180/1988 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N°. 180/88 PROCESSO N° 42/88 2ª Secção Relator: Conselheiro Messias Bento Acordam na 2 e Secção do Tribunal Constitucional: I. Relatório : 1. A Guarda Fiscal apreendeu a A . , em 21 de Maio de 1987, na zona fiscal de Valença, merca­doria vária que, sendo presumidamente de origem estrangeira (e, assim, de circulação condicionada), não se fazia acom­panhar dos documentos a que se referem as alíneas a) e b) do artigo 691° do Regulamento das Alfândegas, completado pela Portaria nº 9/80, de 5 de Janeiro. Estando em causa a pratica de um crime de contra­bando, previsto e punível pelo artigo 9° do Decreto-Lei nº 424/86, de 27 de Dezembro, procedeu-se a inquérito preliminar, findo o qual os autos foram remetidos ao Tribunal de Instrução Criminal de Viana do Castelo, a fim de, ali, se proceder a instrução preparatória, por, no caso, ser obrigatória, em face do disposto no artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, de 27 de Dezembro, já que, no decurso do inquérito, não foram apresenta­das as guias e documentos exigidos pela alínea a) do nº 2 do artigo 9° do mesmo diploma legal. O Mº Juiz, porém, recusou-se a aplicar, com funda­mento na sua inconstitucionalidade, a norma do artigo 54° do Decreto-Lei n° 424/86 , de 27 de Dezembro . Deste despacho interpôs o Ministério Publico recurso para o Tribunal Constitucional. Neste Tribunal, alegou apenas o Procurador-Geral Adjunto aqui em exercício, concluindo as suas alegações como segue: Não deve ser julgada inconstitucional a norma constan­te do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, de 27 de Dezembro, na parte em que determina a abertura de instrução preparatória quando, no decurso do inquérito preliminar, não tiverem sido apresentadas as guias e documentos a que se refere a alínea a ) do artigo 9° do mesmo diploma; Deve ser concedido provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida, na parte impugnada". Corridos os vistos legais, cumpre decidir a questão de saber se é (ou não) inconstitucional a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, de 27 de Dezembro, na parte em que torna obrigatória a instrução preparatória quando, no decurso do inquérito preliminar por crime de contrabando, não sejam apresentadas as guias e os documentos exigidos pela alínea a) do nº 2 do artigo 9° do mesmo Decreto-Lei nº 424/86. É o que vai ver-se. II . Fundamentos : 4. O artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, de 27 de Dezembro, dispõe como segue: " As guias e documentos a que se refere a alínea a) do n° 2 do artigo 9° devem ser apresentados no decurso do inquérito preliminar, sem o que a autoridade que o dirige requerera instru­ção preparatória". Da sua parte, o artigo 9° do mesmo diploma legal, na parte que aqui interessa, preceitua assim: Quem fizer entrar no País ou fizer sair dele quaisquer mercadorias sem passagem pelas alfândegas será punido com prisão de 3 meses a 2 anos e multa de 50 a 200 dias. Na mesma pena incorre: a). Quem puser ou tiver em circulação mercadorias que, não sendo de circulação livre, se efectue sem o processamento das competentes guias ou outros documentos requeridos ou sem a aplicação de selos, marcas ou outros sinais legalmente prescritos". [...] O despacho recorrido chega à inconstitucionali­dade da norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 com base no seguinte raciocínio: o mencionado artigo 54° versa matéria de processo crimi­nal , pelo que, movendo-se na área de competência reservada da Assem­bleia da República [artigo 168°, nº 1, alínea c), da Constituição!, o Governo só podia editar tal norma munido de autorização legisla­tiva; ora, embora essa autorização lhe tivesse sido concedida pelo artigo 60° da Lei nº 9/86, de 30 de Abril, para ser usada no prazo de 90 dias, o Governo só veio a aprovar o Decreto-Lei nº 424/86, em 28 de Agosto - numa altura, portanto, em que a autori­zação já havia caducado (cf. nº 2 do artigo 168° da Constituição). O Procurador-Geral Adjunto em funções neste Tribunal pronuncia-se pela não inconstitucionalidade da norma questionada nos autos, fundamentalmente, com base na seguinte argumentação: o que, no artigo 60° da Lei n° 9/86, se contém é uma injunção de natureza politica, e não uma autorização legislativa, que, no entanto, como autorização legislativa há-de valer no plano jurídico; como, porém, o prazo de 90 dias nele fixado se reporta â injunção política, então, há que concluir que a autorização legis­lativa que a ela se "sobrepõe" foi concedida ao Governo para legis­lar no prazo de vigência da Lei do Orçamento, ou seja, até ao final de 1986; o incumprimento do prazo da injunção política origina responsabilidade política do Governo perante o Parlamento, nas não invalida juridicamente, por essa razão, o diploma aprovado dentro do prazo anual de duração implícita da autorização legislativa. a autorização constante do mencionado artigo 60° da Lei nº 9/86, incidindo sobre "infracções tributárias e sua punição", "tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos compe­tentes para o seu julgamento a normas processuais aplicáveis", cobre a emissão de normas sobre o processo das infracções fiscais aduaneiras. Pois bem: o artigo 60° da Lei nº 9/86, de 30 de Abril (Lei