69/1986 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 69/86 Processo nº 78/85. 2.º Secção. Relator: Conselheiro Mário de Brito. 1. Por ofício de 26 de Dezembro de 1980, a comissão de gestão da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos notificou a sociedade A., Lda, para pagar, dentro de 30 dias, a quantia de 211 450$, de taxas devidas à referida Comissão Reguladora, nos termos do Decreto-Lei nº 374-H/79, de 10 de Setembro, relativa­mente ao mês de Outubro daquele ano. Da respectiva decisão recorreu essa sociedade, em 26 de Janeiro de 1981, para a 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do artigo 15°, nº 1, da lei Orgâ­nica desse Tribunal (Decreto-Lei nº 40 768, de 8 de Setembro de 1956), com fundamento em que, sendo a quantia em questão não uma «taxa», mas um verdadeiro imposto, se trata de matéria da exclusiva competên­cia da Assembleia da República, por força dos artigos 106°, nº 2, e 167°, alínea o), da Constituição, e, tendo embora a Assembleia da Re­pública autorizado o Governo a «rever a base de incidência e regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica» - autorização concedida pelo artigo 31° da Lei nº 21-A/79, de 25 de Junho, e renovada pelo artigo 6° da Lei nº 43/79, de 7 de Setembro -, o certo é que no Decreto-Lei nº 374-H/79, se regulam matérias não in­cluídas na referida autorização - como sejam a criação da modalidade da receita (artigo 2°, nº 1) e a fixação da respectiva taxa (artigo 2° e relação B anexa), além da determinação das isenções (artigo 3°) -, «as quais são consequentemente inconstitucionais». Em acórdão de 3 de Março de 1983, a 1 a Secção do Supremo Tribu­nal Administrativo, considerando, porém, que o citado Decreto-Lei nº 374-H/79 não é inconstitucional e que, por isso, «não se verifica a ilegalidade da deliberação impugnada, arguida com base nessa inconsti­tucionalidade», negou provimento ao recurso. E a decisão veio a ser con­firmada pelo pleno do mesmo Tribunal em acórdão de 5 de Fevereiro de 1985. Daí o presente recurso, interposto de novo pela sociedade A., com fundamento na inconstitucionalidade do artigo 2°, nº 1, e relação B do Decreto-Lei nº 374-H/79, por violação dos artigos 106°, nº 2, 167°, alínea o), 168°, nºs 1 e 3, e 201°, nº 1, alínea b), da Constituição: - é que, como se sublinha no parecer junto com a respec­tiva alegação, tal diploma dispõe sobre matéria não contemplada na au­torização legislativa - taxas (quantitativos) e isenções (benefícios) fiscais - e «como a taxa é um elemento sem o qual se não pode determinar nor­mativamente o sacrifício fiscal, a inconstitucionalidade - mesmo que se tentasse reduzir o seu âmbito - atinge por este facto toda a relação de imposto, cujo quantitativo se não pode determinar abstractamente, nem é possível validamente liquidar em concreto». A Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos pronunciou-se pelo improvimento do recurso. Cumpre decidir. 2.1. Pelo artigo 31° da Lei nº 21-A/79, de 25 de Junho, foi o Go­verno autorizado pela Assembleia da República a «rever a base de inci­dência e regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica». Estando em causa uma «receita» de um «organismo de coordenação económica» e aceitando, sem discutir, que se trata de um imposto e não de um taxa - daí a necessidade de autorização da Assembleia da Repú­blica para o Governo poder fazer um decreto-lei sobre a matéria, nos ter­mos dos artigos 106°, nº 2, 167°, alínea o), 168° e 201°, nº 1, alínea b), da Constituição, na sua redacção primitiva, única que aqui in­teressa considerar -, a primeira questão que se poderia pôr é a de na­quele preceito se não ter fixado a «duração» da autorização. Com efeito, ao dispor no seu nº 1 que «a Assembleia da República pode autorizar o Governo a fazer decretos-leis sobre matérias da sua exclusiva competên­cia», o citado artigo 201° acrescenta que a Assembleia deve definir o «objecto» e a «extensão» da autorização, bem como a sua «duração». Simplesmente, tratando-se da lei que aprovou o Orçamento Geral do Estado para 1979, a não referência à duração da autorização legislativa é irrelevante. Como escreve José Manuel M. Cardoso da Costa, «Sobre as autoriza­ções legislativas da Lei do Orçamento» (separata do número especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, «Estudos em homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Teixeira Ribeiro» - 1981), nº 5 e nota 30, «as autorizações legislativas constantes da Lei do Orçamento não podem sem mais equiparar-se às previstas, em geral, no artigo 168° da Consti­tuição - e isso porque lhes será inerente um significado ' material ' espe­cífico, do