Quem foi o relator do acórdão 0873/05?

O relator foi Edmundo Moscoso, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0873/05?

O acórdão foi proferido em 19 de dezembro de 2006.

Acórdão STA (2006) — Táxi, Concurso, Licença

Sumário

I - Estabelecendo o artº 19º do Regulamento Municipal da Actividade de Táxis que na atribuição de licenças para o exercício da actividade de transporte (táxis) serão tidos em consideração, apenas os “seguintes critérios de preferência na classificação dos candidatos” a saber: (a) ter o candidato sede ou residência no concelho; b) – Maior antiguidade da sede ou residência; e c) – Não ter sido contemplado nos últimos anos, terá de se entender que esses critérios são de aplicação cumulativa e não, como entendeu a entidade recorrida que tais critérios vão sendo sucessivamente exclusivos, só se aplicando o segundo critério em caso de empate no primeiro, o terceiro, quando se verifique um empate nos dois anteriores que antecedem, já que, a ser assim, bastaria que um candidato tivesse a sua sede ou residência no concelho há mais tempo que os outros possíveis concorrentes para ficar sempre posicionado em primeiro lugar em todos os concursos abertos para o efeito. II - Face ao estabelecido no citado normativo, aqueles critérios terão de ser globalmente atendidos como critérios de preferência na atribuição das licenças postas a concurso, e só no caso de empate derivado da aplicação cumulativa de todos aqueles requisitos é que funciona como critério de desempate o estabelecido no artº 19º nº 2 daquele Regulamento que determina que “em caso de empate a licença será atribuída ao concorrente que exerça a actividade há mais tempo”.

