237/1990 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 237/90 [1] Processo: n.º 104/89. 1ª Secção Relator: Conselheiro Ribeiro Mendes. Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional: I 1 — Em 27 de Julho de 1988, foi apresentada queixa ao Delegado do Procurador da República junto do Tribunal Criminal de Lisboa contra A., com os sinais dos autos, pelo portador de um cheque com o n.º 273 280, de 120 000$00, por aquela sacado em 28 de Janeiro desse ano sobre a conta n.º 507 040 830, aberta na Caixa Geral de Depósitos, de que era primeira titular a mãe, B.. O cheque fora devolvido pela entidade sacada, depois de apresentado no prazo legal, por não ter provisão e por ocorrer irregularidade do saque. Foi instaurado inquérito e a fls. 20 a 21 v dos autos acha-se deduzida acusa­ção pelo Ministério Público apenas contra a sacadora do cheque, por haver indícios suficientes de que a mesma emitira tal título sem previamente ter assinado as fichas de assinaturas referentes à conta de que era primeira titular sua mãe e ela própria segunda titular, sendo-lhe assim imputada a prática de um crime de burla, previsto e punido no artigo 313.º do Código Penal. A arguida requereu a abertura de instrução, em requerimento subscrito por si e por advogado por si constituído, onde requereu igualmente que lhe fosse concedido «o apoio judiciário nos termos da legislação de acesso ao Direito e aos tribunais», alegando-se que a requerente não tinha rendimentos ou bens, não possuindo de momento qualquer emprego e vivendo a expensas de sua mãe, bem como a «dispensa de pagamento pela arguida dos serviços do mandatário» (fls. 26 v ). 2 — Por despacho de fls. 31 a 36, o juiz do 4.º Juízo do Tribunal de Instrução Criminal de Lisboa considerou inconstitucional o Decreto-Lei n.º 391/88, de 28 de Outubro, recusando a aplicação dos artigos 15.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 387-B/87, de 29 de Dezembro. Admitiu liminarmente o pedido de assistência judiciária, mandando notificar a arguida para dar cumprimento ao disposto nos artigos 1.º, n.º 2, e 2.º, n.º 2, do Regulamento aprovado pelo Decreto n.º 562/70, de 18 de Novembro, tendo-o por aplicável ao caso. O juiz recorrido considerou que, estando a vigência do Decreto-Lei n.º 387-B/87, de 29 de Dezembro, dependente da publicação do diploma regulamentar, o facto de tal publicação ter ocorrido em 26 de Outubro de 1988, depois de expirada a autorização legislativa, afectava a validade do Decreto-Lei n.º 391/88 e a vigência daquele diploma. Depois de historiar a evolução da legislação sobre assistência judiciária desde 1970 e a própria evolução do artigo 20.º da Constituição nas revisões constitucionais de 1982 e 1989, e de referir que o direito de acesso ao Direito e aos tribunais integra matéria de direitos, liberdades e garantias e, portanto, de reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República [artigo 168.º, n.º 1, alínea b), da Constituição], integrando o nível mais elevado de exigência de reserva de lei, âmbito em que não é possível a publicação de decretos-leis de desenvolvimento de leis de bases ou de princípios gerais, mas apenas decretos-leis autorizados, considerou o seguinte: Nas disposições finais, o Decreto-Lei n.º 387-B/87 revogou a Lei n.º 7/70 e o Decreto-Lei n.º 562/70 (por lapso, já que se trata do Decreto n.º 562/70), já citados (artigo 57.º); impõe ao Governo a publicação «no prazo de 90 dias |de| um decreto-lei regulamentando o sistema de apoio judiciário e o seu regime financeiro, integrado no Cofre Geral dos Tribunais» (artigo 56.º); e determinou a sua entrada em vigor 30 dias após a publicação deste decreto-lei (artigo 58.º). (…) A Lei n.º 41/87 entrou em vigor em 28 de Dezembro de 1987, por força do disposto no artigo 2.º da Lei n.º 6/83, de 29 de Julho, pelo que o 90.º dia (referido no artigo 3.º) foi o dia 27 de Março de 1988. Já o prazo de 90 dias referido no artigo 56.º do Decreto-Lei n.