qual comungam com os restantes preceitos dessa lei»; a exigên­cia, feita, em geral, no nº 1 do artigo 168°, de que as autorizações legislativas definam a sua duração não tem cabimento quanto às autori­zações em matéria fiscal constantes da Lei do Orçamento, «já que a res­pectiva duração resulta implícita e automaticamente do carácter anual da Lei do Orçamento». Tudo se deve passar, portanto, como se da autorização contida no ar­tigo 31° da Lei nº 21-A/79 se tenha feito constar que ela podia ser usada até 31 de Dezembro de 1979, como em caso semelhante este Tri­bunal já entendeu, aliás, no acórdão nº 131/85, de 24 de Julho, profe­rido no processo nº 184/84 e publicado no Diário da República, 2 a série, nº 288, de 14 de Dezembro de 1985. 2.2. O Decreto-Lei nº 374-H/79 invocou, porém, não a autorização concedida pelo artigo 31.° da Lei nº 21-A/79, mas sim a constante do artigo 6° da Lei nº 43/79, de 7 de Setembro. Na verdade, por este artigo (com a rectificação feita no Diário da República, 1ª série, nº 239, de 16 de Outubro de 1979) «é renovada a autorização legislativa confe­rida ao Governo pelo artigo 31° da Lei nº 21-A/9, de 25 de Junho». Cabe antes de mais explicar o aparecimento desta renovação. É que, tendo a Lei nº 21-A/79 sido aprovada em 5 de Junho de 1979, o Go­verno, então presidido pelo Prof. Doutor Carlos Alberto da Mota Pinto, veio a cessar funções em 11 desse mês, em consequência da exoneração do Primeiro-Ministro, constante do artigo 1° do Decreto da Presidência da República nº 52/79, dessa data (artigo 189° da Constituição); e, por força do nº 3 do artigo 168°, «as autorizações caducam com a exonera­ção do Governo em que foram concedidas». Poderia, assim, pensar-se que a autorização concedida pelo artigo 31° dessa lei caducara. Daí que o Governo presidido pela engenheira Maria de Lourdes Ruivo da Silva Ma­tos Pintasilgo, que lhe sucedeu (a sua nomeação para Primeiro-Ministro consta do Decreto da Presidência da República nº 74-A/79, de 31 de Julho), tenha solicitado à Assembleia da República, através da proposta de lei nº 275/1, aprovada em Conselho de Ministros de 22 de Agosto (no Diário da Assembleia da República, 2 a série, nº 101, de 28 de Agosto, p. 2264), nova autorização para legislar na matéria. Foi precisa­mente esta proposta a origem do artigo 6° da Lei nº 43/79. O Ministro das Finanças logo, porém, chamou a atenção da Assem­bleia para a eventual desnecessidade da proposta, por poder entender-se que, «sendo a Lei do Orçamento uma lei de vigência anual, as autoriza­ções, ainda que possam formalmente aparecer como autorizações legisla­tivas, desde que contidas na Lei do Orçamento são normas sobre a forma e o conteúdo de determinado tipo de regulamentações ou dispositivos go­vernamentais que devem integrar a própria Lei do Orçamento e não são, nesse caso, autorizações legislativas» (Diário da Assembleia da República, 1ª série, nº 97, de 29 de Agosto, p. 3795). E, como escreve Cardoso da Costa, estudo citado, nº 6, «deve real­mente concluir-se que essas autorizações assumem uma natureza peculiar face às autorizações legislativas em geral, e uma natureza tal que não faz sentido submetê-las à regra da caducidade em virtude da exoneração do Governo, consignada no artigo 168°, nº 3, da Constituição. Não faz sentido, porque as autorizações em causa se inscrevem na definição legal de uma política financeira estabelecida para o ano económico, indepen­dentemente dos Governos que estiverem em funções; não faz sentido por­que, no fundo, não se trata de autorizações concedidas a ' um certo Go­verno ', naturalmente para a ' execução do seu Programa ' - como sucede, consoante começámos por pôr em relevo, com as que se acham em geral previstas no artigo 168° -, mas de autorizações destinadas a dar exe­cução a um programa político (um programa de política financeira), com uma duração previamente fixada, estabelecida em último termo pela pró­pria Assembleia da República». Em resumo: - a autorização concedida pelo artigo 31° da Lei nº 21-A/79 não teria caducado com a exoneração do Governo. E também não teria caducado com a dissolução da Assembleia da Re­pública, operada pelo Decreto da Presidência da República nº 98-A/79, de 11 de Setembro. É certo que o artigo 168°, nº 3, da Constituição faz caducar as au­torizações legislativas, não apenas com a exoneração do Governo a que foram concedidas, mas também com o termo da legislatuva ou a dissolu­ção da Assembleia. As considerações que se deixam feitas para a hipótese de exoneração do Governo parecem valer, todavia - como sustenta Cardoso da Costa, estudo citado, nota 36 -, para estas duas últimas situações. 