Texto

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO – 2ª Subsecção: 1 –A... , LDA , id. a fls. 2, interpôs recurso contencioso de anulação que dirigiu contra a deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DE ALBUFEIRA, de 31 de Julho de 2001, que atribuiu três licenças de táxi às cooperativas licenciadas na DGTT, imputando-lhe vício de violação de lei – “do disposto nos artº 3.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de Agosto, e ainda do artº 15º/c) do Regulamento do Concurso, bem como do Princípio da Justiça e da Igualdade previsto no artigo 266.º n.º 2, da CRP e 6.º do Código do Procedimento Administrativo”. Indicou como contra-interessados os concorrentes classificados nos três primeiros lugares, a saber: (i) -... ; (ii) - ...; e (iii) - ... + 2 – Por despacho de 26.01.2005 (fls. 185), o juiz do TAC indeferiu à recorrente pretensão que formulara no artº 11 da Petição inicial (pedido de requisição à CMA e junção aos autos dos processos relativos ao último e penúltimo concurso público realizado na câmara Municipal de Albufeira para atribuição de licenças de táxis no concelho de Albufeira, antes do concurso em apreciação). 2.a) - Por sentença de 27.01.2005 (fls. 186/198) foi negado provimento ao recurso contencioso. + 3 - Inconformado quer com o despacho de fls. 185 quer com a sentença que conheceu de mérito, interpôs o impugnante recurso jurisdicional, recursos esses que vieram a ser admitidos por despachos de fls. 215 e fls. 268. 3.1 - No tocante ao recurso que interpôs do despacho que lhe indeferiu o requerido no artigo 11.º da petição de recurso, no sentido de serem requisitados à recorrida os processos relativos ao último e penúltimo concursos para atribuição de licenças de transporte de aluguer de veículos ligeiros de passageiros, a recorrente em sede de alegações (fls. 273/285) terminou CONCLUINDO da seguinte forma: Requer seja revogado o despacho recorrido, porquanto: I - Foi proferido em clara violação do disposto no artigo 528.º do CPC, aplicável ao caso vertente ex vi do disposto no artigo 1.º da LPTA, na medida em que não se verificam os fundamentos invocados no despacho para indeferir o requerimento apresentado pela Recorrente; II - Com efeito, contrariamente ao que se refere no despacho recorrido, o requerimento apresentado pela Recorrente cumpriu na íntegra os pressupostos de que o artigo 528.º do CPC faz depender a procedência do seu pedido de notificação da parte contrária para apresentar documentos que esta tem em seu poder, como se verifica pela simples leitura dos artigos 7.º, 8.º, 9.º, 10.º, 11.º, 12.º e 38.º da p.i. e do texto das alegações apresentadas em 19/06/2002; III - Efectivamente, a recorrente procedeu à identificação dos documentos em poder a Câmara Municipal de Albufeira sobre os quais incidiu o seu pedido de requisição; especificou concretamente os factos que pretendia provar com a requisição e a junção aos autos dos referidos documentos; invocando mesmo a razão de ser desse pedido, que demonstrou através de prova documental. IV - Além disso, o requisito do interesse para a decisão da causa dos factos que a Recorrente pretendia provar com os documentos requeridos também se encontra devidamente preenchido, traduzindo-se no conhecimento dos critérios de selecção dos candidatos e na sua identificação, aos quais foram atribuídas as licenças em táxi nos dois últimos concursos de atribuição de licenças anteriores ao de 2000/2001, matéria fundamental para a decisão da causa submetida à apreciação do Tribunal a quo; V - Acresce que, só a análise dos documentos solicitados pela Recorrente – os processos relativos ao último e penúltimo concursos anteriores àquele que constitui objecto dos autos -, permitiria demonstrar, de forma inequívoca, a situação de escandaloso e injustificado privilégio criada com os critérios de selecção adoptados nos concursos anteriores e que se manteve no concurso de 2000/2001, fundamento do recurso apresentado pela Recorrente; VI - Por todo o exposto, a decisão do Tribunal a quo, ao concluir pelo indeferimento do pedido apresentado pela Recorrente, violou o disposto no artigo 528.º do CPC, impedindo a descoberta da verdade e a consequente boa decisão da causa; VII - Ainda que se entendesse que os factos a provar não estariam suficientemente descritos, o que não se concede, mesmo assim o que o tribunal deveria ter feito, em obediência ao n.º 2 do artigo 265.º do CPC, seria convidar a recorrente a aperfeiçoar o seu requerimento, o que não fez. Actuando desse modo, desrespeitou assim o disposto no artigo 265.º n.º 2 do CPC, bem como o direito à tutela judicial efectiva. Termos em que se requer a V. Ex.ªs que o douto despacho recorrido, viciado de violação de lei, seja revogado e substituído por outro que determine a notificação da Câmara Municipal de Albufeira para juntar aos autos os processos relativos ao último e penúltimo concursos públicos por ela realizados para atribuição de licenças de táxis no concelho de Albufeira, antes do concurso em apreciação nos autos, aberto em 19 de Setembro de 2000. + 3.2 - Em alegações (fls. 221/257) no tocante ao recurso jurisdicional que interpôs da sentença proferida nos autos, a recorrente formulou as seguintes CONCLUSÕES: A) - A matéria qualificada como “de facto” no ponto III.1 alínea D) da sentença, tem a natureza de matéria de direito, por se tratar de normas gerais reguladoras do concurso, pelo que se deve considerar não escrita e qualificada como matéria de direito, de acordo com o disposto no art.º 646º n° 4 do Cód. Proc. Civil, aplicável ao processo administrativo “ex vi” do disposto no art.º 1 da L.P.T.A; B) Foi cometido um erro de direito ao não se considerar expressamente provada a matéria de facto constante dos art.º 7°, 8°, 9° e 10° da petição de recurso, matéria essencial para a decisão do pleito, que não sofreu impugnação da entidade recorrida na sua defesa, e que, em consequência, deveria ter sido considerada admitida por acordo, ao abrigo do disposto no art.º 490.º nº 2 do Cód. Proc. Civil, aplicável ao processo administrativo “ex vi’ do art.º 1 da L.P.T.A. C) Deve considerar-se, contrariamente no referido no ponto III.1 alínea J) da sentença, que o requerimento ali referido do recorrente foi entregue na Câmara Municipal de Albufeira não “em data não apurada”, como se afirma na referida alínea J), mas no dia 25 de Maio de 2000, como se pode ler no documento junto, a fls. 14 dos autos, que não sofreu qualquer impugnação; D) Deverá considerar-se provado e aditado à matéria de facto provada, a constante do doc. de fls. 169 a 172 dos autos, que não sofreu qualquer impugnação, onde se demonstra que “ ... ”, 1.ª classificada no concurso ‘sub judice” recebeu só, no ano 2000, 5 licenças de táxis, da Câmara Municipal de Albufeira”, porque é matéria essencial para a decisão do pleito e só por erro de apreciação dos factos não foi considerada provada na sentença sob recurso; E) A sentença sob recurso está eivada de erro na apreciação da matéria de facto constante dos Art.º 8º a 11º e 21º a 38º da petição de recurso, bem como da referida na Alegação da recorrente, ao considerar ser desnecessário e não corresponder a factos alegados, a junção dos dois processos de concurso anteriores aquele em que foi proferida a deliberação recorrida, os quais se requer sejam mandados juntar para se avaliar, em profundidade, os critérios e as condições de atribuição das licenças de táxi às cooperativas com sede em Albufeira. Alem disso, o indeferimento da junção dos dois processos anteriores de concurso, desrespeita frontalmente o disposto no art.º 11.º da L.PT.A, que impõe ao Tribunal que requeira a junção aos autos de todos os elementos com relevância para a respectiva decisão, por maioria de razão quando solicitados pelo recorrente, o que aliás sempre foi princípio seguido pelos Tribunais Administrativos e que, no caso, foi gravemente desrespeitado; F) A sentença em recurso desrespeitou o disposto no art.º 19 § único da Lei Orgânica do S.T.A e incorreu em erro de apreciação dos factos ao desconsiderar face à prova produzida e aos factos provados no processo que a deliberação recorrida não se encontra eivada de desvio de poder. Efectivamente, provaram-se factos que demonstram que tanto os critérios de selecção do concurso, como a sua interpretação e aplicação na deliberação recorrida, foram utilizados para privilegiar as duas Cooperativas 1.ª e 2.ª classificadas, já detentoras de todas as licenças de táxis atribuídas a Cooperativas, pela Câmara Municipal de Albufeira, desviando-se do fim legal para o qual a lei atribuiu o poder de seleccionar por concurso público, os candidatos à atribuição de licenças, destinado, afinal, a garantir uma atribuição diversificada, justa, proporcional, imparcial, de boa-fé, e respeitadora da plural iniciativa privada, princípios consagrados na Constituição da República Portuguesa, nos seus art°s 266.º n° 2 e 61º n.ºs 1 e 2, totalmente desrespeitados na deliberação recorrida, contrariamente ao que erradamente se considerou na sentença; G) Contrariamente ao que se decidiu na sentença, a “... ” e a “... ”, não deveriam ter sido sequer admitidas a concurso, porque ao abrigo do disposto no art.º 3.º n° 1 do “Regulamento do Concurso’, só podiam ser admitidos ao mesmo Cooperativas “titulares de uma única licença emitida ao abrigo do Regulamento de Transportes Automóveis” e como se provou nos autos, no momento da candidatura estas duas Cooperativas já detinham 5 licenças de táxis, letra A, tendo a sua candidatura sido ilegal, pelo que deverá ser anulada a concessão das licenças às referidas Cooperativas, contrariamente ao decidido, por erro, na douta sentença recorrida; H) Ao contrário do que se decidiu na sentença sob recurso, que (neste particular, desrespeitou o disposto nos arts. 3.º e 28.º do Decreto-Lei 251/98, de 11/8, na sua actual redacção, os critérios constantes dos arts. 19.º n° 1 b) do “Regulamento de Actividade’ e do art.º 15º n° 1 b) do “Regulamento do Concurso, não ligando a “maior antiguidade da sede ou residência, das cooperativas a existência de alvará passado pela D.G.T.T., para o exercício legitimo da actividade, durante esse período são anuláveis por contrariarem as citadas normas imperativas do Decreto-Lei 251/98, de 11/8, pelo que não podem ser legalmente aplicadas na selecção dos candidatos ao licenciamento, como aconteceu no caso vertente; I) Contrariamente ao que se decidiu na sentença, a deliberação recorrida desrespeita o disposto no art.º 14.º nº 2 do Decreto-Lei 251/98, de 11/8, na sua actual redacção, que exige que sejam aplicados vários critérios na hierarquização dos candidatos, quando pela interpretação e aplicação do art.º 15 do “Regulamento do Concurso” apenas foi aplicado o critério (aliás ilegal) da alínea b) do art.º 15.º do “Regulamento do Concurso”; J) O art.º 15.º do “Regulamento do Concurso” e art.º 19.º do “Regulamento dos Transportes Automóveis”, na interpretação e aplicação que deles fez a entidade recorrida, desrespeitam os princípios da justiça, proporcionalidade, igualdade, imparcialidade e boa-fé constantes do art.º 266.º nº 2 da Constituição da República Portuguesa, tratando-se, assim de normas eivadas de inconstitucionalidade material, que não podem ser aplicadas pelos Tribunais; Alem disso, os referidos art.º 15º e art.º 19º na interpretação e aplicação que deles fez a entidade recorrida, desrespeitam também o princípio da livre iniciativa económica, aplicável quer ao sector privado, quer ao sector cooperativo, contribuindo, ao contrário do que se dispõe no art.° 61º nºs 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa, para a concentração da propriedade e não para uma diversificação da mesma de modo justo, proporcionado e equitativo. Por todo o exposto, são aqueles art.º 15º do “Regulamento dos Concursos” e o art.º 19º do “Regulamento dos Transportes” quer no seu estabelecimento, quer na interpretação que deles foi feita, materialmente inconstitucionais, por violação dos citados preceitos Constitucionais, sendo nula a deliberação que os aplicou com tal sentido, devendo ser revogada a sentença recorrida, que por erro de direito na interpretação da Constituição da República Portuguesa assim não considerou. + 4 - A autoridade recorrida não contra-alegou, sendo que o Exmo. Magistrado do Ministério Público, no parecer que emitiu a fls. 292/296 (cujo conteúdo de reproduz), entende que deve ser negado provimento a ambos os recursos. + Cumpre decidir. + 5 – MATÉRIA DE FACTO: A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos: A - A Recorrente tem por objecto social a exploração de táxis e tem sede em Albufeira (cf. doc. de fls. 45 a 54, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). B - A Recorrente está autorizada pela DGTT a realizar transportes de táxi desde 23.11.00 (cf. docs. de fls. 55, que aqui se dá por integralmente reproduzido). C - Em 19.11.00 foi aberto pela CMA um concurso público para a atribuição de licenças destinadas ao preenchimento de 12 vagas existentes no contingente de transportes de aluguer de veículos ligeiros de passageiros para o concelho de Albufeira, destinando-se: (i) - três dessas vagas a serem preenchidas por sociedades comerciais; (ii) - três por Cooperativas; (iii) - três por trabalhadores por conta de outrem; e (iv) - três por membros de cooperativas - (admitido por acordo: cf. doc. de fls. 56 a 63, que aqui se dá por integralmente reproduzido). D - No programa do referido concurso determina-se designadamente o seguinte: “Art.º 2.º - O concurso é aberto pelo prazo de 30 dias, contados a partir da data da publicação do respectivo edital no Diário da República, e diz respeito à atribuição de 12 (doze) novas licenças para o exercício da actividade de Transportes de Aluguer em automóveis Ligeiros de Passageiros, para o concelho de Albufeira, em regime de estacionamento condicionado. Capitulo II CANDIDATURAS Art.º 3° - Podem candidatar-se à atribuição das licenças as seguintes entidades: 1 - As sociedades comerciais ou cooperativas licenciadas pela Direcção-Geral de Transportes Terrestres, bem como as pessoas singulares que à data da publicação do Decreto Lei n.