10867/14 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- A expectativa de facto traduz-se numa mera aspiração ou previsão de um certo facto ou efeito jurídico, não beneficiando de qualquer protecção jurídica.

II- A expectativa jurídica é uma posição de expectação à qual o Direito confere protecção, designadamente através de permissões, atribuídas ao sujeito expectante, em ordem à defesa da probabilidade de efectivação do seu “direito a haver”.

III- Verificando-se existir disponibilidade do Conselho de Ministros, em relação à eventual efectivação do direito do expectante, face ao teor quer da “Declaração”, quer da “aceitação de princípios”, mantém o Conselho de Ministros – órgão colegial – a liberdade relativamente à efectivação do direito da recorrente à comparticipação das obras, a fundo perdido, pelo que não se pode concluir que a recorrente tenha uma expectativa jurídica de ver as obras financiadas pelo Estado Português.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I- Relatório

Jardim …………..., S.A. intentou contra o Primeiro Ministro e o Município de Lisboa, acção administrativa comum, na qual formulou os seguintes pedidos:

a) fosse proferida declaração judicial na qual se reconhecesse a existência a favor da Autora das expectativas jurídicas relativas à aprovação definitiva da Declaração e Aceitação de Princípios subscrita entre aquela e os RR. em 20/05/2000, bem como das comparticipações financeiras naquelas previstas para a realização das obras impostas pela Directiva nº 1999/22/CE, do Conselho, de 29 de Março, transposta pelo D.L. nº 59/2003, de 1 de Abril, criadas pelos RR.

Por sentença proferida pelo T.A.C. de Lisboa foi a acção julgada improcedente, decisão da qual interpôs recurso a A., sintetizado nas seguintes conclusões:

“a) - Em face da factualidade assente nos autos, entende-se que a sentença recorrida padece de manifesto erro de julgamento, nomeadamente ao qualificar a Declaração e Aceitação de Princípios, constante de fls. 42 a 52 dos autos, no âmbito da actuação informal da administração, não alcançando qualquer carácter vinculativo, porquanto as actuações administrativas informais, pese embora, de difícil definição, não pretendem produzirem efeitos jurídicos (neste sentido Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral - Autoridade Administrativa, Tomo III, 2 ed., D. Quixote, pág. 470), o que não é manifestamente o caso dos autos, atendendo ao teor do clausulado constante daquele documento escrito

b) A referida Declaração e Aceitação de Princípios traduz um acordo de vontades, entre duas entidades consideradas contraentes públicas (cfr. artº 22/1/a) e c) e art2 32/1/a) do CCP) e uma entidade particular, por força do qual é constituída uma relação jurídica administrativa, designadamente de comparticipação financeira com fundos públicos, tendo em consideração o relevante e, aliás, reconhecido interesse público que representa o Jardim Zoológico de Lisboa, pelo que estamos perante um verdadeiro contrato administrativo, de acordo com a noção que se encontrava vertida no anterior artº 178º do CPA (em vigor à data dos factos), praticamente acolhida no art9 12/6 do CCP. — Neste sentido; Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. III, Lisboa, 1989, pág. 439 e Marcelo Rebelo de Sousa /André Salgado Matos, ob. cit., pp. 274- 275.

c) Trata-se de um contrato administrativo com efeito promissório, uma vez que é um acordo pelo qual a administração se vincula a praticar um acto administrativo com certo conteúdo (cfr. artº 337º/2 CCP), o qual não se confunde com acordos informais, estes desprovidos de vinculatividade jurídica, que reveste a natureza de um contrato obrigacional. dado que institui direitos e obrigações das partes. - Neste sentido, Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, ob. cit., pp. 305-306 e 314.

d) O mencionado contrato administrativo está, assim, subordinado aos princípios fundamentais da actividade administrativa, particularmente ao princípio da boa-fé, que releva para os procedimentos pré-contratuais em ambas as suas dimensões da tutela da confiança e da primazia da materialidade subjacente (cfr. art2 62-A do CPA).

e) Decorre deste princípio, e das regras de boa-fé objectivas na formação dos contratos, o cumprimento de certos deveres, entre os quais, o dever da lealdade, que implica a não ruptura injustificada das negociações. (Cfr. artº 227º/1 do Código Civil). — Neste sentido, António Menezes Cordeiro, Tratado de Direito Civil Português, 1, Parte Geral, Tomo 1, 1999, Almedina, pág. 339 e 345; Pedro Pais de Vasconcelos, Teoria Geral do Direito Civil — 7 ed., 2012, Almedina, pág. 423.

f) Do exposto resulta que, no mínimo, do contrato administrativo promissório em causa nestes autos, surgiu uma situação jurídica activa para a autora, que se pode qualificar de expectativa jurídica, a qual é uma situação jurídica activa, que se caracteriza pela posição jurídica daquele a favor de quem «já começou a produzir-se um facto complexo, de formação sucessiva, donde há-de vir a resultar, quando, concluído, um direito ou a sua atribuição. - Neste sentido, Inocêncio Galvão TelIes, O direito, ano 90, pág. 3 e Maria Raquel Rei, Da Expectativa Jurídica, ROA, 1994, pág. 150.