2.3. Sendo, porém, como se disse, a autorização dada pela Lei nº 43/79 a que foi utilizada, surge desde logo esta dificuldade: - é que, tendo o Decreto-Lei nº 374-H/79 a data de 10 de Setembro e a Lei nº 43/79 a data de 7 de Setembro, por serem essas as datas dos suple­mentos ao Diário da República em que foram publicados (nº 2 do ar­tigo 1.° da Lei nº 3/76, de 10 de Setembro), tais suplementos só vie­ram a ser distribuídos no dia 11 desse mês, tudo se devendo passar, portanto, como se tenha sido nesta última data - 11 de Setembro - que os referidos diplomas foram publicados (nesse sentido, o parecer da Procuradoria-Geral da República nº 265/78, de 1 de Março de 1979, publicado no Diário da República, 2." série, de 30 de Maio de 1979, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 290, p. 115). Poderia, na verdade, entender-se que, fulminando o nº 4 do ar­tigo 122° da Constituição (na sua versão primitiva) a falta de publici­dade com a «inexistência jurídica do acto», e não «existindo» ainda a Lei nº 43/79 quando foi editado o Decreto-Lei nº 374-H/79, este seria in­constitucional, por falta de habilitação. A interpretação correcta de tal preceito não é, todavia, a de que a publicação constitui elemento de existência ou de validade do acto, mas sim apenas de eficácia, como se entendeu no seio da Comissão Constitu­cional e este Tribunal já decidiu, v. g., no Acórdão nº 37/84, de 4 de Abril, proferido no processo nº 81/83 e publicado no Diário da Repú­blica, 2 a série, nº 155, de 6 de Julho de 1984. Decisiva para a perfei­ção do acto legislativo é, assim, a aprovação pelo órgão competente ou, quando muito, a promulgação, não relevando a publicação senão para a sua eficácia. Ora, tendo a Lei nº 43/79 sido aprovada em 31 de Agosto de 1979 e promulgada em 5 de Setembro, deve concluir-se que ela já «existia» à data da publicação do Decreto-Lei nº 374-H/79 (11 de Setembro), como até à data da sua aprovação em Conselho de Ministros (7 de Setembro). 2.4 - Mas, se a Lei nº 43/79 é, como vimos, anterior ao Decreto-Lei nº 374-H/79, certo é, por outro lado, que ela ainda não estava em vigor à data da publicação desse decreto-lei. Com efeito, tendo o suple­mento ao Diário da República em que ela vem inserida sido distribuído, como se disse, em 11 de Setembro e não fixando ela o começo da sua vigência, a mesma lei só começou a vigorar no quinto dia posterior a essa data, ou seja, em 16 de Setembro; por sua vez, o Decreto-Lei nº 374-H/79, inserto no suplemento ao Diário da República, de 10 de Setembro distribuído no dia 11, deveria entrar em vigor, nos termos do seu artigo 8°, no dia imediato ao da sua publicação, isto é, no dia 12. Não estando já em causa a existência da lei de habilitação, tem, to­davia, de convir-se em que não pode o decreto-lei autorizado começar a vigorar antes da entrada em vigor da lei de autorização. A conclusão deverá ser, por isso, a de diferir para 16 de Setembro o começo da vigên­cia do Decreto-Lei nº 374-H/79. Tal conclusão não altera, porém, os termos da questão posta à apre­ciação deste Tribunal, por as «taxas» aqui em causa respeitarem a período posterior a essa data. 2.5. Resta analisar a invocada inconstitucionalidade do Decreto-Lei nº 374-H/79, resultante de esse diploma ter excedido «o objecto e a ex­tensão da autorização» (citado artigo 168°, nº 1): - tendo o Governo sido autorizado a rever a «base de incidência» e «regime de cobrança» das receitas dos organismos de coordenação económica, esse decreto-lei aca­bou por dispor sobre taxas (quantitativos) e isenções, matérias que não se incluem - diz a recorrente - na «base de incidência» de tais receitas. Com efeito, depois de, no artigo 1°, estabelecer que «estão sujeitos à disciplina económica da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos os produtos incluídos nas posições e subposições da Pauta de Importação que constam da relação A anexa ao presente diploma», o mencionado decreto-lei dispõe: no artigo 2°, que «constituem receita da Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos os quan­titativos das taxas que incidem sobre os produtos produzidos e importa­dos referidos na relação B anexa a este diploma» (nº 1), que «a base de incidência das taxas será o preço de venda praticado pelo produtor ou pelo importador, com excepção dos medicamentos especializados, em relação aos quais a base de incidência será o preço de venda ao público» (nº 2) e que, «para os produtos importados para consumo próprio, a base da incidência das taxas é o preço CIF, acrescido dos direitos de importação e de 20% sobre a soma destes dois valores» (nº 3); e no artigo 3°, que «ficam isentos do