º 251/98, de 11 de Agosto, explorem a indústria de transportes de aluguer de veículos ligeiros de passageiros, titulares de uma única licença emitida ao abrigo do RTA, desde que comprovem possuir os requisitos de acesso à actividade. 2 - Para efeitos do disposto na parte final do número 1 deste mesmo artigo, a idoneidade deve ser comprovada nos termos do art.º 5° do Decreto-Lei n.° 251/ 98, de 11 de Agosto, a capacidade profissional do próprio ou de um mandatário nos termos do art.º 40.º da mesma disposição legal, e a capacidade financeira por meio de garantia bancária no valor mínimo exigido para a constituição de uma sociedade. Art.º 4° - Podem ainda candidatar-se à atribuição destas licenças, para além das entidades referidas no art.º 3.º, os trabalhadores por conta de outrem bem como os membros das cooperativas licenciadas pela Direcção-Geral de Transportes Terrestres que preencham as condições de acesso ao exercício da profissão definidas nos termos do Decreto-Lei nº 251/ 96, de 11 de Agosto. Capítulo III REQUISITOS MÍNIMOS DE ADMISSÃO A CONCURSO Art.º 5.º - Para além da idoneidade, da capacidade técnica ou profissional e da capacidade financeira, tal como reguladas no Decreto-Lei nº 251/98, de 11 de Agosto, devem ainda os concorrentes ter a sua situação contributiva regularizada perante o Estado Português, quer no âmbito fiscal quer da segurança social. (...) Capítulo VII ATRIBUIÇÃO DAS LICENÇAS - PRIORIDADES Art.º 14.º - As licenças serão atribuídas de acordo com a seguinte ordem de prioridades: a) 3 (três) para as Sociedades Comerciais licenciadas pela DGTT; b) 3 (três) para as Cooperativas licenciadas pela DGTT; c) 3 (três) para os trabalhadores por conta de outrem; d) 3 (três) para membros de Cooperativas licenciadas pela DGTT. Capítulo VIII CRITÉRIO DE ATRIBUIÇÃO DAS LICENÇAS Art.º 15.º - Na atribuição das licenças serão tidos em consideração os seguintes critérios, de preferência na classificação dos candidatos, conjugados com as prioridades do artigo anterior: a) Ter sede ou residência no concelho de Albufeira b) Maior antiguidade da sede ou residência: c) Não ter sido contemplado nos últimos anos. Art.º 16° - Em caso de empate a licença será atribuída ao concorrente que exerça a actividade há mais tempo, situação que deverá ser comprovado a solicitação da Câmara Municipal.... » (cf. docs. de fls. 56 a 63 que aqui se dá por integralmente reproduzido). E - Na sequência da aludida abertura do concurso público, apresentaram-se a concorrer, na categoria de “COOPERATIVAS LICENCIADAS PELA DGTT”, para além da Recorrente, as cooperativas... , ... e ... , tendo sido todas elas admitidas a concurso (admitido por acordo: cf. docs. de fls. 14 a 43, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). F - Tendo sido elaborada a lista provisória do concurso, na categoria relativa às “COOPERATIVAS LICENCIADAS PELA DGTT”, a graduação foi a seguinte: 1º - ... ; 2º -... ; 3º -... , 4º - A ora recorrente. (docs. de fls. 14 a 43, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). G - Para efeitos da supra-referida graduação o júri do concurso aplicou, de forma sucessiva e não cumulativa, os critérios do artigo 15° do Programa do Concurso, só aplicando o critério da alínea b) caso verificasse um empate ao aplicar o critério da alínea a), e só aplicando o critério da alínea c) caso verificasse um empate ao aplicar o critério da alínea h) (admitido por acordo: cf. docs. de fls. 14 a 43, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). H - A Recorrente apresentou reclamação da lista provisória do concurso (admitido por acordo: cf. docs. de fls. 14 a 43, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). I - Por deliberação de 18.07.01 do júri do concurso, homologada pela CMA em 31.08.01, foi indeferida a reclamação apresentada pela Recorrente e elaborada a lista definitiva do citado concurso, que posicionou a Recorrente no 4.º lugar, na categoria relativa às cooperativas licenciadas pela DGTT (cf. docs. de fls. 14 a 43, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). J - Em data não apurada a Recorrente requereu na CMA para que fosse informada designadamente do seguinte: “A) Quais foram os candidatos classificados que se candidataram aos concursos anteriores? B) Quando é que lhes foi atribuída a última licença? C) Quantas vezes se candidataram sem que lhes fosse atribuído qualquer licença?” (admitido por acordo: cf. doc. de fls. 64, que aqui se dá por integralmente reproduzido). K - Até à data da interposição da PI de recurso, isto é, até 01.10.01, o requerimento acima referido ainda não fora satisfeito (admitido por acordo). L - As cooperativas ... , e ... , à data da abertura do referido concurso público, eram as únicas cooperativas que já detinham licenças para transportes de aluguer de veículos ligeiros de passageiros, detendo, cada uma daquelas cooperativas, licenças para 5 táxis (cf. doc. de fls. 168 a 172, que aqui se dá por integralmente reproduzido). + 6 - DIREITO: 6.1 – Nos termos do alegado no anterior ponto 3.1), insurge-se a ora recorrente contra o despacho de 26.01.2005 (fls. 185) que lhe indeferiu o requerido no artigo 11.º da petição inicial, no sentido de serem requisitados à recorrida os processos de concurso relativos ao último e penúltimo concurso público para atribuição de licenças de transporte de aluguer de veículos ligeiros de passageiros. Motivou-se tal indeferimento no facto de a recorrente não ter “produzido nenhuma alegação concreta relativamente a esses concursos” ou não ter indicado “os correspondentes factos concretos que justificavam tal prova” considerando por isso desnecessária a junção desses processos. Ao decidido apontou a recorrente violação do disposto no artigo 528.º do CPC. O artº 528º do Cód. Proc. Civil manda efectivamente que, quando o interessado venha a requer a notificação da parte contrária para apresentar documento em seu poder e com o qual pretenda fazer prova de determinados factos seja “ordenada a notificação” caso “os factos que a parte pretende provar tiverem interesse para a decisão da causa”. Regra essa que, no essencial, encontra apoio no que estabelece o artº 46º da LPTA que impõe à autoridade recorrida a remessa ao tribunal não só do processo administrativo em que foi proferido o acto recorrido como ainda a remessa dos “demais documentos relativos à matéria do recurso” ou seja de todos os elementos que detenha em seu poder que se revelem de interesse para apreciação e decisão do recurso. Ao contrário do que se entendeu na sentença recorrida, a recorrente no artº 11º da petição de recurso expressamente refere que com tais elementos pretende “comprovar a matéria constante dos artigos anteriores” ou seja nos artigos 7º, 8º, 9º e 10º da petição de recurso, sendo certo que toda essa matéria se reporta à atribuição de licenças de táxi em anteriores concursos aos dois primeiros classificados no concurso em questão nos presentes autos. No artº 12º da petição afirma ainda que à cooperativa classificada em 1º lugar no concurso ora em apreço “é já detentora de 5 licenças de táxis em Albufeira, enquanto à recorrente lhe foi recusada a 1ª”. Daí que, estando em questão as licenças atribuídas no concurso que culminou com a deliberação impugnada nos autos, em princípio não se vislumbra que tal matéria revele qualquer interesse para aferir da legalidade do acto contenciosamente impugnado. Diga-se no entanto que o eventual “interesse” que aquela matéria alegada nos artºs 7º, 8º, 9º e 10º da petição possa ter para decisão quer do recurso contencioso, quer do recurso jurisdicional, melhor poderá ser aferido no decurso da apreciação dos vícios que a recorrente imputou à sentença recorrida, vícios esses que, no fundo, coincidem com os vícios imputados ao acto impugnado. Ou seja, a pretensão que o recorrente deduziu, apenas poderá ser atendida em sede de recurso jurisdicional se, tendo em consideração as ilegalidades que a recorrente apontou ao acto recorrido, aquela matéria se vier a revelar indispensável para decisão. E isto apenas no caso do processo não conter todos os elementos probatórios, situação em que a sentença teria forçosamente de ser anulada para ser ampliada a matéria de facto nos termos do artº 712º nº 4 do Cód. Proc. Civil. O referido é inteiramente aplicável no que respeita à pretensão da recorrente contida nas conclusões B), D) e E) das alegações relativas ao recurso jurisdicional interposto da sentença por aí estar em questão matéria de facto idêntica àquela que está em questão no recurso jurisdicional interposto daquele despacho. Motivo pelo qual se irá apreciar em primeiro lugar o recurso jurisdicional interposto da decisão que julgou de mérito. + 6.2 – Interessa por isso entrar na apreciação do recurso jurisdicional interposto da sentença que conheceu de mérito. Vem impugnado nos presentes autos a deliberação da Câmara Municipal de Albufeira, tomada em 31 de Julho de 2001, na parte em que atribuiu três licenças de táxi às cooperativas licenciadas na DGTT, imputando-lhe violação do disposto nos artº 3.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de Agosto, e ainda do artº 15º/c) do Regulamento do Concurso, bem como do Princípio da Justiça e da Igualdade previsto no artigo 266.º n.º 2, da CRP e 6.º do Código do Procedimento Administrativo, bem como desvio do poder. Conhecendo de mérito, considerou a sentença recorrida que a deliberação contenciosamente impugnada não ofende o artº 15º do Programa do Concurso, nem os critérios estabelecidos nessa norma colidem com o estabelecido nos artº 3º e 14º do DL 251/98, de 11/08, na redacção dada pela Lei nº 156/99, de 14/09 e que esses mesmos critérios se não mostram violadores dos “dos princípios da igualdade de oportunidades e da justiça”. Por fim, decidiu-se na sentença recorrida no sentido da improcedência das “alegações da recorrente quanto à existência de um vício de desvio de poder”. 6.2.1 – Contra o decidido insurge-se a recorrente nos termos das conclusões que formulou, sendo certo que o alegado nas conclusões A) a E) prendem-se directamente com a matéria de facto dada como demonstrada na sentença recorrida. Além do que se referiu no anterior ponto 6.1) no tocante ao alegado nas conclusões B), D) e E), no que respeita ao alegado nas conclusões A) e C) interessa referir o seguinte: 6.2.1.a) - Na conclusão A) argumenta a recorrente que “a matéria qualificada como “de facto” na alínea D) da sentença, tem a natureza de matéria de direito, por se tratar de normas gerais reguladoras do concurso, pelo que se deve considerar não escrita e qualificada como matéria de direito, de acordo com o disposto no art.º 646º n° 4 do Cód. Proc. Civil, aplicável ao processo administrativo “ex vi” do disposto no art.º 1 da L.P.T.A”. É a própria recorrente ao remeter para o artº 646º/4 do CPC que implicitamente está a reconhecer que o alegado em tal conclusão não reveste qualquer utilidade, já que é essa mesma disposição que estabelece o modo de operar quando o “tribunal colectivo” responde “sobre questões de direito”. Além de que a própria recorrente do alegado nessa conclusão não retira qualquer efeito útil, nomeadamente no sentido de imputar à sentença eventual ilegalidade. No entanto sempre se dirá que, embora transcrevendo determinadas “normas” reguladoras do concurso, a alínea D) da matéria de facto acaba por efectivamente conter “matéria de facto” que reside na constatação de “facto” que o “programa do concurso” integra ou contem as regras ou normas que nessa alínea são transcritas. 6.2.1.b) - Entende ainda a recorrente (cl. C) que “Deve considerar-se, contrariamente ao referido na alínea J) da matéria de facto, que o requerimento ali referido do recorrente foi entregue na Câmara Municipal de Albufeira não “em data não apurada”, como se afirma na referida alínea J), mas no dia 25 de Maio de 2000, como se pode ler no documento junto, a fls. 14 dos autos, que não sofreu qualquer impugnação”. Efectivamente na alínea J) da matéria de facto, com fundamento no doc. de fls. 64, foi dado como provado que “Em data não apurada a Recorrente requereu na CMA para que fosse informada designadamente (...)”. Embora seja notoriamente visível que a alegada divergência não tem qualquer utilidade prática no que à procedência ou improcedência do recurso diz respeito, no entanto sempre se dirá que, visualizando tal documento, dele resulta que o mesmo foi entregue na Câmara Municipal no dia “25.05” apresentando-se totalmente ininteligível a data completa ou seja o “ano” do dia 25 de Maio em que o requerimento foi entregue pelo que, assim sendo, o juiz tinha que referir, como referiu, que aquele documento foi apresentado “em data não apurada” por se apresentarem ininteligíveis os algarismos reveladores do ano em que o requerimento foi apresentado. + 6.3 – Na conclusão G) diz a recorrente que, “Contrariamente ao que se decidiu na sentença, a “...” e a “... ”, não deveriam ter sido sequer admitidas a concurso, porque ao abrigo do disposto no art.º 3.º n° 1 do “Regulamento do Concurso’, só podiam ser admitidos ao mesmo Cooperativas “titulares de uma única licença emitida ao abrigo do Regulamento de Transportes Automóveis” e como se provou nos autos, no momento da candidatura estas duas Cooperativas já detinham 5 licenças de táxis, letra A, tendo a sua candidatura sido ilegal, pelo que deverá ser anulada a concessão das licenças às referidas Cooperativas, contrariamente ao decidido, por erro, na douta sentença recorrida”. Só que, como resulta do referido no ponto 6.2), sobre a questão da legalidade ou ilegalidade da admissão ao concurso das concorrentes ... ” e “... ” não chegou a sentença recorrida a emitir qualquer pronúncia ou decisão. No tocante aos aspectos não apreciados na sentença recorrida não pode a mesma ser alvo de qualquer ataque na sua legalidade a não ser por omissão de pronúncia o que na situação se não verifica. Assim e partindo a recorrente de um pressuposto errado - que a sentença tinha decidido tal questão – a alegação da recorrente terá desde logo de ser votada ao insucesso, não lhe assistindo por conseguinte razão no tocante ao alegado na conclusão G) + 6.4 – Sustenta ainda a recorrente (cls. F), que a sentença recorrida “incorreu em erro de apreciação dos factos ao desconsiderar face à prova produzida e aos factos provados no processo que a deliberação recorrida não se encontra eivada de desvio de poder.”