º 387-B/87 terminou em 28 de Março de 1988, atenta a publicação daquele em 29 de Dezembro em 1987 e ao artigo 297.º, alínea b), do Código Civil. Ora, o Decreto-Lei n.º 391/88 só foi publicado em 26 de Outubro de 1988, encontrando-se largamente excedido o prazo referido na Lei n.º 41/87, o que tem como consequência que ao emiti-lo o Governo tivesse invadido a esfera da competência legislativa relativa da Assembleia da República [artigo 168.º, n.º 1, alínea b), da Constituição] sem que para tal estivesse autorizado, pelo que o Decreto-Lei n.º 391/88 é organicamente inconstitucional (…). O Decreto-Lei n.º 391/88 deveria invocar expressamente a lei de autorização legislativa (artigo 201.º, n.º 3, da Constituição e artigo 9.º, n.º 2, da cit. Lei n.º 6/83), pelo que não o tendo feito, deve ser considerado organicamente inconstitucional por violação de competência legislativa da Assembleia da República (fls. 34-35). Nessa medida, o Decreto-Lei n.º 387-B/87, de 29 de Dezembro, não poderia ser aplicado, por não estar em vigor. 3 — Deste despacho interpôs recurso o Agente do Ministério Público, tendo o mesmo subido ao Tribunal Constitucional. Neste Tribunal apresentou apenas alegações o Senhor Procurador-Geral Adjunto, com as seguintes conclusões: 1.º É da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização do Governo, legislar sobre o direito de acesso aos tri­bunais; 2.º Nesta matéria, o Governo apenas pode emitir decretos-leis autorizados ou os regulamentos para boa execução da lei, mas já não decretos-leis de desenvolvimento; 3.º O Decreto-Lei n.º 391/88, de 26 de Outubro, emitido sem invocação de autorização parlamentar e para além do prazo de autorização concedida pela Lei n.º 41/87, de 23 de Dezembro, insere normas que ultrapassam a função regulamentar, antes instituindo soluções sem apoio nem correspondência no Decreto-Lei n.º 387­-B/87, de 29 de Dezembro, e que, por isso, são de reputar inconstitucionais; 4.º Porém, nenhuma dessas normas inconstitucionais é susceptível de aplicação no caso concreto, pelo que o apontado vício é, no âmbito do presente recurso, juridicamente irrelevante. (fls. 59-60). Termina pedindo que seja concedido provimento ao recurso, ordenando-se a reformulação da decisão recorrida, em conformidade com o juízo em matéria de constitucionalidade. 4 — O relator veio a ser substituído, em virtude da recomposição do Tribunal em 1989. Foram corridos os vistos legais. II 5 — Como refere o Ex. mo Procurador-Geral Adjunto, na decisão recorrida recusou-se a aplicação em globo do Decreto-Lei n.º 391/88 e dos artigos 15.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 387-B/87. Todavia, «deve entender-se que o objecto do recurso se circunscreve às normas desses preceitos que eram susceptíveis de aplicação ao caso dos autos, e que são as constantes dos artigos 1.º, 6.º, 7.º, n.º 1, 8.º, 15.º, 16.º, n.º 1, 22.º, n.º 1, 23.º, 24.º, n. os 1 e 2, 26.º, n. os 1 a 3, 27.º a 31.º, 40.º, 57.º e 58.º do Decreto-Lei n.º 387-B/87 e 19.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 391/88, de 26 de Outubro» (a fls. 47). Ora, vejamos se procede a tese sustentada no despacho recorrido ou se, pelo contrário, se justifica antes a doutrina sustentada pela entidade recorrente de que não está em causa a aplicação de diplomas legislativos globalmente considerados, mas antes certas normas deles a determinar. 6 — Não curando agora de outras referências em diferentes leis à necessidade de criar uma legislação sobre acesso ao Direito e aos tribunais e sobre apoio judiciário, antes de 1987, importa ver qual o sentido que tem a publicação da Lei n.º 41/87, de 23 de Dezembro. Esta lei teve por objecto conferir ao Governo autorização para «aprovar um diploma que assegure a todos os cidadãos o acesso ao direito e aos tribunais e demais legislação complementar, com a extensão e os limites constantes dos artigos seguintes» (artigo 1.º). O artigo 2.º da Lei n.