n.º 1 do artigo 120º, do CPTA], nada obstaria a que o raciocínio expendido na decisão sumária ora reclamada fosse extensível àquele tipo de providência cautelar. Assim é porque tanto as providências cautelares de tipo antecipatório ou de conteúdo positivo [cfr. idem ] como as providências cautelares de tipo conservatório ou de conteúdo negativo [cfr. alínea b) do n.º 1 do artigo 120º, do CPTA] assentam num juízo perfunctório e, como tal, apenas vigoram – quando decretadas – a título meramente provisório e precário. Consequentemente, a jurisprudência consolidada na qual assentou a decisão sumária reclamada não é apenas aplicável às providências cautelares de tipo conservatório, mas igualmente às de tipo antecipatório. Ainda que, quanto a estas últimas, o juiz cautelar antecipe a tutela requerida ou a requerer em sede de acção administrativa principal, certo é que tal antecipação vigora apenas transitoriamente e a título precário, pelo que, também nesses casos, uma eventual decisão do Tribunal Constitucional sobre a constitucionalidade de normas que são, simultaneamente, fundamento da decisão na acção principal e no processo cautelar, sempre correria o risco de esvaziar de conteúdo a decisão final a proferir na acção administrativa principal. Não procede, assim, este argumento do reclamante. 6. Já quanto à questão de saber se a jurisprudência citada na decisão sumária se aplica quando esteja em causa uma providência cautelar que tenha sido alvo de convolação em acção administrativa principal de tipo urgente (neste sentido, defendendo que o preceito legal infra referido conduz, necessariamente, a uma convolação da providência cautelar originariamente requerida, ver Mário Aroso de Almeida / Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos , 2ª edição revista, 2007, Coimbra, p. 717; ver ainda, em idêntico sentido, o Acórdão do 2º Juízo do Tribunal Central Administrativo do Sul, proferido em 26 de Março de 2009, no âmbito do Recurso n.º 02088/06), por força do mecanismo de antecipação do conhecimento, previsto no n.º 1 do artigo 121º, do CPTA, importa ter presente a concreta tramitação processual dos autos recorridos. O próprio reclamante admite [cfr. §3. da reclamação] que a providência cautelar requerida nos autos recorridos não chegou a tramitar como acção administrativa principal de tipo urgente, após convolação daquela, ao abrigo do n.º 1 do artigo 121º, do CPTA. É verdade que o ora reclamante requereu ao juiz cautelar a antecipação do conhecimento da questão controvertida na acção administrativa principal de que a providência cautelar era instrumento, em sede de requerimento inicial cautelar [cfr. § B) do pedido, a fls. 17], mas, de acordo com o despacho que indeferiu a providência cautelar [cfr., em especial, fls. 225 a 230], o juiz cautelar optou por não lançar mão de tal mecanismo previsto na lei processual administrativa. Ora, não se afigura bastante que uma das partes requeira a antecipação do conhecimento do pedido principal, ao abrigo do n.º 1 do artigo 121º, do CPTA, na medida em que tal requerimento não produz quaisquer efeitos jurídico-processuais nem tão pouco é apto a obter uma antecipação definitiva da solução jurisdicionalizada da questão principal controvertida. Apenas com a decisão de convolação em acção administrativa principal se fixa a efectiva possibilidade de antecipação de tal conhecimento e, só nesse caso, poderia então discutir-se acerca da bondade de eventual remissão para a jurisprudência citada na decisão sumária ora reclamada. Nos presentes autos foi proferida decisão cautelar de indeferimento que, implicitamente, rejeitou o requerimento de antecipação do conhecimento, apresentado ao abrigo do n.º 1 do artigo 121º, do CPTA. Em suma, a questão de constitucionalidade que constitui objecto do presente recurso nunca chegou a ser alvo de um juízo definitivo por parte do tribunal recorrido, na medida em que foi recusada a antecipação do conhecimento requerida pelo ora reclamante, pelo que não se vislumbra qualquer razão para reformar a decisão sumária. III – DECISÃO Pelos fundamentos supra expostos, e ao abrigo do disposto no do n.º 3 do artigo 78º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 13-A/98, de 26 de Fevereiro, decide-se indeferir a presente reclamação. Custas devidas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC’s, nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 07 de Outubro. Lisboa, 29 de Julho de 2009 Ana Maria Guerra Martins Vítor Gomes Gil Galvão