. A sentença recorrida considerou não estar demonstrada a existência de tal vício, considerando para o efeito que “para fundamentar o vício de desvio de poder a recorrente limita-se a alegar que as duas primeiras candidatas detinham um «oligopólio cooperativo» e que as regras do concurso em apreço visavam manter essa situação, não concretizando ou demonstrando minimamente tais alegações”. E acrescenta: “os únicos factos concretos que indica são os de que as duas primeiras candidatas eram as únicas cooperativas a quem já tinham sido atribuídas pela CMA licenças de transporte de táxi; que essas mesmas cooperativas já detinham licenças para 5 táxis cada uma à data da abertura do concurso; o que equivaleria a 15% dos táxis do concelho de Albufeira. Ora tais factos não são suficientes, nem sequer indicativos, de que o fim efectivamente prosseguido pela CMA não coincide com o fim legal”. Como é sabido, o desvio de poder é o vício que afecta o acto administrativo quando o seu autor em vez de prosseguir o fim ou o interesse público visado na lei para a sua prática, afasta-se intencionalmente desse fim ou desse objectivo, proferindo decisão tendo em vista a prossecução de outros interesses diferentes dos previstos na lei. Trata-se por conseguinte de um vício “subjectivo” do acto administrativo já que ele radica precisamente na intenção do seu autor e apenas pode ter suporte ou visibilidade quando exista alguma partícula de discricionariedade, já que, no tocante aos momentos vinculados do acto, o seu agente não pode afastar-se do que a lei determina. É que, se a Administração decidir em desconformidade com o que a lei imperativamente determina o acto assim praticado será sempre ilegal por contrariar directamente a norma legal que prevê e possibilita a sua prática, não podendo neste caso ser atacado com fundamento em desvio de poder. Tal vício, por não ser do conhecimento oficioso, como se entendeu na sentença recorrida, tem de ser expressamente alegado e demonstrado pelo recorrente, devendo para o efeito alegar, não só os factos com base nos quais considera ter havido por parte do autor do acto o exigido desvio em relação ao fim previsto na lei para a sua prática, como a indicação do fim que o autor do acto visou prosseguir. Na petição de recurso, como se referiu, a recorrente requereu a anulação da deliberação impugnada “por se encontrar eivada de violação de lei, a saber do disposto no artº 14º e 3º do DL 251/98, de 11/8 e ainda do artº 15º/c) do Regulamento do Concurso, bem como do princípio da justiça e igualdade previsto no artº 266º nº 2 da CRP e no artº 6º do CPA”. Ou seja, na petição de recurso não foi feita qualquer referência ao “desvio de poder”. O desvio de poder viria no entanto a ser invocado nas alegações do recurso contencioso, tendo o mesmo sido apreciado na sentença recorrida, pelas razões que nela são indicadas. Na alegação do recurso contencioso diz a recorrente além do mais o seguinte: “... encontra-se demonstrado que a actuação da entidade recorrida foi dirigida a privilegiar a “... e a ... ., na medida em que antes da abertura do concurso em apreciação conhecia que a situação era a seguinte: 1 – Que a estas duas cooperativas estavam já atribuídas 5 licenças de táxi – letra A na Praça de Albufeira; 2 - Que a estas duas cooperativas eram detentoras, no Município de Albufeira de 100% das licenças de táxis letra A, atribuídos a Cooperativas; 3 - Que a estas duas cooperativas eram detentoras, sozinhas, de cerca de 15% dos Táxis, letra A, de Albufeira. 4 – Que nenhuma sociedade comercial era possuidora de mais de duas licenças de táxis - letra A, no concelho de Albufeira enquanto, privilegiadamente, estas cooperativas detinham 5 cada uma (doc. 1). Ora, a entidade recorrida quando abriu o concurso do ano de 2000/2001 sabia que com os seus critérios de selecção dos candidatos já criara esta situação de escandaloso e injustificado privilégio, e quis exactamente mantê-los para continuar a favorecer as referidas duas cooperativas. Ao manter os critérios do concurso pretendia que deles resultasse exactamente o mesmo resultado dos concursos anteriores – privilegiar as cooperativas ... e ... atribuindo-lhes mais uma licença (quando já detinham 5 licenças), em detrimento de cooperativas sem nenhuma licença.”. Sendo assim é notório que a recorrente se não limita a indicar que as duas primeiras candidatas eram as únicas cooperativas a quem já tinham sido atribuídas pela CMA licenças de transporte de táxi...” já que, como resulta da transcrita alegação, ela invocou ainda que nos concursos anteriores a CMA criara igualmente uma situação de “escandaloso e injustificado privilégio, e quis exactamente mantê-los para continuar a favorecer as referidas duas cooperativas” e que ao “manter os critérios do concurso pretendia que deles resultasse exactamente o mesmo resultado dos concursos anteriores – privilegiar as cooperativas ... e ... atribuindo-lhes mais uma licença (quando já detinham 5 licenças), em detrimento de cooperativas sem nenhuma licença.”. Ou seja a recorrente acaba por invocar factos susceptíveis de eventualmente poderem integrar o alegado vício. E, sendo assim e numa ligeira análise da questão, alegando a recorrente que nos anteriores concursos as regras da atribuição das licenças postas a concurso eram as mesmas do concurso ora em análise e concluindo-se que essas regras, devidamente interpretadas, conduziam sempre ao mesmo resultado, com atribuição das licenças postas a concurso sempre aos mesmos concorrentes (com maior antiguidade da sede ou residência no concelho), então e em princípio poderia eventualmente entender-se que assistiria razão à recorrente quando continua a insistir no sentido de serem juntos aos autos determinados elementos reveladores de que a C. M. ao estabelecer os critérios de atribuição das licenças apenas pretendia privilegiar os mesmos concorrentes ou seja aqueles que detinham maior antiguidade da sede ou residência no concelho. Mas as coisas, tendo em consideração a concreta situação em apreço, terão de ser vistas numa óptica diferente, como seguidamente se irá verificar. O artº 14º do Dec-Lei nº 251/98, de 11/08, após as alterações introduzidas pela Lei nº 156/99, de 14/09, determina o seguinte: “1 - As câmaras municipais atribuem as licenças, dentro do contingente fixado, por meio de concurso público aberto às entidades referidas nos nºs 1 e 2 do artº 3º deste diploma. 2 – São definidos por regulamento municipal os termos gerais dos programas de concurso, o qual deve incluir os critérios aplicáveis à hierarquização dos concorrentes. 3 – (...)”. O “Programa de Concurso” no que respeita aos “CRITÉRIOS DE ATRIBUIÇÃO DAS LICENÇAS” estabelece o seguinte: “Art.º 15.º - Na atribuição das licenças serão tidos em consideração os seguintes critérios, de preferência na classificação dos candidatos, conjugados com as prioridades do artigo anterior: a) Ter sede ou residência no concelho de Albufeira b) Maior antiguidade da sede ou residência: c) Não ter sido contemplado nos últimos anos. Art.º 16° - Em caso de empate a licença será atribuída ao concorrente que exerça a actividade há mais tempo, situação que deverá ser comprovado a solicitação da Câmara Municipal.... ». Os artº 15º e 16º do Programa do Concurso integram, no essencial, a redacção do artº 19º do “Regulamento da Actividade de Táxis” aprovado pela Assembleia Municipal. No que respeita aos critérios definidos no artº 15º do Programa do Concurso entendeu-se desde logo na sentença recorrida que se trata de “«critérios de preferência» ou seja, são critérios que se preferem uns aos outros: o da alínea a) ao da alínea b) e o da alínea b) ao da alínea c)” e que se “não pode defender, como fez a recorrente que o critério estabelecido na alínea a) do artº 15 do citado regulamento, não é um verdadeiro critério de avaliação de preferência na classificação dos candidatos”, concluindo de seguida que se trata de “critérios de preferência, pelo que não são cumulativos, mas vão sendo sucessivamente exclusivos, só se aplicando o segundo critério em caso de empate no primeiro, o terceiro, quando se verifique um empate nos dois anteriores que antecedem”. Assim, acrescenta a sentença “não se tendo verificado o empate, nos critérios sob a alínea b), tornava-se desnecessário prosseguir para a aplicação do critério previsto na alínea c), como pretende a requerente”. Diga-se desde já que os critérios previstos no citado artº 15º surgem no programa do Concurso como os únicos critérios de atribuição das licenças postas a concurso. Não resulta dos autos que exista qualquer outro critério a ponderar visando a hierarquização dos concorrentes. Por isso, afigura-se-nos que as coisas não podem ser vistas como a sentença recorrida as interpreta. Bastaria que um candidato tivesse a sua sede ou residência no concelho há mais tempo que os outros possíveis concorrentes para ficar sempre posicionado em primeiro lugar em todos os concursos abertos para o efeito, obtendo sempre pelo menos uma licença das colocadas a concurso o que e desde logo poderia colocar em questão a legalidade dessa norma nomeadamente por não dar a todos os candidatos as mesmas oportunidades. Ao contrário do entendido na sentença, face ao estabelecido no citado normativo, aqueles critérios terão de ser globalmente atendidos como critérios de preferência na atribuição das licenças postas a concurso. Ou seja o critério previsto na alínea c) do artº 15º terá de ser considerado dando-se relevo na atribuição das licenças aos candidatos que, tendo “sede ou residência no concelho de Albufeira” não tenham sido contemplados nos últimos anos ou nos últimos concursos. Aliás, esta é a interpretação mais consentânea com o estabelecido no artº 14º nº 3 do DL 251/98 que determina que os termos gerais do concurso devem ser definidos por regulamento municipal o qual “deve incluir os critérios aplicáveis à hierarquização dos concorrentes” o que significa que na hierarquização dos candidatos terá que se atender a mais que um critério. É o próprio júri do concurso, em resposta à reclamação apresentada pela ora recorrente pelo facto de na graduação dos candidatos “não ter sido levado em conta o critério estabelecido na alínea c) do artº 15º do programa de Concurso)” que esclarece que “os critérios referidos no artº 15º do Programa de Concurso e no artº 19º do Regulamento Municipal, constituídos pelas alíneas a), b) e c) não são cumulativos, isto é, só será analisado o critério estabelecido na al. c) caso e quando se verificar empate dos concorrentes em relação aos critérios estabelecidos pelas alíneas a) e b), o que no caso do presente concurso não aconteceu. Assim sendo, as entidades classificadas em 1º e 2º lugares na lista de «cooperativas Licenciadas pela DGTT», obtiveram essa classificação, porque tendo as suas sedes no concelho de Albufeira, a antiguidade destas era superior às demais” (cfr. fls. 22). Ou seja, no que respeita à atribuição de táxis – cooperativas licenciadas pela DGTT – como resulta de fls. 28, uma vez que os quatro classificados tinham a sua sede em Albufeira, o júri do concurso para atribuição das licenças de táxi apenas atendeu como critério (único) a data da constituição da cooperativa que acabou por determinar a classificação, sem ter feito qualquer referência ao critério estabelecido na al. c) do artº 15º do Programa de concurso. Neste particular aspecto a Administração tinha que atender a todos os critérios estabelecidos no artº 15º do Programa de Concurso e só no caso de se verificar um empate como resultado da apreciação no seu conjunto de todos os critérios estabelecidos é que, funcionava como critério de desempate o estabelecido no artº 16º do Programa de Concurso, sendo que, nesse caso, a “licença será atribuída ao concorrente que exerça a actividade há mais tempo”. Daí o podermos extrair duas conclusões: A primeira vai no sentido da improcedência do invocado vício (desvio de poder), já que a entidade recorrida nesse particular aspecto não dispunha de qualquer poder discricionário, por ter que respeitar o que o artº 15º do Programa do Concurso imperativamente determina. Por outro lado, ao não respeitar tal dispositivo, não atendendo na classificação dos candidatos o critério fixado na alínea c) do artº 15º a deliberação impugnada violou essa mesma disposição merecendo por isso ser anulada. Daí que e ao assim não ter entendido violou igualmente a sentença recorrida esses mesmos preceitos e daí a procedência das conclusões H) e I), com a consequente procedência do recurso jurisdicional, ficando por conseguinte prejudicadas as restantes questões colocadas pela recorrente na sua alegação, bem como o recurso interposto do despacho de fls. 185 dos autos que indeferiu o solicitado pela recorrente no sentido de serem requisitados à Câmara Municipal de Albufeira os processos relativos ao último e penúltimo concursos públicos realizados para atribuição de licenças de transporte de aluguer de veículos ligeiros de passageiros por se verificar que a sua junção aos autos não tinha interesse para decisão quer do recurso contencioso quer do recurso jurisdicional. + 7 – Termos em que ACORDAM: a) - Conceder provimento ao recurso jurisdicional e em conformidade revogar a sentença recorrida: b) - Conceder provimento ao recurso contencioso e em conformidade, com fundamento em violação do disposto no artº 15º do “Programa de Concurso”, anular o acto recorrido. c) – Sem custas. Lisboa, 19 de Dezembro de 2006. - Edmundo Moscoso (relator) – Rosendo José – São Pedro.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPC96 ART528 ART646 ART712.
LPTA85 ART46.
CPA91 ART6.
DL 251/98 DE 1998/08/11 NA REDACÇÃO DA L 156/99 DE 1999/09/14 ART3 ART14.