º 41/87 estabelece o sentido e alcance da autorização legislativa. Transcreve-se este artigo, dada a sua especial relevância para a questão de constitucionalidade em apreço: 1 — A autorização concedida pela presente lei visa, de acordo com o disposto no artigo 20.º da Constituição, assegurar a todos o direito à informação e à protecção jurídica, garantindo que a ninguém seja dificultado ou impedido, em razão da sua condição social ou cultural ou por insuficiência de meios económicos, o acesso aos meios legalmente previstos para fazer valer ou defender os seus direitos. 2 — A concretização do sistema de acesso ao direito e aos tribunais garantirá o enquadramento legal da informação jurídica, bem como dos esquemas de protecção jurídica, nas modalidades de consulta jurídica e de apoio judiciário, devendo respeitar as seguintes linhas de orientação fundamentais: Prever a realização, de modo permanente e planeado, de acções tendentes a tornar conhecido o direito e o ordenamento jurídico, bem como a gradual criação de serviços de acolhimento nos tribunais e serviços judiciários; Assegurar a criação e funcionamento, em cooperação com a Ordem dos Advogados, de gabinetes de consulta jurídica, com gradual cobertura territorial do País, podendo a prestação de serviços abranger a realização de diligências extrajudiciais ou comportar mecanismos informais de conciliação; Instituir — como mais amplas modalidades de apoio judiciário aplicáveis a todos os tribunais, qualquer que seja a forma de processo, bem como relativamente aos processos das contra-ordenações — a dispensa total ou parcial de preparos e de pagamento de custas ou o seu diferimento, assim como a garantia de pagamento dos serviços de advogado ou solicitador; Prever que os esquemas de protecção abranjam as pessoas que demonstrarem não dispor de meios económicos bastantes para suportar os honorários dos profissionais forenses, devidos por efeito da prestação dos seus serviços, e para custear total ou parcialmente os encargos normais de meios de defesa de que careçam, estabelecendo-se nesse sentido as adequadas presunções de insuficiência económica, sem prejuízo do disposto em legislação especial, por forma a proteger especialmente os requerentes de alimentos, os cidadãos com baixos rendimentos, os menores e as vítimas de acidentes de viação; Consagrar a futura implementação de esquemas destinados à tutela de interesses colectivos, difusos ou fragmentados e dos direitos só indirectamente ou reflexamente lesados ou ameaçados de lesão; Garantir a justa remuneração dos serviços forenses prestados e o reembolso das despesas realizadas de acordo com tabelas fixadas mediante convénios de cooperação entre o Ministério da Justiça e a Ordem dos Advogados; Disciplinar o processo de obtenção do apoio judiciário, em termos que o facultem de forma célere, simplificada e por forma que os serviços prestados sejam qualificados e eficazes, evitando-se, porém, a concessão indevida; Salvaguardar especialmente a nomeação de defensor em processo penal, inclusive para efeitos de assistência ao primeiro interrogatório, audiência em processo sumário e outras diligências urgentes legalmente previstas, assegurando-se para o efeito escalas de presenças de advogados, em cooperação com a Ordem dos Advogados. Por seu turno, o artigo 3.º desta lei estabelece que a autorização legislativa «tem a duração de 90 dias, contados da sua entrada em vigor». 7 — O Governo veio a publicar em 29 de Dezembro de 1987 o Decreto-Lei n.º 387-B/87, no exercício da autorização concedida pela referida Lei n.º 41/87, de 23 de Dezembro. Trata-se de um diploma de 58 artigos que visa abranger a informação jurídica, onde relevam o «pronto acesso ao direito e a consequente formação de uma opinião pública a ele receptiva, a consulta jurídica e o apoio judiciário» (preâmbulo, n.