g) O pedido formulado nos autos é, precisamente, o de se reconhecer judicialmente a existência, a favor da autora, das expectativas jurídicas relativas à aprovação definitiva da mencionada Declaração e Aceitação dos Princípios, bem como das comparticipações financeiras naquele previstas, para a realização das obras impostas pela Directiva nº 1999/22/CE, do Conselho, de 29 de Março, transposta pelo Dec.-Lei nº 59/2003, de 01 de Abril, criadas pelos réus, com todas as consequências legais.

h) Trata-se, pois, do reconhecimento de uma situação jurídica subjectiva decorrente de actos praticados pelos réus no exercício da sua actividade administrativa, que merece tutela jurisdicional, ao contrário do decidido.

Os recorridos contra alegaram, pugnando pela manutenção da decisão recorrida.

II- Na decisão recorrida foram dados como assentes os seguintes factos

«Texto no original»

III- Fundamentação jurídica

Sendo o objecto do recurso delimitado pelas respectivas alegações importa conhecer da pretensão recursiva formulada.

Sustentou a recorrente que o “contrato administrativo com efeito promissório” – cfr. conclusão c) - originou “…uma situação jurídica para a autora, que se pode qualificar de expectativa jurídica”, importando determinar se assim é, questão que se situa além da questão de saber se a “aceitação de princípios” em apreço nos autos se situa no domínio, como entendeu a sentença recorrida, da informalidade administrativa, questão, aquela, da informalidade administrativa que não deixará de se abordar infra.

Para a apreciação do presente recurso afigura-se útil a análise doutrinal da figura da expectativa jurídica, por contraponto com a expectativa de facto, para o que se lançará mão do que sobre tal matéria escreveu Maria Raquel Aleixo Antunes Rei (1):

“A expectativa singulariza-se por se situar nas fronteiras do jurídico entre o nada jurídico e o direito subjectivo.

Nessa fronteira também, mas no sector dos factos sem relevância jurídica, encontra-se aquilo a que os Autores chamam expectativa de facto.

A expectativa de facto traduz-se numa mera aspiração ou previsão de um certo facto ou efeito jurídico.

A expectativa de facto corresponde ao sentido vulgar da palavra e não beneficia de qualquer protecção jurídica.

(…)

A expectativa jurídica, ao invés, é uma posição de expectação à qual o Direito confere protecção, designadamente através de permissões, atribuídas ao sujeito expectante, em ordem à defesa da probabilidade de efectivação do seu desejo (ou seja, do direito a haver).

(…)

Aquilo que a meu ver caracteriza a expectativa jurídica é a ausência de disponibilidade ou a liberdade dos envolvidos em relação à eventual efectivação do direito do expectante. A efectivação do direito não é certa, mas a incerteza não se relaciona com a autonomia dos indivíduos de quererem ou não quererem o direito. Por exemplo o declaratário de uma proposta contratual é juridicamente livre de a aceitar ou de a rejeitar (ou de contra-propor). O Direito quer e protege essa liberdade – valoriza-a positivamente.

Também o testador é livre de alterar a todo o momento as designações a que tiver procedido. Diante das esperanças do proponente e do sucessível não legitimário ergue-se um valor mais forte – a liberdade dos entes envolvidos.

Nas expectativas jurídicas essa liberdade não existe.

(…)

A expectativa jurídica é, pois, a situação jurídica que corresponde à posição daquele a favor de quem foi restringida a liberdade do titular actual do direito.

Sempre que a liberdade de acção ou o conteúdo possível de um direito seja coarctado em razão da eventualidade do nascimento ou transferência de um direito a favor de outra pessoa – então teremos uma expectativa jurídica.

A expectativa jurídica é, por definição, uma posição jurídica instrumental – em relação à consolidação ou efectivação de um direito. Esta particularidade marca toda a figura: a expectativa não se destina ao aproveitamento de um bem ou a qualquer actuação sobre um bem: destina-se apenas a viabilizar ou a impedir a obstrução do nascimento eventual de um direito.”

Tendo presente o enquadramento doutrinal em apreço, a determinação da existência da expectativa jurídica invocada pela recorrente passa então por determinar se, em face do teor da “Aceitação de Princípios” a que alude item 1) dos factos assentes, é legítimo concluir no sentido pugnado pela recorrente, pelo que importa atentar na cláusula 9ª da mesma de acordo com a qual “a presente aceitação de princípios só produz efeitos após a sua aprovação, respectivamente, do Conselho de Ministros, da Câmara Municipal de Lisboa, da Assembleia Municipal de Lisboa e da Assembleia Geral do Jardim Zoológico”, importando ainda referir que tal “Aceitação de Princípios” era antecedida da “Declaração” com o seguinte teor:

“DECLARAÇÃO

O Governo através de Sua Excelência o Ministro Adjunto do primeiro Ministro, Armando Vara.