Sumário

II- Face ao estabelecido no citado normativo, aqueles critérios terão de ser globalmente atendidos como critérios de preferência na atribuição das licenças postas a concurso, e só no caso de empate derivado da aplicação cumulativa de todos aqueles requisitos é que funciona como critério de desempate o estabelecido no artº 19º nº 2 daquele Regulamento que determina que “em caso de empate a licença será atribuída ao concorrente que exerça a actividade há mais tempo”.

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO – 2ª Subsecção:

1- A... , LDA , id. a fls. 2, interpôs recurso contencioso de anulação que dirigiu contra a deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DE ALBUFEIRA, de 31 de Julho de 2001, que atribuiu três licenças de táxi às cooperativas licenciadas na DGTT, imputando-lhe vício de violação de lei – “do disposto nos artº 3.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de Agosto, e ainda do artº 15º/c) do Regulamento do Concurso, bem como do Princípio da Justiça e da Igualdade previsto no artigo 266.º n.º 2, da CRP e 6.º do Código do Procedimento Administrativo”.

Indicou como contra-interessados os concorrentes classificados nos três primeiros lugares, a saber:

(i) -... ;

(ii) - ...; e

(iii) -

2- Por despacho de 26.01.2005 (fls. 185), o juiz do TAC indeferiu à recorrente pretensão que formulara no artº 11 da Petição inicial (pedido de requisição à CMA e junção aos autos dos processos relativos ao último e penúltimo concurso público realizado na câmara Municipal de Albufeira para atribuição de licenças de táxis no concelho de Albufeira, antes do concurso em apreciação).

2. a) - Por sentença de 27.01.2005 (fls. 186/198) foi negado provimento ao recurso contencioso.

3- Inconformado quer com o despacho de fls. 185 quer com a sentença que conheceu de mérito, interpôs o impugnante recurso jurisdicional, recursos esses que vieram a ser admitidos por despachos de fls. 215 e fls. 268.

3.1- No tocante ao recurso que interpôs do despacho que lhe indeferiu o requerido no artigo 11.º da petição de recurso, no sentido de serem requisitados à recorrida os processos relativos ao último e penúltimo concursos para atribuição de licenças de transporte de aluguer de veículos ligeiros de passageiros, a recorrente em sede de alegações (fls. 273/285) terminou CONCLUINDO da seguinte forma:

Requer seja revogado o despacho recorrido, porquanto:

I- Foi proferido em clara violação do disposto no artigo 528.º do CPC, aplicável ao caso vertente ex vi do disposto no artigo 1.º da LPTA, na medida em que não se verificam os fundamentos invocados no despacho para indeferir o requerimento apresentado pela Recorrente;

II- Com efeito, contrariamente ao que se refere no despacho recorrido, o requerimento apresentado pela Recorrente cumpriu na íntegra os pressupostos de que o artigo 528.º do CPC faz depender a procedência do seu pedido de notificação da parte contrária para apresentar documentos que esta tem em seu poder, como se verifica pela simples leitura dos artigos 7.º, 8.º, 9.º, 10.º, 11.º, 12.º e 38.º da p.i. e do texto das alegações apresentadas em 19/06/2002;

III- Efectivamente, a recorrente procedeu à identificação dos documentos em poder a Câmara Municipal de Albufeira sobre os quais incidiu o seu pedido de requisição; especificou concretamente os factos que pretendia provar com a requisição e a junção aos autos dos referidos documentos; invocando mesmo a razão de ser desse pedido, que demonstrou através de prova documental.

IV- Além disso, o requisito do interesse para a decisão da causa dos factos que a Recorrente pretendia provar com os documentos requeridos também se encontra devidamente preenchido, traduzindo-se no conhecimento dos critérios de selecção dos candidatos e na sua identificação, aos quais foram atribuídas as licenças em táxi nos dois últimos concursos de atribuição de licenças anteriores ao de 2000/2001, matéria fundamental para a decisão da causa submetida à apreciação do Tribunal a quo;

V- Acresce que, só a análise dos documentos solicitados pela Recorrente – os processos relativos ao último e penúltimo concursos anteriores àquele que constitui objecto dos autos -, permitiria demonstrar, de forma inequívoca, a situação de escandaloso e injustificado privilégio criada com os critérios de selecção adoptados nos concursos anteriores e que se manteve no concurso de 2000/2001, fundamento do recurso apresentado pela Recorrente;

VI- Por todo o exposto, a decisão do Tribunal a quo, ao concluir pelo indeferimento do pedido apresentado pela Recorrente, violou o disposto no artigo 528.º do CPC, impedindo a descoberta da verdade e a consequente boa decisão da causa;

VII- Ainda que se entendesse que os factos a provar não estariam suficientemente descritos, o que não se concede, mesmo assim o que o tribunal deveria ter feito, em obediência ao n.º 2 do artigo 265.º do CPC, seria convidar a recorrente a aperfeiçoar o seu requerimento, o que não fez. Actuando desse modo, desrespeitou assim o disposto no artigo 265.º n.º 2 do CPC, bem como o direito à tutela judicial efectiva.

Termos em que se requer a V. Ex.ªs que o douto despacho recorrido, viciado de violação de lei, seja revogado e substituído por outro que determine a notificação da Câmara Municipal de Albufeira para juntar aos autos os processos relativos ao último e penúltimo concursos públicos por ela realizados para atribuição de licenças de táxis no concelho de Albufeira, antes do concurso em apreciação nos autos, aberto em 19 de Setembro de 2000.

3.2- Em alegações (fls. 221/257) no tocante ao recurso jurisdicional que interpôs da sentença proferida nos autos, a recorrente formulou as seguintes CONCLUSÕES:

A) - A matéria qualificada como “de facto” no ponto III.1 alínea D) da sentença, tem a natureza de matéria de direito, por se tratar de normas gerais reguladoras do concurso, pelo que se deve considerar não escrita e qualificada como matéria de direito, de acordo com o disposto no art.º 646º n° 4 do Cód. Proc. Civil, aplicável ao processo administrativo “ex vi” do disposto no art.º 1 da L.P.T.A;

B) Foi cometido um erro de direito ao não se considerar expressamente provada a matéria de facto constante dos art.º 7°, 8°, 9° e 10° da petição de recurso, matéria essencial para a decisão do pleito, que não sofreu impugnação da entidade recorrida na sua defesa, e que, em consequência, deveria ter sido considerada admitida por acordo, ao abrigo do disposto no art.º 490.º nº 2 do Cód. Proc. Civil, aplicável ao processo administrativo “ex vi’ do art.º 1 da L.P.T.A.

C) Deve considerar-se, contrariamente no referido no ponto III.1 alínea J) da sentença, que o requerimento ali referido do recorrente foi entregue na Câmara Municipal de Albufeira não “em data não apurada”, como se afirma na referida alínea J), mas no dia 25 de Maio de 2000, como se pode ler no documento junto, a fls. 14 dos autos, que não sofreu qualquer impugnação;

D) Deverá considerar-se provado e aditado à matéria de facto provada, a constante do doc. de fls. 169 a 172 dos autos, que não sofreu qualquer impugnação, onde se demonstra que “ ... ”, 1.ª classificada no concurso ‘sub judice” recebeu só, no ano 2000, 5 licenças de táxis, da Câmara Municipal de Albufeira”, porque é matéria essencial para a decisão do pleito e só por erro de apreciação dos factos não foi considerada provada na sentença sob recurso;

E) A sentença sob recurso está eivada de erro na apreciação da matéria de facto constante dos Art.º 8º a 11º e 21º a 38º da petição de recurso, bem como da referida na Alegação da recorrente, ao considerar ser desnecessário e não corresponder a factos alegados, a junção dos dois processos de concurso anteriores aquele em que foi proferida a deliberação recorrida, os quais se requer sejam mandados juntar para se avaliar, em profundidade, os critérios e as condições de atribuição das licenças de táxi às cooperativas com sede em Albufeira.

Alem disso, o indeferimento da junção dos dois processos anteriores de concurso, desrespeita frontalmente o disposto no art.º 11.º da L.PT.A, que impõe ao Tribunal que requeira a junção aos autos de todos os elementos com relevância para a respectiva decisão, por maioria de razão quando solicitados pelo recorrente, o que aliás sempre foi princípio seguido pelos Tribunais Administrativos e que, no caso, foi gravemente desrespeitado;

F) A sentença em recurso desrespeitou o disposto no art.º 19 § único da Lei Orgânica do S.T.A e incorreu em erro de apreciação dos factos ao desconsiderar face à prova produzida e aos factos provados no processo que a deliberação recorrida não se encontra eivada de desvio de poder.

Efectivamente, provaram-se factos que demonstram que tanto os critérios de selecção do concurso, como a sua interpretação e aplicação na deliberação recorrida, foram utilizados para privilegiar as duas Cooperativas 1.ª e 2.ª classificadas, já detentoras de todas as licenças de táxis atribuídas a Cooperativas, pela Câmara Municipal de Albufeira, desviando-se do fim legal para o qual a lei atribuiu o poder de seleccionar por concurso público, os candidatos à atribuição de licenças, destinado, afinal, a garantir uma atribuição diversificada, justa, proporcional, imparcial, de boa-fé, e respeitadora da plural iniciativa privada, princípios consagrados na Constituição da República Portuguesa, nos seus art°s 266.º n° 2 e 61º n.ºs 1 e 2, totalmente desrespeitados na deliberação recorrida, contrariamente ao que erradamente se considerou na sentença;

G) Contrariamente ao que se decidiu na sentença, a “... ” e a “... ”, não deveriam ter sido sequer admitidas a concurso, porque ao abrigo do disposto no art.º 3.º n° 1 do “Regulamento do Concurso’, só podiam ser admitidos ao mesmo Cooperativas “titulares de uma única licença emitida ao abrigo do Regulamento de Transportes Automóveis” e como se provou nos autos, no momento da candidatura estas duas Cooperativas já detinham 5 licenças de táxis, letra A, tendo a sua candidatura sido ilegal, pelo que deverá ser anulada a concessão das licenças às referidas Cooperativas, contrariamente ao decidido, por erro, na douta sentença recorrida;