º 2), sendo a sua ideia de base a de dignificação da administração da justiça, dos profissionais forenses e daqueles que «protagonizem uma relação jurídica conflitual ou pré-conflitual». Esta lei do acesso ao direito e aos tribunais contém 8 capítulos: um primeiro subordinado à epígrafe «concepção e objectivos», um segundo relativo à «informação jurídica», um terceiro sobre «protecção jurídica», um quarto sobre «consulta jurídica», um quinto sobre «apoio judiciário», um sexto sobre «disposições especiais sobre processo penal», um sétimo sobre «disposições gerais» e um oitavo, o último, consagrado às «disposições finais». Nas disposições finais do Decreto-Lei n.º 387-B/87 surgem três artigos: o artigo 56.º estabelece que o Governo «publicará, no prazo de 90 dias, um decreto-lei regulamentando o sistema de apoio judiciário e o seu regime financeiro, integrado no Cofre Geral dos Tribunais»; o artigo 57.º revoga a legislação anterior sobre assistência judiciária (Lei n.º 7/70, de 9 de Junho, e Decreto n.º 562/70, de 18 de Novembro); o artigo 58.º dispõe que o «presente decreto-lei entra em vigor 30 dias após a publicação do decreto-lei a que se refere o artigo 56.º». No dizer do artigo 1.º, n.º 1, deste diploma, o sistema de acesso ao direito e aos tribunais «destina-se a promover que a ninguém seja dificultado ou impedido, em razão da sua condição social ou cultural, ou por insuficiência de meios económicos, de conhecer, fazer valer ou defender os seus direitos», devendo desenvolver-se, para concretização desses objectivos, acções e mecanismos sistematizados de informação jurídica e de protecção jurídica e de apoio judiciário (artigo 3.º, n.º 1). 8 — No caso sub judicio, foi requerida a concessão de apoio judiciário (requerimento subscrito pela ora recorrida e por advogado por si constituído, a fls. 26. v ), compreendendo presumivelmente a dispensa total de pagamento de preparos e custas, bem como dos honorários devidos ao advogado constituído pela arguida, através da outorga de procuração (a fls. 27; cfr. artigos 15.º, n.º 1, 16.º, 17.º, 18.º, n. os 1 e 2, e 46.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 387-B/87). No requerimento de fls. 40, e para efeito de deferimento do pedido de concessão do benefício de assistência judiciária, formulado ao abrigo da legislação de 1970, repete-se a mesma pretensão: «dispensa de prévio pagamento de custas e pagamento de honorários ao seu mandatário». 9 — Como se refere no despacho recorrido e nas alegações do recorrente, a citada Lei n.º 41/87 autorizou o Governo a aprovar «um diploma que assegure a todos os cidadãos o acesso ao direito e aos tribunais e demais legislação complementar, com a extensão e os limites constantes dos artigos seguintes» (artigo 1.º). Essa autorização tinha a duração de 90 dias, contados da sua entrada em vigor, nos termos do artigo 3.º da mesma lei. O decreto-lei autorizado foi publicado em 29 de Dezembro desse ano, portanto dentro do prazo de duração da autorização legislativa, e nele se previa que deveria ser regulamentado no prazo de 90 dias, através de decreto-lei, no que toca ao sistema de apoio judiciário e ao seu regime financeiro, integrado no Cofre Geral dos tribunais (artigo 56.º). O Governo só veio, porém, a publicar em 26 de Outubro de 1988 o Decreto-Lei n.º 391/88, o qual visava confessadamente dar execução ao disposto no artigo 56.º do Decreto-lei n.º 387-B/87, de 29 de Dezembro, regulamentando o sistema de apoio judiciário e seu regime financeiro. No preâm­bulo deste diploma refere-se que a «tarefa de regulamentação mostra-se, de algum modo, facilitada, tendo em conta o detalhe do diploma base; importa apenas proceder à integração reguladora, seguindo a ordem de articulação naquele exposta». Impõe-se fazer a articulação entre os preceitos do Decreto-Lei n.º 387-B/87 e os do Decreto-Lei n.º 391/88, antes de tudo porque este último diploma não invoca a autorização legislativa constante da Lei n.º 41/87, que já fora, aliás, utilizada pelo Governo para a elaboração daquele primeiro decreto-lei em Outubro de 1988 (cfr. artigo 168.º, n.º 3, da Constituição) e, de qualquer modo, já caducara na data da publicação do segundo decreto-lei (o artigo 3.º da Lei n.