O Município de Lisboa representado por Sua Excelência o Presidente da Câmara, Dr. João Barroso Soares.

O Jardim Zoológico e de Aclimação em Portugal, S.A., representado pelos Exmos Senhores, Féliz ………………. e Dr. Fernando ……………, respectivamente, Presidente e Vice-Presidente do Conselho de Administração.

Declaram que o documento anexo, por constituir a fiel reprodução do acordo a que chegaram, irá ser submetido à aprovação das entidades competentes, no decurso dos próximos sessenta dias, posto o que haverá lugar à sua formal assinatura.

Extrai-se, quer do teor da “Declaração” supra transcrita, bem como da cláusula 9ª da “Aceitação de Princípios”, duas conclusões que levam este Tribunal a não acolher a tese sustentada pela recorrente, dado resultar, em primeiro lugar, da “Declaração”, que o documento anexo – isto é, a “aceitação de princípios” teria de ser submetida à aprovação das entidades competentes – no caso do Estado – ao Conselho de Ministros – permitindo a cláusula 9ª da “aceitação de princípios” concluir que a mesma só produziria efeitos após a sua aprovação por parte do Conselho de Ministros, da Câmara Municipal de Lisboa, da Assembleia Municipal de Lisboa e da Assembleia Geral do Jardim Zoológico.

É de concluir, assim, face ao supra referido continuar a existir disponibilidade ou liberdade dos envolvidos, no caso do Conselho de Ministro, em relação à eventual efectivação do direito do expectante, a aqui recorrente, isto é, face ao teor quer da “Declaração”, quer da “aceitação de princípios”, mantinha o Conselho de Ministros – órgão colegial – a liberdade relativamente à efectivação do direito da recorrente à comparticipação das obras, a fundo perdido, por parte do Estado Português.

Ora, da matéria de facto assente não resulta que a “aceitação de princípios” em apreço tenha sido aprovada por parte do Conselho de Ministros, pelo que não se pode concluir que a recorrente tenha uma expectativa jurídica de ver as obras financiadas pelo Estado Português.

A questão que se pode colocar é se a recorrente é titular de expectativa jurídica pelo facto de a “aceitação de princípios” ter sido aprovada pela Câmara Municipal de Lisboa e pela respectiva Assembleia Municipal, questão à qual deve responder-se negativamente face ao teor da cláusula 9ª da declaração de princípios, da qual se retira que era condição essencial para a produção de efeitos – isto é, para a eficácia da mesma – a aprovação por parte dos órgãos na mesma mencionados, o que resulta da expressão, na mesma utilizada “a presente aceitação de princípios só produz efeitos após a sua aprovação…”, pelo que, faltando a aprovação do Conselho de Ministros, mostra-se não preenchida a condição necessária para que a “aceitação de princípios” produzisse efeitos.

Refira-se, em reforço do supra referido, que a “aceitação de princípios” destinava-se a “…enquadrar a celebração do futuro protocolo…”, que não foi outorgado por parte dos RR., pelo que é de concluir não existir a invocada expectativa jurídica.

Do supra referido, resulta também que a chave da pretensão formulada pela A. – reiterada no recurso em apreço – não se encontra na informalidade administrativa referida na sentença do T.A.C. de Lisboa, informalidade de actuação que a outorga da “aceitação de princípios” afasta, mas sim no teor quer da “Declaração”, quer do item 9ª da “Aceitação de Princípios”, que se afiguram capitais para afastar a tese sustentada pela recorrente nos autos.

Uma última palavra apenas para referir que a “aceitação de princípios” em apreço não reveste a natureza de um contrato obrigacional, instituidor de direitos e obrigações para as partes, dado, nos termos supra referidos, a sua produção de efeitos estar dependente de aprovação, o que nunca sucedeu por parte do Conselho de Ministros, pelo que o referido acordo é insusceptível de fazer nascer, nos termos que resultam dos factos apurados, direitos e obrigações para os outorgantes da mesma, não permitindo a matéria de facto assente concluir no sentido da violação dos princípios da boa fé e do dever de lealdade invocados pela Recorrente, dado apenas ser possível inferir não ter o Conselho de Ministros aprovado a “aceitação de princípios”, o que era condição, expressa, da produção de efeitos da mesma, conforme resulta da cláusula 9ª, supra transcrita.

IV- Decisão

Assim, face ao exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 20 de Abril de 2017

Nuno Coutinho

José Gomes Correia

Paulo Vasconcelos

(1) “Da expectativa jurídica”, Revista da Ordem dos Advogados, Vol. I, Abril 1994, págs. 150 a 180