H) Ao contrário do que se decidiu na sentença sob recurso, que (neste particular, desrespeitou o disposto nos arts. 3.º e 28.º do Decreto-Lei 251/98, de 11/8, na sua actual redacção, os critérios constantes dos arts. 19.º n° 1 b) do “Regulamento de Actividade’ e do art.º 15º n° 1 b) do “Regulamento do Concurso, não ligando a “maior antiguidade da sede ou residência, das cooperativas a existência de alvará passado pela D.G.T.T., para o exercício legitimo da actividade, durante esse período são anuláveis por contrariarem as citadas normas imperativas do Decreto-Lei 251/98, de 11/8, pelo que não podem ser legalmente aplicadas na selecção dos candidatos ao licenciamento, como aconteceu no caso vertente;

I) Contrariamente ao que se decidiu na sentença, a deliberação recorrida desrespeita o disposto no art.º 14.º nº 2 do Decreto-Lei 251/98, de 11/8, na sua actual redacção, que exige que sejam aplicados vários critérios na hierarquização dos candidatos, quando pela interpretação e aplicação do art.º 15 do “Regulamento do Concurso” apenas foi aplicado o critério (aliás ilegal) da alínea b) do art.º 15.º do “Regulamento do Concurso”;

J) O art.º 15.º do “Regulamento do Concurso” e art.º 19.º do “Regulamento dos Transportes Automóveis”, na interpretação e aplicação que deles fez a entidade recorrida, desrespeitam os princípios da justiça, proporcionalidade, igualdade, imparcialidade e boa-fé constantes do art.º 266.º nº 2 da Constituição da República Portuguesa, tratando-se, assim de normas eivadas de inconstitucionalidade material, que não podem ser aplicadas pelos Tribunais;

Alem disso, os referidos art.º 15º e art.º 19º na interpretação e aplicação que deles fez a entidade recorrida, desrespeitam também o princípio da livre iniciativa económica, aplicável quer ao sector privado, quer ao sector cooperativo, contribuindo, ao contrário do que se dispõe no art.° 61º nºs 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa, para a concentração da propriedade e não para uma diversificação da mesma de modo justo, proporcionado e equitativo.

Por todo o exposto, são aqueles art.º 15º do “Regulamento dos Concursos” e o art.º 19º do “Regulamento dos Transportes” quer no seu estabelecimento, quer na interpretação que deles foi feita, materialmente inconstitucionais, por violação dos citados preceitos Constitucionais, sendo nula a deliberação que os aplicou com tal sentido, devendo ser revogada a sentença recorrida, que por erro de direito na interpretação da Constituição da República Portuguesa assim não considerou.

4- A autoridade recorrida não contra-alegou, sendo que o Exmo. Magistrado do Ministério Público, no parecer que emitiu a fls. 292/296 (cujo conteúdo de reproduz), entende que deve ser negado provimento a ambos os recursos.

Cumpre decidir.

5- MATÉRIA DE FACTO:

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

A- A Recorrente tem por objecto social a exploração de táxis e tem sede em Albufeira (cf. doc. de fls. 45 a 54, que aqui se dão por integralmente reproduzidos).

B- A Recorrente está autorizada pela DGTT a realizar transportes de táxi desde 23.11.00 (cf. docs. de fls. 55, que aqui se dá por integralmente reproduzido).

C- Em 19.11.00 foi aberto pela CMA um concurso público para a atribuição de licenças destinadas ao preenchimento de 12 vagas existentes no contingente de transportes de aluguer de veículos ligeiros de passageiros para o concelho de Albufeira, destinando-se: (i) - três dessas vagas a serem preenchidas por sociedades comerciais; (ii) - três por Cooperativas; (iii) - três por trabalhadores por conta de outrem; e (iv) - três por membros de cooperativas - (admitido por acordo: cf. doc. de fls. 56 a 63, que aqui se dá por integralmente reproduzido).

D- No programa do referido concurso determina-se designadamente o seguinte:

“Art.º 2.º - O concurso é aberto pelo prazo de 30 dias, contados a partir da data da publicação do respectivo edital no Diário da República, e diz respeito à atribuição de 12 (doze) novas licenças para o exercício da actividade de Transportes de Aluguer em automóveis Ligeiros de Passageiros, para o concelho de Albufeira, em regime de estacionamento condicionado.

Capitulo II

CANDIDATURAS

Art.º 3° - Podem candidatar-se à atribuição das licenças as seguintes entidades:

1- As sociedades comerciais ou cooperativas licenciadas pela Direcção-Geral de Transportes Terrestres, bem como as pessoas singulares que à data da publicação do Decreto Lei n.º 251/98, de 11 de Agosto, explorem a indústria de transportes de aluguer de veículos ligeiros de passageiros, titulares de uma única licença emitida ao abrigo do RTA, desde que comprovem possuir os requisitos de acesso à actividade.

2- Para efeitos do disposto na parte final do número 1 deste mesmo artigo, a idoneidade deve ser comprovada nos termos do art.º 5° do Decreto-Lei n.° 251/ 98, de 11 de Agosto, a capacidade profissional do próprio ou de um mandatário nos termos do art.º 40.º da mesma disposição legal, e a capacidade financeira por meio de garantia bancária no valor mínimo exigido para a constituição de uma sociedade.

Art.º 4° - Podem ainda candidatar-se à atribuição destas licenças, para além das entidades referidas no art.º 3.º, os trabalhadores por conta de outrem bem como os membros das cooperativas licenciadas pela Direcção-Geral de Transportes Terrestres que preencham as condições de acesso ao exercício da profissão definidas nos termos do Decreto-Lei nº 251/ 96, de 11 de Agosto.

Capítulo III

REQUISITOS MÍNIMOS DE ADMISSÃO A CONCURSO

Art.º 5.º - Para além da idoneidade, da capacidade técnica ou profissional e da capacidade financeira, tal como reguladas no Decreto-Lei nº 251/98, de 11 de Agosto, devem ainda os concorrentes ter a sua situação contributiva regularizada perante o Estado Português, quer no âmbito fiscal quer da segurança social.

(...) Capítulo VII

ATRIBUIÇÃO DAS LICENÇAS - PRIORIDADES

Art.º 14.º - As licenças serão atribuídas de acordo com a seguinte ordem de prioridades:

a) 3 (três) para as Sociedades Comerciais licenciadas pela DGTT;

b) 3 (três) para as Cooperativas licenciadas pela DGTT;

c) 3 (três) para os trabalhadores por conta de outrem;

d) 3 (três) para membros de Cooperativas licenciadas pela DGTT.

Capítulo VIII

CRITÉRIO DE ATRIBUIÇÃO DAS LICENÇAS

Art.º 15.º - Na atribuição das licenças serão tidos em consideração os seguintes critérios, de preferência na classificação dos candidatos, conjugados com as prioridades do artigo anterior:

a) Ter sede ou residência no concelho de Albufeira

b) Maior antiguidade da sede ou residência:

c) Não ter sido contemplado nos últimos anos.

Art.º 16° - Em caso de empate a licença será atribuída ao concorrente que exerça a actividade há mais tempo, situação que deverá ser comprovado a solicitação da Câmara Municipal.... » (cf. docs. de fls. 56 a 63 que aqui se dá por integralmente reproduzido).

E- Na sequência da aludida abertura do concurso público, apresentaram-se a concorrer, na categoria de “COOPERATIVAS LICENCIADAS PELA DGTT”, para além da Recorrente, as cooperativas... , ... e ... , tendo sido todas elas admitidas a concurso (admitido por acordo: cf. docs. de fls. 14 a 43, que aqui se dão por integralmente reproduzidos).

F- Tendo sido elaborada a lista provisória do concurso, na categoria relativa às “COOPERATIVAS LICENCIADAS PELA DGTT”, a graduação foi a seguinte:

1º ... ;

2º ... ;

3º ... ,

4º A ora recorrente.

(docs. de fls. 14 a 43, que aqui se dão por integralmente reproduzidos).

G- Para efeitos da supra-referida graduação o júri do concurso aplicou, de forma sucessiva e não cumulativa, os critérios do artigo 15° do Programa do Concurso, só aplicando o critério da alínea b) caso verificasse um empate ao aplicar o critério da alínea a), e só aplicando o critério da alínea c) caso verificasse um empate ao aplicar o critério da alínea h) (admitido por acordo: cf. docs. de fls. 14 a 43, que aqui se dão por integralmente reproduzidos).

H- A Recorrente apresentou reclamação da lista provisória do concurso (admitido por acordo: cf. docs. de fls. 14 a 43, que aqui se dão por integralmente reproduzidos).

I- Por deliberação de 18.07.01 do júri do concurso, homologada pela CMA em 31.08.01, foi indeferida a reclamação apresentada pela Recorrente e elaborada a lista definitiva do citado concurso, que posicionou a Recorrente no 4.º lugar, na categoria relativa às cooperativas licenciadas pela DGTT (cf. docs. de fls. 14 a 43, que aqui se dão por integralmente reproduzidos).

J- Em data não apurada a Recorrente requereu na CMA para que fosse informada designadamente do seguinte:

“A) Quais foram os candidatos classificados que se candidataram aos concursos anteriores?

B) Quando é que lhes foi atribuída a última licença?

C) Quantas vezes se candidataram sem que lhes fosse atribuído qualquer licença?” (admitido por acordo: cf. doc. de fls. 64, que aqui se dá por integralmente reproduzido).

K- Até à data da interposição da PI de recurso, isto é, até 01.10.01, o requerimento acima referido ainda não fora satisfeito (admitido por acordo).

L- As cooperativas ... , e ... , à data da abertura do referido concurso público, eram as únicas cooperativas que já detinham licenças para transportes de aluguer de veículos ligeiros de passageiros, detendo, cada uma daquelas cooperativas, licenças para 5 táxis (cf. doc. de fls. 168 a 172, que aqui se dá por integralmente reproduzido).

6- DIREITO:

6.1- Nos termos do alegado no anterior ponto 3.1), insurge-se a ora recorrente contra o despacho de 26.01.2005 (fls. 185) que lhe indeferiu o requerido no artigo 11.º da petição inicial, no sentido de serem requisitados à recorrida os processos de concurso relativos ao último e penúltimo concurso público para atribuição de licenças de transporte de aluguer de veículos ligeiros de passageiros.

Motivou-se tal indeferimento no facto de a recorrente não ter “produzido nenhuma alegação concreta relativamente a esses concursos” ou não ter indicado “os correspondentes factos concretos que justificavam tal prova” considerando por isso desnecessária a junção desses processos.

Ao decidido apontou a recorrente violação do disposto no artigo 528.º do CPC.

O artº 528º do Cód. Proc. Civil manda efectivamente que, quando o interessado venha a requer a notificação da parte contrária para apresentar documento em seu poder e com o qual pretenda fazer prova de determinados factos seja “ordenada a notificação” caso “os factos que a parte pretende provar tiverem interesse para a decisão da causa”.