º 41/87 estabelecia a vigência da autorização legislativa por 90 dias, contados da entrada em vigor da lei, como atrás se referiu). Por outro lado, deve acentuar-se que o Governo, ao elaborar o Decreto-Lei n.º 391/88, invocou a alínea c) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição, afirmando expressamente que este diploma surgia «no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 387-B/87 de 29 de Dezembro». Ora, na matéria de apoio judiciário — única matéria que está em causa no presente recurso — os artigos 15.º a 55.º do Decreto-Lei n.º 387-B/87 disciplinam detalhadamente toda a regulamentação deste instituto, no que respeita à sua aplicação à arguida. O artigo 15.º deste diploma estabelece que o apoio judiciário compreende a «dispensa, total ou parcial, de preparos e do pagamento de custas, ou o seu diferimento, assim como do pagamento dos serviços do advogado ou solicitador», estabelecendo o n.º 2 deste artigo que «a dispensa de pagamento, pelo utente, dos serviços de advogado ou solicitador deve ser expressamente requerida» (já se viu que tal foi requerido a fls. 26 v ). O artigo 17.º esclarece que o apoio judiciário é independente da posição processual que o requerente ocupe na causa, podendo ser requerido em qualquer estado desta «pelo interessado na sua concessão» [artigo 18.º, n.º 1, alínea a) ]. Não importa de momento referir os artigos que estabelecem a tramitação processual do incidente processual respeitante ao pedido de apoio judiciário, nem as normas sobre nomeação de patrono na medida em que tais normas não estão questionadas no presente recurso ou não são aplicáveis porque a arguida nomeou mandatário através de procuração (artigos 32.º, n.º 1, e 46.º, n.º 1). O Decreto-Lei n.º 391/88 contém três capítulos (subordinados às epígrafes «protecção judiciária», «regime financeiro» e «disposições gerais e finais») e 23 artigos. Todavia, como bem se acentua nas citadas alegações da entidade recorrente, as normas deste diploma sobre protecção jurídica nada acrescentam, no que toca à arguida ora recorrida, ao disposto no Decreto-Lei n.º 387-B/87. Na verdade, parecem existir normas de carácter inovatório no diploma de 1988, mas versam a determinação da residência habitual de estrangeiros ou apátridas (artigo 1.º), a competência da entidade que decide o pedido de apoio judiciário nos processos de contra-ordenação (artigo 2.º) e alguns aspectos do regime financeiro do apoio judiciário, que não estão agora em causa, sendo certo que é duvidoso quanto a algumas delas se excedem a pura regulamentação de um diploma legal. A este respeito sustenta-se nas alegações subscritas pelo Senhor Procurador-Geral Adjunto neste Tribunal: Ora, por mais lato que seja o entendimento que se dê à actividade regulamentar, nesta não cabe a definição ex novo de soluções sem qualquer suporte na lei regulamentada. Por outro lado, mesmo que se sustente que não tem de ser exaustiva a regulação a nível legislativo pela Assembleia da República (ou pelo Governo por ela autorizado) do regime de acesso ao direito e aos tribunais e que essa regulação se deve limitar à formulação das opções relevantes em termos de política legislativa, que justifiquem a intervenção dos representantes directos da vontade popular e a sujeição à regra da maioria, mesmo então não pode deixar de incluir-se nesse nível de forçosa intervenção parlamentar, pelo menos, a definição dos mecanismos em que se desdobra o sistema de acesso ao direito e aos tribunais, a determinação dos seus beneficiários e o enunciado do seu campo processual de actuação. Mas, como se demonstrou, o Decreto-Lei n.º 391/88 versa inovatória e primariamente sobre esses aspectos fulcrais, designadamente nos seus artigos 1.º, n.º 2, 5.º e 7.º (fls. 57). 10 — A matéria de acesso ao direito e aos tribunais consta do artigo 20.