pagamento de taxa: os produtos ex­portados; os produtos que sejam utilizados no fabrico de outros passí­veis de taxas para a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Far­macêuticos» (nº 1), e que «o direito à isenção deverá ser comprovado pelo interessado perante a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos» (nº 2). Ora, não só a Constituição, a propósito dos im­postos, fala separadamente em «incidência», «taxa», «benefícios fiscais» e «garantias dos contribuintes» (nº 2 do artigo 106°), como é o próprio Decreto-Lei nº 374-H/79 a distinguir entre «base de incidência» (ar­tigo 2°, nºs 2 e 3), «taxas» (artigo 2°, nº 1) e «isenções» (artigo 3°). Simplesmente, o conceito de incidência comporta um sentido amplo e um sentido restrito. Assim, segundo José Manuel M. Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, 2 a ed., 1972, nº 3, nas «normas de incidência dos impostos» compreendem-se: «as normas de incidência real (definição do pressuposto de facto e da matéria colectável de cada imposto), as normas de incidên­cia pessoal (definição do respectivo obrigado tributário), as normas que estabelecem isenções reais ou pessoais (isto é, que isentam do encargo fiscal certos factos ou situações, ou determinadas pessoas que em princípio es­tariam a ele adstritas) e as normas que fixam a taxa aplicável em cada caso»; «tanto as normas que fixam isenções como as que fixam a taxa são ainda normas de incidência: as primeiras delimitam negativamente o res­pectivo âmbito real ou pessoal; as segundas [...] determinam a sua maior ou menor intensidade». Ensina, por sua vez, o Prof. Pedro Soares Martinez, Manual de Di­reito Fiscal, 1983, parte I, capítulo IV, nº 13, alínea c): As normas de incidência definem o plano de incidência, ou seja, o complexo de pressupostos de cuja conjugação resulta o nas­cimento da obrigação de imposto, assim como os elementos da mesma obrigação. As normas de incidência determinam quem é o sujeito activo da obrigação de imposto (Estado, autarquias, institutos públicos, etc.); quem são, em abstracto, os sujeitos passivos da mesma obri­gação (contribuintes, responsáveis, substitutos, etc.,), qual a ma­téria colectável, isto é, a riqueza, os valores económicos, sobre que recai a tributação, qual a taxa do imposto, quota ou percentagem, calculada sobre aquela matéria colectável para efeitos de fixação da colecta, da prestação tributária, a pagar. As normas de incidência podem ter também carácter negativo, quando determinam isenções de imposto, reduções de imposto, be­nefícios fiscais vários, que hão-de traduzir-se em isenções, redu­ções, ou adiamentos no pagamento da prestação tributária. No sentido de que há um conceito lato e um conceito restrito de in­cidência pode ver-se também Nuno Sá Gomes, Lições de Direito Fiscal ( vol. II), Cadernos de Ciência e Técnica Fiscal (134), 1985, nº 50, II, A), a). E que no artigo 6° da Lei nº 43/79 se utilizou a expressão «base de incidência» na sua acepção ampla, mostra-o o teor da proposta de lei nº 275/I, que está na sua origem, sabido como é que esse artigo 6°, se limitou a remeter para o artigo 31° da Lei nº 21-A/79 e a redacção deste artigo coincide com o articulado da proposta. Lê-se, com efeito, na proposta: No artigo 31° da Lei nº 21-A/79, de 25 de Junho, o Go­verno foi autorizado a rever a base de incidência e o regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica. Tal autorização legislativa é muito importante, pelo menos em relação a alguns organismos, não só porque a sua situação finan­ceira, como é o caso do Instituto dos Produtos Florestais, impõe a revisão das actuais taxas, como porque, tendo as respectivas ta­xas sido fixadas em portarias, ao abrigo de decretos-leis anteriores, foram consideradas inconstitucionais, quer na vigência da Consti­tuição de 1933, principalmente a partir da revisão efectuada em 16 de Agosto de 1971, quer na vigência da Constituição de 1976, em que tal matéria é da competência reservada da Assembleia da República (caso, entre nós, do Instituto do Azeite e Produtos Olea­ginosos). Portanto, num caso, as receitas provenientes das taxas são in­suficientes para cobrir as despesas do organismo; no outro caso, as mesmas deixam de ser pagas, colocando o organismo respectivo numa situação financeira precária. É evidente, pois, o propósito de na «base de incidência» abranger as taxas. 3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso, confirmando-se con­sequentemente o acórdão recorrido. Lisboa, 5 de Março de 1986. - Mário de Brito - José Magalhães Go­dinho - José Manuel Cardoso da Costa - Messias Bento - Mário Afonso - Armando Manuel Marques Guedes.