Regra essa que, no essencial, encontra apoio no que estabelece o artº 46º da LPTA que impõe à autoridade recorrida a remessa ao tribunal não só do processo administrativo em que foi proferido o acto recorrido como ainda a remessa dos “demais documentos relativos à matéria do recurso” ou seja de todos os elementos que detenha em seu poder que se revelem de interesse para apreciação e decisão do recurso.

Ao contrário do que se entendeu na sentença recorrida, a recorrente no artº 11º da petição de recurso expressamente refere que com tais elementos pretende “comprovar a matéria constante dos artigos anteriores” ou seja nos artigos 7º, 8º, 9º e 10º da petição de recurso, sendo certo que toda essa matéria se reporta à atribuição de licenças de táxi em anteriores concursos aos dois primeiros classificados no concurso em questão nos presentes autos. No artº 12º da petição afirma ainda que à cooperativa classificada em 1º lugar no concurso ora em apreço “é já detentora de 5 licenças de táxis em Albufeira, enquanto à recorrente lhe foi recusada a 1ª”.

Daí que, estando em questão as licenças atribuídas no concurso que culminou com a deliberação impugnada nos autos, em princípio não se vislumbra que tal matéria revele qualquer interesse para aferir da legalidade do acto contenciosamente impugnado.

Diga-se no entanto que o eventual “interesse” que aquela matéria alegada nos artºs 7º, 8º, 9º e 10º da petição possa ter para decisão quer do recurso contencioso, quer do recurso jurisdicional, melhor poderá ser aferido no decurso da apreciação dos vícios que a recorrente imputou à sentença recorrida, vícios esses que, no fundo, coincidem com os vícios imputados ao acto impugnado.

Ou seja, a pretensão que o recorrente deduziu, apenas poderá ser atendida em sede de recurso jurisdicional se, tendo em consideração as ilegalidades que a recorrente apontou ao acto recorrido, aquela matéria se vier a revelar indispensável para decisão. E isto apenas no caso do processo não conter todos os elementos probatórios, situação em que a sentença teria forçosamente de ser anulada para ser ampliada a matéria de facto nos termos do artº 712º nº 4 do Cód. Proc. Civil.

O referido é inteiramente aplicável no que respeita à pretensão da recorrente contida nas conclusões B), D) e E) das alegações relativas ao recurso jurisdicional interposto da sentença por aí estar em questão matéria de facto idêntica àquela que está em questão no recurso jurisdicional interposto daquele despacho.

Motivo pelo qual se irá apreciar em primeiro lugar o recurso jurisdicional interposto da decisão que julgou de mérito.

6.2- Interessa por isso entrar na apreciação do recurso jurisdicional interposto da sentença que conheceu de mérito.

Vem impugnado nos presentes autos a deliberação da Câmara Municipal de Albufeira, tomada em 31 de Julho de 2001, na parte em que atribuiu três licenças de táxi às cooperativas licenciadas na DGTT, imputando-lhe violação do disposto nos artº 3.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de Agosto, e ainda do artº 15º/c) do Regulamento do Concurso, bem como do Princípio da Justiça e da Igualdade previsto no artigo 266.º n.º 2, da CRP e 6.º do Código do Procedimento Administrativo, bem como desvio do poder.

Conhecendo de mérito, considerou a sentença recorrida que a deliberação contenciosamente impugnada não ofende o artº 15º do Programa do Concurso, nem os critérios estabelecidos nessa norma colidem com o estabelecido nos artº 3º e 14º do DL 251/98, de 11/08, na redacção dada pela Lei nº 156/99, de 14/09 e que esses mesmos critérios se não mostram violadores dos “dos princípios da igualdade de oportunidades e da justiça”.

Por fim, decidiu-se na sentença recorrida no sentido da improcedência das “alegações da recorrente quanto à existência de um vício de desvio de poder”.

6.2.1- Contra o decidido insurge-se a recorrente nos termos das conclusões que formulou, sendo certo que o alegado nas conclusões A) a E) prendem-se directamente com a matéria de facto dada como demonstrada na sentença recorrida. Além do que se referiu no anterior ponto 6.1) no tocante ao alegado nas conclusões B), D) e E), no que respeita ao alegado nas conclusões A) e C) interessa referir o seguinte:

6.2.1. a) - Na conclusão A) argumenta a recorrente que “a matéria qualificada como “de facto” na alínea D) da sentença, tem a natureza de matéria de direito, por se tratar de normas gerais reguladoras do concurso, pelo que se deve considerar não escrita e qualificada como matéria de direito, de acordo com o disposto no art.º 646º n° 4 do Cód. Proc. Civil, aplicável ao processo administrativo “ex vi” do disposto no art.º 1 da L.P.T.A”.

É a própria recorrente ao remeter para o artº 646º/4 do CPC que implicitamente está a reconhecer que o alegado em tal conclusão não reveste qualquer utilidade, já que é essa mesma disposição que estabelece o modo de operar quando o “tribunal colectivo” responde “sobre questões de direito”.

Além de que a própria recorrente do alegado nessa conclusão não retira qualquer efeito útil, nomeadamente no sentido de imputar à sentença eventual ilegalidade.

No entanto sempre se dirá que, embora transcrevendo determinadas “normas” reguladoras do concurso, a alínea D) da matéria de facto acaba por efectivamente conter “matéria de facto” que reside na constatação de “facto” que o “programa do concurso” integra ou contem as regras ou normas que nessa alínea são transcritas.

6.2.1. b) - Entende ainda a recorrente (cl. C) que “Deve considerar-se, contrariamente ao referido na alínea J) da matéria de facto, que o requerimento ali referido do recorrente foi entregue na Câmara Municipal de Albufeira não “em data não apurada”, como se afirma na referida alínea J), mas no dia 25 de Maio de 2000, como se pode ler no documento junto, a fls. 14 dos autos, que não sofreu qualquer impugnação”.

Efectivamente na alínea J) da matéria de facto, com fundamento no doc. de fls. 64, foi dado como provado que “Em data não apurada a Recorrente requereu na CMA para que fosse informada designadamente (...)”.

Embora seja notoriamente visível que a alegada divergência não tem qualquer utilidade prática no que à procedência ou improcedência do recurso diz respeito, no entanto sempre se dirá que, visualizando tal documento, dele resulta que o mesmo foi entregue na Câmara Municipal no dia “25.05” apresentando-se totalmente ininteligível a data completa ou seja o “ano” do dia 25 de Maio em que o requerimento foi entregue pelo que, assim sendo, o juiz tinha que referir, como referiu, que aquele documento foi apresentado “em data não apurada” por se apresentarem ininteligíveis os algarismos reveladores do ano em que o requerimento foi apresentado.

6.3- Na conclusão G) diz a recorrente que, “Contrariamente ao que se decidiu na sentença, a “...” e a “... ”, não deveriam ter sido sequer admitidas a concurso, porque ao abrigo do disposto no art.º 3.º n° 1 do “Regulamento do Concurso’, só podiam ser admitidos ao mesmo Cooperativas “titulares de uma única licença emitida ao abrigo do Regulamento de Transportes Automóveis” e como se provou nos autos, no momento da candidatura estas duas Cooperativas já detinham 5 licenças de táxis, letra A, tendo a sua candidatura sido ilegal, pelo que deverá ser anulada a concessão das licenças às referidas Cooperativas, contrariamente ao decidido, por erro, na douta sentença recorrida”.

Só que, como resulta do referido no ponto 6.2), sobre a questão da legalidade ou ilegalidade da admissão ao concurso das concorrentes ... ” e “... ” não chegou a sentença recorrida a emitir qualquer pronúncia ou decisão.

No tocante aos aspectos não apreciados na sentença recorrida não pode a mesma ser alvo de qualquer ataque na sua legalidade a não ser por omissão de pronúncia o que na situação se não verifica.

Assim e partindo a recorrente de um pressuposto errado - que a sentença tinha decidido tal questão – a alegação da recorrente terá desde logo de ser votada ao insucesso, não lhe assistindo por conseguinte razão no tocante ao alegado na conclusão G)

6.4- Sustenta ainda a recorrente (cls. F), que a sentença recorrida “incorreu em erro de apreciação dos factos ao desconsiderar face à prova produzida e aos factos provados no processo que a deliberação recorrida não se encontra eivada de desvio de poder.”.

A sentença recorrida considerou não estar demonstrada a existência de tal vício, considerando para o efeito que “para fundamentar o vício de desvio de poder a recorrente limita-se a alegar que as duas primeiras candidatas detinham um «oligopólio cooperativo» e que as regras do concurso em apreço visavam manter essa situação, não concretizando ou demonstrando minimamente tais alegações”. E acrescenta: “os únicos factos concretos que indica são os de que as duas primeiras candidatas eram as únicas cooperativas a quem já tinham sido atribuídas pela CMA licenças de transporte de táxi; que essas mesmas cooperativas já detinham licenças para 5 táxis cada uma à data da abertura do concurso; o que equivaleria a 15% dos táxis do concelho de Albufeira. Ora tais factos não são suficientes, nem sequer indicativos, de que o fim efectivamente prosseguido pela CMA não coincide com o fim legal”.

Como é sabido, o desvio de poder é o vício que afecta o acto administrativo quando o seu autor em vez de prosseguir o fim ou o interesse público visado na lei para a sua prática, afasta-se intencionalmente desse fim ou desse objectivo, proferindo decisão tendo em vista a prossecução de outros interesses diferentes dos previstos na lei.

Trata-se por conseguinte de um vício “subjectivo” do acto administrativo já que ele radica precisamente na intenção do seu autor e apenas pode ter suporte ou visibilidade quando exista alguma partícula de discricionariedade, já que, no tocante aos momentos vinculados do acto, o seu agente não pode afastar-se do que a lei determina. É que, se a Administração decidir em desconformidade com o que a lei imperativamente determina o acto assim praticado será sempre ilegal por contrariar directamente a norma legal que prevê e possibilita a sua prática, não podendo neste caso ser atacado com fundamento em desvio de poder.

Tal vício, por não ser do conhecimento oficioso, como se entendeu na sentença recorrida, tem de ser expressamente alegado e demonstrado pelo recorrente, devendo para o efeito alegar, não só os factos com base nos quais considera ter havido por parte do autor do acto o exigido desvio em relação ao fim previsto na lei para a sua prática, como a indicação do fim que o autor do acto visou prosseguir.

Na petição de recurso, como se referiu, a recorrente requereu a anulação da deliberação impugnada “por se encontrar eivada de violação de lei, a saber do disposto no artº 14º e 3º do DL 251/98, de 11/8 e ainda do artº 15º/c) do Regulamento do Concurso, bem como do princípio da justiça e igualdade previsto no artº 266º nº 2 da CRP e no artº 6º do CPA”.