º da Constituição, o qual se inclui no Título I da Parte I da Constituição, que regula os princípios gerais em matéria de direitos e deveres fundamentais. A tal matéria há-de considerar-se certamente aplicável o regime dos direitos, liberdades e garantias, nomeadamente no que toca à competência da Assembleia da República para regular esta matéria, salvo autorização ao Governo (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., 2.ª ed., Coimbra, 1984, pp. 180-181, e Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo IV, Direitos Fundamentais, Coimbra, 1988, pp. 251 e segs., maxime 257). Concorda-se, por isso, com o despacho recorrido, quando sustenta que, em matéria de acesso ao direito e aos tribunais, a competência da Assembleia da República decorre do n.º 1, alínea b) , do artigo 168.º e que tal reserva de competência é especialmente exigente, não se limitando a abranger a definição das bases gerais sobre tal matéria. Poderia, assim, questionar-se a constitucionalidade de algumas normas inovatórias constantes do Decreto-Lei n.º 391/88, nomeadamente as apontadas a fls. 35 dos autos, no despacho recorrido, e a fls. 57 pelo Ex. mo Procurador-Geral Adjunto, na medida em que não constam de decreto-lei autorizado (cfr. Jorge Miranda, ob. cit., tomo IV, pp. 296-299). Simplesmente, tais normas não estão em causa na situação concreta da arguida nos presentes autos, como se sustenta convincentemente nas citadas alegações do Sr. Procurador-Geral Adjunto. O que importa, no caso sub judicio, é a verificação de que o Decreto-Lei n.º 387-B/87 entrou em vigor trinta dias após a publicação do Decreto-Lei n.º 391/88 (cfr. artigo 58.º daquele primeiro diploma), estando já em vigor quando a arguida formulou o seu pedido de apoio judiciário (em 10 de Janeiro de 1989: cfr. requerimento de fls. 25-26 dos autos). Diferentemente do que se acha sustentado de forma implícita no despacho recorrido, o Decreto-Lei n.º 391/88 é um diploma válido e eficaz, mesmo que contenha normas inovatórias em matéria de protecção jurídica que sejam eventualmente inconstitucionais, de um ponto de vista orgânico. É que, a par de tais normas inovatórias, o diploma contém normas regulamentares, de execução ou complementares, que nada acrescentam substancialmente ao regime do decreto-lei autorizado. A eventual invalidade das normas inovatórias — questão sobre a qual se não toma posição, por não estar em causa no caso concreto não afecta a validade do diploma em si. Nessa medida, é inaceitável a tese de que a invalidade (total) do Decreto-Lei n.º 391/88 impedia a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 387-B/87, mantendo em vigor a legislação de 1970 sobre assistência judiciária. 11 — Assim sendo, merece censura o juízo de inconstitucionalidade formulado no despacho recorrido que implicava a ineficácia do Decreto-Lei n.º 387-B/87 e que impunha, por isso, a vigência continuada da Lei n.º 7/70, de 9 de Junho, e do Decreto n.º 562/70, de 18 de Novembro. É que, como bem se acentua nas alegações da entidade recorrente, «dada a natureza instrumental do recurso de constitucionalidade, só é relevante a inconstitucionalidade das normas susceptíveis de aplicação no caso concreto e cuja aplicação seja determinante para o sentido da decisão» (a fls. 58). Ora, as normas susceptíveis de aplicação ao caso dos autos e constantes do Decreto-Lei n.º 391/88 são de facto de natureza regulamentar (será o caso das normas dos artigos 19.º e 23.º, como sustenta o representante do Ministério Público) e não sofrem de qualquer inconstitucionalidade. Donde que, por outro lado, também nenhum obstáculo existe relativamente à aplicação do Decreto-Lei n.º 387-B/87 à situação da arguida nos presentes autos. III 12 — Nestes termos, decide-se conceder provimento ao recurso e ordenar a reforma do despacho recorrido em conformidade com o precedente juízo de constitucionalidade. Lisboa, 3 de Julho de 1990. Armindo Ribeiro Mendes António Vitorino Vítor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa Maria da Assunção Esteves Antero Alves Monteiro Diniz José Manuel Cardoso da Costa. [1] Publicado no Diário da República , II Série, de 22 de Janeiro de 1991.