665/94 - Tribunal Constitucional

Procº nº 12/92 Rel. Cons. Alves Correia Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional: I - Relatório. 1. A. e mulher, B., interpuseram no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto recurso contencioso de anulação das deliberações de 10 e 19 de Dezembro de 1984 da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão, bem como do despacho de 29 de Julho de 1986 do vereador da mesma câmara, C., as quais aprovaram o projecto e licenciaram a construção de um edifício destinado a habitação e comércio, sito na Avenida -----------------------, em ----------------------------, mediante a concessão dos alvarás nºs. ---------------------- ao recorrido particular C.. Alegaram, em síntese, que são donos do prédio urbano que confronta a nascente com o terreno onde foi licenciada aquela construção, prédio esse que está implantado a uma distância que varia entre 2,37 e 2,07 metros daquele terreno. Por seu turno, a construção objecto de licenciamento estende-se pelo lado do poente - aquele que confina com o terreno dos recorrentes - até ao limite do terreno do recorrido particular, o que viola os artigos 1º e 5º do Regulamento das Edificações Urbanas do Concelho de Vila Nova de Famalicão, de 22 de Junho de 1983, e o artigo 15º, alínea d), do Decreto-Lei nº 166/70, de 15 de Abril, os quais determinam que, no caso de existir um edifício no prédio vizinho daquele onde vai ser erigida nova construção, deve ser esta implantada a uma distância da linha divisória dos prédios confinantes igual àquela que foi respeitada pela edificação existente, mas nunca inferior a metro e meio. 2. Na contestação, defendeu a autoridade recorrida - reiterando, mais tarde, idêntica posição nas alegações - que os pedidos de licenciamento de obras têm de ser apreciados à luz da legislação vigente ao tempo da sua entrada na secretaria da entidade licenciadora, pelo que, tendo o pedido de licenciamento da obra em causa sido apresentado em 17 de Fevereiro de 1982, o referido Regulamento Municipal seria aplicável, no caso concreto, uma vez que a data da publicação daquele é de 22 de Junho de 1983. Por sua vez, o recorrido particular invocou na sua contestação e, posteriormente, nas alegações que o Regulamento em causa apenas se aplica às freguesias do concelho e não à sede deste. 3. O Mmº Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, por sentença de 29 de Novembro de 1991, após rejeitar o recurso quanto à deliberação de 10 de Dezembro de 1984, por inexistência de acto administrativo, e quanto ao despacho de 29 de Julho de 1986, por falta de causa de pedir, e de ponderar que "a questão a resolver, e segundo a qual as partes tem posições diferentes, respeita à eficácia temporal das normas de direito administrativo", entendeu que o Regulamento das Edificações Urbanas do Concelho de Vila Nova de Famalicão, de 22 de Junho de 13, é organicamente inconstitucional, pelo que recusou a sua aplicação, negando, consequentemente, provimento ao recurso, no respeitante à impugnação contenciosa da deliberação da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão de 19 de Dezembro de 1984. Naquela sentença, considerou o Mmº Juiz que "a matéria constante da Postura Municipal representa uma invasão da área de competência legislativa de Assembleia da República, sem que existisse norma de lei formal simplesmente habilitasse a autarquia a produzir normas sobre aquela matéria, ou sem que fossem respeitadas as condições necessárias para produzir um regulamento independente daquela lei habilitadora e apenas dentro das delimitações da lei-estatuto", pelo que "o Regulamento Municipal que os recorrentes dizem violado é inconstitucional do ponto de vista orgânico". 4. Desta sentença interpôs o Ministério Público o presente recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto nos artigos 280º, nº 1, alínea a), e nº 2, da Constituição e 70º, n 1, alínea a), da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, na parte em que recusou a aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, do Regulamento das Edificações Urbanas do Conselho de Vila Nova de Famalicão, publicado em edital de 23 de Junho de 1983. 5. Nas alegações produzidas neste Tribunal o Exmº Procurador-Geral Adjunto apresenta o seguinte quadro conclusivo: 1º- As normas dos artigos 1º, 2º e 5º do Regulamento das Edificações Urbanas do Concelho de Vila Nova de Famalicão, de 22 de Junho de 1983, na parte em que delas resulta que na construção de novas edificações será exigido, entre estas e o limite do prédio vizinho, um afastamento igual ao que neste existe entre a construção nele implantada e a linha divisória comum, mas nunca inferior a um metro e meio, sem prejuízo das condições de salubridade, higiene e insolação, não são organicamente inconstitucionais, pois: a)- não versam sobre matéria da reserva da competência legislativa da Assembleia da República, dado que o direito de construção, não fazendo parte do núcleo essencial do direito de propriedade, não beneficia do regime deste direito, enquanto direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, e, por isso, está excluído daquela reserva; e b)- situam-se no âmbito dos limites dos poderes regulamentares da autarquia que as emitiu, com respeito do princípio da precedência de lei; 2º- Porém, tais normas são formalmente inconstitucionais, por violação do artigo 115º, nº 7, da Constituição, por o Regulamento em que se inserem não indicar a lei que visa regulamentar ou que define a competência para a sua emissão. Por seu lado, os recorridos não contra-alegaram. 6. Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. II - Fundamentos. 7. É o seguinte o teor integral do Regulamento das Edificações Urbanas do Concelho de Vila Nova de Famalicão, aprovado por deliberação da respectiva Assembleia Municipal de 14 de Maio de 1983, e publicado por edital datado de 22 de Junho de 1983: "Considerando a necessidade de estabelecer com a maior urgência os critérios a seguir para o licenciamento de obras, nos casos em que se levantam questões de afastamento entre prédios vizinhos; Considerando que à Câmara Municipal cabe a responsabilidade pela definição de tais critérios, que não poderão ficar dependentes de autorização de terceiros, solução que permitirá sempre o funcionamento de soluções arbitrárias, desiguais e eventualmente injustas; Considerando que o afastamento entre construções deverá, sobretudo, ser corolário da salvaguarda das condições de estética, salubridade e insolução das construções, determina-se: Artigo 1º Nas construções de novos edifícios ou na ampliação de edifícios já existentes, sejam de natureza habitacional ou qualquer outra, será exigido um afastamento entre a nova edificação e o limite do prédio vizinho. Artigo 2º Quando nenhuma disposição legal impuser maior afastamento ou quando esteja devidamente aprovada, em plano ou projecto, construção ou banda contínua ou geminada, a distância entre a nova construção ou ampliação e o limite do prédio vizinho será de 3 m. Artigo 3º Apenas serão admitidas distâncias inferiores à prevista no artigo 2º nos seguintes casos: a) Quando se trate de pequenas construções consideradas anexos da construção principal que se destinem a garagem, arrumos de qualquer natureza ou outras finalidades, desde que estas estejam relacionadas com o fim habitacional da construção principal; b) Quando no prédio vizinho àquele onde a nova construção será implantada tenha sido licenciada construção a distância inferior à prevista no artigo 2; c) Quando no prédio vizinho não exista, nem possa vir a existir, construção da mesma natureza da obra cujo licenciamento é requerido. Artigo 4º As construções de anexos destinados a garagem, arrumos ou outras finalidades poderão ser implantadas até ao limite do prédio em que serão edificadas, desde que obedeçam cumulativamente aos seguintes requisitos: a) Terem, pelo exterior, pé-direito não superior a 2,3 m; b) Não ocuparem área superior a um décimo do total disponível para logradouro; c) Não serem implantadas em posição mais avançada que o plano definido pelo alçado da frente da obra principal; d) Não confrontarem o mesmo prédio vizinho numa distância superior a 7 m. Artigo 5º Será permitida distância inferior à prevista no artigo 2º quando se verificar que no prédio vizinho àquele onde será edificada a nova construção existe edifício implantado a menos de 3 m da linha divisória dos prédios, caso em que, sem prejuízo das condições de salubridade, higiene e insolação, será exigida uma distância igual à existente no prédio confinante, mas nunca inferior a 1,5 m. Artigo 6º Serão ainda permitidas construções ou ampliações a distância inferior a 3 m, mas nunca menor que 1,5 m, quando se verifique que no prédio vizinho, pelas dimensões, natureza ou encargos de que está onerado, não seja possível implantação de obra semelhante à construção pretendida. Artigo 7º As normas constantes deste regulamento entrarão em vigor imediatamente após a sua publicação em edital". Apesar de a sentença recorrida ter desaplicado, em bloco, o Regulamento acabado de transcrever, é seguro que nem todas as normas eram susceptíveis de ser aplicadas no caso concreto, pelo que aquele não foi efectivamente desaplicado na sua totalidade. Tendo em conta a matéria de facto provada nos autos, verifica-se que somente eram susceptíveis de aplicação as normas dos artigos 1º, 2º e 5º daquele Regulamento, na parte em que delas resulta que, na construção de novas edificações, será exigido, entre estas e o limite do prédio vizinho, um afastamento igual ao que neste existe entre a construção nele implantada e a linha divisória entre ambos, mas nunca inferior a um metro e meio, sem prejuízo das condições de salubridade, higiene e insolação, pelo que apenas elas constituem o objecto do presente recurso, como bem salienta o Exmº Procurador-Geral Adjunto nas suas alegações. 