Ou seja, na petição de recurso não foi feita qualquer referência ao “desvio de poder”.

O desvio de poder viria no entanto a ser invocado nas alegações do recurso contencioso, tendo o mesmo sido apreciado na sentença recorrida, pelas razões que nela são indicadas.

Na alegação do recurso contencioso diz a recorrente além do mais o seguinte:

“... encontra-se demonstrado que a actuação da entidade recorrida foi dirigida a privilegiar a “... e a ... ., na medida em que antes da abertura do concurso em apreciação conhecia que a situação era a seguinte:

1- Que a estas duas cooperativas estavam já atribuídas 5 licenças de táxi – letra A na Praça de Albufeira;

2- Que a estas duas cooperativas eram detentoras, no Município de Albufeira de 100% das licenças de táxis letra A, atribuídos a Cooperativas;

3- Que a estas duas cooperativas eram detentoras, sozinhas, de cerca de 15% dos Táxis, letra A, de Albufeira.

4- Que nenhuma sociedade comercial era possuidora de mais de duas licenças de táxis - letra A, no concelho de Albufeira enquanto, privilegiadamente, estas cooperativas detinham 5 cada uma (doc. 1).

Ora, a entidade recorrida quando abriu o concurso do ano de 2000/2001 sabia que com os seus critérios de selecção dos candidatos já criara esta situação de escandaloso e injustificado privilégio, e quis exactamente mantê-los para continuar a favorecer as referidas duas cooperativas.

Ao manter os critérios do concurso pretendia que deles resultasse exactamente o mesmo resultado dos concursos anteriores – privilegiar as cooperativas ... e ... atribuindo-lhes mais uma licença (quando já detinham 5 licenças), em detrimento de cooperativas sem nenhuma licença.”.

Sendo assim é notório que a recorrente se não limita a indicar que as duas primeiras candidatas eram as únicas cooperativas a quem já tinham sido atribuídas pela CMA licenças de transporte de táxi...” já que, como resulta da transcrita alegação, ela invocou ainda que nos concursos anteriores a CMA criara igualmente uma situação de “escandaloso e injustificado privilégio, e quis exactamente mantê-los para continuar a favorecer as referidas duas cooperativas” e que ao “manter os critérios do concurso pretendia que deles resultasse exactamente o mesmo resultado dos concursos anteriores – privilegiar as cooperativas ... e ... atribuindo-lhes mais uma licença (quando já detinham 5 licenças), em detrimento de cooperativas sem nenhuma licença.”.

Ou seja a recorrente acaba por invocar factos susceptíveis de eventualmente poderem integrar o alegado vício. E, sendo assim e numa ligeira análise da questão, alegando a recorrente que nos anteriores concursos as regras da atribuição das licenças postas a concurso eram as mesmas do concurso ora em análise e concluindo-se que essas regras, devidamente interpretadas, conduziam sempre ao mesmo resultado, com atribuição das licenças postas a concurso sempre aos mesmos concorrentes (com maior antiguidade da sede ou residência no concelho), então e em princípio poderia eventualmente entender-se que assistiria razão à recorrente quando continua a insistir no sentido de serem juntos aos autos determinados elementos reveladores de que a C. M. ao estabelecer os critérios de atribuição das licenças apenas pretendia privilegiar os mesmos concorrentes ou seja aqueles que detinham maior antiguidade da sede ou residência no concelho.

Mas as coisas, tendo em consideração a concreta situação em apreço, terão de ser vistas numa óptica diferente, como seguidamente se irá verificar.

O artº 14º do Dec-Lei nº 251/98, de 11/08, após as alterações introduzidas pela Lei nº 156/99, de 14/09, determina o seguinte:

“1- As câmaras municipais atribuem as licenças, dentro do contingente fixado, por meio de concurso público aberto às entidades referidas nos nºs 1 e 2 do artº 3º deste diploma.

2- São definidos por regulamento municipal os termos gerais dos programas de concurso, o qual deve incluir os critérios aplicáveis à hierarquização dos concorrentes.

3- (...)”.

O “Programa de Concurso” no que respeita aos “CRITÉRIOS DE ATRIBUIÇÃO DAS LICENÇAS” estabelece o seguinte:

“Art.º 15.º - Na atribuição das licenças serão tidos em consideração os seguintes critérios, de preferência na classificação dos candidatos, conjugados com as prioridades do artigo anterior:

a) Ter sede ou residência no concelho de Albufeira

b) Maior antiguidade da sede ou residência:

c) Não ter sido contemplado nos últimos anos.

Art.º 16° - Em caso de empate a licença será atribuída ao concorrente que exerça a actividade há mais tempo, situação que deverá ser comprovado a solicitação da Câmara Municipal.... ».

Os artº 15º e 16º do Programa do Concurso integram, no essencial, a redacção do artº 19º do “Regulamento da Actividade de Táxis” aprovado pela Assembleia Municipal.

No que respeita aos critérios definidos no artº 15º do Programa do Concurso entendeu-se desde logo na sentença recorrida que se trata de “«critérios de preferência» ou seja, são critérios que se preferem uns aos outros: o da alínea a) ao da alínea b) e o da alínea b) ao da alínea c)” e que se “não pode defender, como fez a recorrente que o critério estabelecido na alínea a) do artº 15 do citado regulamento, não é um verdadeiro critério de avaliação de preferência na classificação dos candidatos”, concluindo de seguida que se trata de “critérios de preferência, pelo que não são cumulativos, mas vão sendo sucessivamente exclusivos, só se aplicando o segundo critério em caso de empate no primeiro, o terceiro, quando se verifique um empate nos dois anteriores que antecedem”. Assim, acrescenta a sentença “não se tendo verificado o empate, nos critérios sob a alínea b), tornava-se desnecessário prosseguir para a aplicação do critério previsto na alínea c), como pretende a requerente”.

Diga-se desde já que os critérios previstos no citado artº 15º surgem no programa do Concurso como os únicos critérios de atribuição das licenças postas a concurso.

Não resulta dos autos que exista qualquer outro critério a ponderar visando a hierarquização dos concorrentes.

Por isso, afigura-se-nos que as coisas não podem ser vistas como a sentença recorrida as interpreta.

Bastaria que um candidato tivesse a sua sede ou residência no concelho há mais tempo que os outros possíveis concorrentes para ficar sempre posicionado em primeiro lugar em todos os concursos abertos para o efeito, obtendo sempre pelo menos uma licença das colocadas a concurso o que e desde logo poderia colocar em questão a legalidade dessa norma nomeadamente por não dar a todos os candidatos as mesmas oportunidades.

Ao contrário do entendido na sentença, face ao estabelecido no citado normativo, aqueles critérios terão de ser globalmente atendidos como critérios de preferência na atribuição das licenças postas a concurso.

Ou seja o critério previsto na alínea c) do artº 15º terá de ser considerado dando-se relevo na atribuição das licenças aos candidatos que, tendo “sede ou residência no concelho de Albufeira” não tenham sido contemplados nos últimos anos ou nos últimos concursos.

Aliás, esta é a interpretação mais consentânea com o estabelecido no artº 14º nº 3 do DL 251/98 que determina que os termos gerais do concurso devem ser definidos por regulamento municipal o qual “deve incluir os critérios aplicáveis à hierarquização dos concorrentes” o que significa que na hierarquização dos candidatos terá que se atender a mais que um critério.

É o próprio júri do concurso, em resposta à reclamação apresentada pela ora recorrente pelo facto de na graduação dos candidatos “não ter sido levado em conta o critério estabelecido na alínea c) do artº 15º do programa de Concurso)” que esclarece que “os critérios referidos no artº 15º do Programa de Concurso e no artº 19º do Regulamento Municipal, constituídos pelas alíneas a), b) e c) não são cumulativos, isto é, só será analisado o critério estabelecido na al. c) caso e quando se verificar empate dos concorrentes em relação aos critérios estabelecidos pelas alíneas a) e b), o que no caso do presente concurso não aconteceu. Assim sendo, as entidades classificadas em 1º e 2º lugares na lista de «cooperativas Licenciadas pela DGTT», obtiveram essa classificação, porque tendo as suas sedes no concelho de Albufeira, a antiguidade destas era superior às demais” (cfr. fls. 22).

Ou seja, no que respeita à atribuição de táxis – cooperativas licenciadas pela DGTT – como resulta de fls. 28, uma vez que os quatro classificados tinham a sua sede em Albufeira, o júri do concurso para atribuição das licenças de táxi apenas atendeu como critério (único) a data da constituição da cooperativa que acabou por determinar a classificação, sem ter feito qualquer referência ao critério estabelecido na al. c) do artº 15º do Programa de concurso.

Neste particular aspecto a Administração tinha que atender a todos os critérios estabelecidos no artº 15º do Programa de Concurso e só no caso de se verificar um empate como resultado da apreciação no seu conjunto de todos os critérios estabelecidos é que, funcionava como critério de desempate o estabelecido no artº 16º do Programa de Concurso, sendo que, nesse caso, a “licença será atribuída ao concorrente que exerça a actividade há mais tempo”.

Daí o podermos extrair duas conclusões:

A primeira vai no sentido da improcedência do invocado vício (desvio de poder), já que a entidade recorrida nesse particular aspecto não dispunha de qualquer poder discricionário, por ter que respeitar o que o artº 15º do Programa do Concurso imperativamente determina.

Por outro lado, ao não respeitar tal dispositivo, não atendendo na classificação dos candidatos o critério fixado na alínea c) do artº 15º a deliberação impugnada violou essa mesma disposição merecendo por isso ser anulada.

Daí que e ao assim não ter entendido violou igualmente a sentença recorrida esses mesmos preceitos e daí a procedência das conclusões H) e I), com a consequente procedência do recurso jurisdicional, ficando por conseguinte prejudicadas as restantes questões colocadas pela recorrente na sua alegação, bem como o recurso interposto do despacho de fls. 185 dos autos que indeferiu o solicitado pela recorrente no sentido de serem requisitados à Câmara Municipal de Albufeira os processos relativos ao último e penúltimo concursos públicos realizados para atribuição de licenças de transporte de aluguer de veículos ligeiros de passageiros por se verificar que a sua junção aos autos não tinha interesse para decisão quer do recurso contencioso quer do recurso jurisdicional.

7- Termos em que ACORDAM:

a) - Conceder provimento ao recurso jurisdicional e em conformidade revogar a sentença recorrida:

b) - Conceder provimento ao recurso contencioso e em conformidade, com fundamento em violação do disposto no artº 15º do “Programa de Concurso”, anular o acto recorrido.

c) – Sem custas.

Lisboa, 19 de Dezembro de 2006. - Edmundo Moscoso (relator) – Rosendo José – São Pedro.

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