8. Adiante-se, desde já, que todas as normas do Regulamento acima transcrito - e não apenas as normas que integram o objecto do presente recurso - são formalmente inconstitucionais, por violação do artigo 115º, nº 7, da Lei Fundamental. Dispõe o nº 7 do artigo 115º da Constituição (preceito introduzido pela primeira revisão constitucional e mantido nas duas revisões subsequentes): "Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definam a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão". Segundo J.J. Gomes Canotilho, esta disposição constitucional consagra o princípio da precedência ou primariedade da lei, estabelecendo: "(1) A precedência da lei relativamente a toda a actividade regulamentar; (2) dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta disciplina é, em princípio [...] extensiva a todas as espécies de regulamentos, incluindo os chamados regulamentos independentes (cfr. artigo 115/6 e 7), isto é, aqueles cuja lei se limita a definir a competência subjectiva para a sua emissão" cfr. Direito Constitucional, 5 ed., Coimbra, Almedina, 1991, p. 924]. Segundo a jurisprudência reiterada e uniforme do Tribunal Constitucional, o nº 7 do artigo 115 da Constituição aplica-se a todo e qualquer regulamento, independentemente do órgão que o emana, da sua forma e do seu conteúdo (cfr. os Acórdãos nºs. 76/88, 266/88 e 170/90, publicados no Diário da República, I Série, de 21 de Abril de 1988, de 21 de Dezembro de 1988 e 27 de Junho de 1990, respectivamente). Como se acentuou naquele primeiro aresto, "para a perfeita compreensão do sentido e alcance do preceito [o nº 7 do artigo 115º da Constituição], indispensável é estabelecer-se o confronto do nº 7 com o nº 6 do artigo 115º. De facto, enquanto o nº 6 do artigo 115º da Constituição da República Portuguesa estipula que 'os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes', limitando, por conseguinte e de modo expresso, a determinação dele constante aos regulamentos do Executivo, já o nº 7 do mesmo artigo se refere a regulamentos tout court, sujeitando, assim, todo e qualquer regulamento, independentemente da consideração do órgão ou da autoridade donde tiver emanado, à imposição de tipo alternativo nele prevista. É, pois, claro, face a este simples cotejo normativo, que abrangidos pela regra bidireccional do nº 7 do artigo 115º da Constituição da República Portuguesa estão todos os regulamentos, nomeadamente os [...] dos órgãos próprios das autarquias locais (artigo 242º da Constituição da República Portuguesa). Todos estes regulamentos, de um ou de outro modo, estão umbilicalmente ligados a uma lei, à lei que necessariamente precede cada um deles, e que, por força do disposto no nº 7 do artigo 115º da Constituição da República Portuguesa, tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento". Ora, não constando do Regulamento questionado a indicação expressa da norma ou normas definidoras da competência subjectiva e objectiva para a sua emissão, infringe ele o artigo115º, nº 7, da Lei Fundamental, estando, por isso, inquinado de um vício de inconstitucionalidade formal. Como salientou este Tribunal, no Acórdão nº 160/93 (publicado no Diário da República, II Série, de 10 de Abril de 1993), no qual foi analisada a questão da constitucionalidade do Regulamento aqui sub judicio, ainda que se pudesse identificar, com elevado grau de probabilidade, as normas legais que habilitaram a assembleia municipal a aprovar aquele Regulamento [cfr., por exemplo, os artigos 2º, nº 1, alíneas b), d) e i) e 39, nº 2, alínea a), do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, na redacção da Lei nº 35/91, de 27 de Julho (Lei das Atribuições das Autarquias Locais e Competências dos Respectivos Órgãos) e o artigo 3º, § único, do Decreto nº 38 382, de 7 de Agosto de 1951 Regulamento Geral das Edificações Urbanas)], a verdade é que a inconstitucionalidade formal se mantém, "pois a função da exigência da identificação expressa consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento), mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo relevantes à luz da principiologia do estado de direito democrático" (cfr. J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, Coimbra Editora, 1993, p. 516). 9. Nos termos do artigo 79º-C da Lei do Tribunal Constitucional (Lei nº 28/82 de 15 de Novembro, na redacção da Lei nº 85/89, de 7 de Setembro), este Tribunal só pode julgar inconstitucional ou ilegal a norma que a decisão recorrida, conforme os casos, tenha aplicado ou a que haja recusado aplicação, mas pode fazê-lo com fundamento na violação de normas ou princípios constitucionais ou legais diversos daqueles cuja violação invocada. Assim sendo, uma vez alcançada a conclusão da inconstitucionalidade formal das normas desaplicadas pela sentença recorrida, desnecessário se torna averiguar se as mesmas infringem ou não outras normas ou princípios constitucionais. III - Decisão. 10. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se: a) Julgar inconstitucionais as normas dos artigos 1º, 2º e 5º do Regulamento das Edificações Urbanas do Concelho de Vila Nova de Famalicão, de 22 de Junho de 1983, na parte em que delas resulta que na construção de novas edificações será exigido, entre estas e o limite do prédio vizinho, um afastamento igual ao que neste existe entre a construção nele implantada e a linha divisória comum, mas nunca inferior a um metro e meio, sem prejuízo das condições de salubridade, higiene e insolação, por violação do artigo 115º, nº 7, da Constituição; b) Negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida, na parte impugnada. Lisboa, 14 de Dezembro de 1994 Fernando Alves Correia Bravo Serra Messias Bento Guilherme da Fonseca Luís Nunes de Almeida