do Orçamento do Estado para 1986), invocado pelo Governo para editar o Decreto-Lei nº 424/86, de 27 de Dezembro, no qual se inscreve o artigo 54° aqui sub iudicio , está assim redigido: " Artigo 60° (Infracções tributárias). Serão revistas no prazo de noventa dias as disposições legais relativas as infrac­ções tributárias e sua punição, por forma a: Definir tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas proces­suais aplicáveis; Definir ilícitos de mera ordenação social de carácter fiscal e respectivas normas processuais". Este preceito tem a sua fonte no artigo 48° da Proposta de Lei nº 16/IV (Orçamento do Estado para 1986), assim redigido: " Artigo 48° (Infracções tributárias). Fica o Governo autorizado a: a)Rever as disposições legais relativas às infracções tributárias e a sua punição e definir tipos legais de crimes fis­cais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis; Proceder a revisão das normas dos diversos códigos fiscais relativos a qualificação das infracções, bem como das penas aplicáveis, no sentido de passar a conceber aqueles como ilícitos de mera ordenação social; Proceder à revisão do Código do Processo das Contribui­ções e Impostos, no sentido de o processo relativo às infracções fiscais passar a ser considerado como processo de contra-ordenaçao fiscal". O simples confronto destes dois textos revela que o Governo solicitou a Assembleia da República autorização legislativa para, além do mais, legislar sobre processo crimi­nal aplicável aos crimes fiscais aduaneiros - autorização legislativa que lhe foi concedida nos termos do artigo 60° da Lei do Orçamento. Os dizeres do artigo 60° da Lei nº 9/86 podem, é certo, sugerir a ideia de que nele se contem uma "injunção" legislativa ao Governo, por parte da Assembleia da República. A verdade, porém, é que o Governo solicitou autorização parlamentar para, além do mais, legislar sobre a matéria de processo criminal das infracções fiscais aduaneiras. Ora, podendo as autorizações legislativas ser concedidas, inclusive, de modo como que implícito através de fórmulas do tipo da ora utilizada ("serão revistas […]”) - cf., a propósito, os acórdãos deste Tribunal nºs 48/84 e 461/87 ( Diário da República , II série, de 10 de Junho de 1984, e I série, de 15 de Janeiro de 1988, respectivamente)- há que concluir que, no dito artigo 60° da Lei do Orçamento, se contem a autorização legislativa que o Governo solicitou a Assembleia da República para, entre o mais, legislar sobre processo cri­minal dos crimes fiscais aduaneiros. Não surpreenderá, de resto, que assim seja, pois se trata de uma matéria que tem vindo a constar das Leis do Orçamento (cf. Lei nº 40/81, de 31 de Dezembro, artigo 49°; Lei nº 2/83, de 18 de Fevereiro, artigo 41°; Lei nº 42/83, de 31 de Dezembro, artigo 43°; e Lei nº 2-B/85, de 28 de Feve­reiro, artigo 54°). Embora seja uma norma sem uma imediata incidên­cia financeira (norma "não orçamental"), a sua inserção na Lei do Orçamento tem sido aceite como constitucionalmente admis­sível (sobre o problema da legitimidade dos chamados cavaliers budgétaires ou riders , cf. o já citado acórdão nº 461/87). 8. A autorização legislativa em causa era neces­sária. Na verdade. " É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: c). Definição de crimes, penas […] bem como processo criminal" [cf. artigo 168°, nº 1, alínea c), da Constituição]. Por outro lado, legislar sobre um caso de obriga­toriedade de instrução preparatória e, seguramente, legislar sobre processo criminal, como se mostrou, entre outros, no acórdão nº 67/87, deste Tribunal (cf. Diário da República . II série, de 16 de Abril de 1987), a propósito do artigo 35° do Decreto-Lei nº 187/83, de 13 de Maio. E é-o, fundamental­mente, quando se legisla inovatoriamente. Ora, no caso, inovou-se mesmo relativamente ao que se dispunha no artigo 35° do Decreto-Lei nº 187/83. Efectivamente, de acordo com o que preceituava esse artigo 35°, havia lugar a instrução preparatória quando, no decurso do inquérito, se não apresentassem as guias e docu­mentos referidos na alínea c) do nº 2 do artigo 9° do Decreto-Lei nº 187/83, ou seja, as guias e documentos relativos a mercadorias de circulação condicionada que alguém pusesse em circulação; agora, por força do que dispõe o artigo 54° aqui questionado, há lugar a instrução preparatória quando no inquérito se não apresentam as guias e documentos relativos a mercadorias de circulação condicionada, que alguém ponha em circulação, e também quando tal suceda relativamente a merca­dorias desse tipo que alguém tenha em circulação [cf. artigo 9°, nº 2, alínea a), do Decreto-Lei nº 424/86]. O campo de aplicação do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 é, assim, mais amplo que o do artigo 35° do Decreto-Lei nº 187/83, o qual já era, aliás, inovatório em relação ao sistema do Contencioso Aduaneiro (cf. citado acórdão nº 67/87). 9. Embora necessária, a autorização legis­lativa, que o Governo utilizou para editar o artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, já havia perdido a validade, seja no momento em que este diploma legal foi aprovado em Conselho de Ministros (28 de Agosto de 1986), seja, por maioria de razão, naquele em que foi promulgado pelo Presidente da República (26 de Novembro de 1986), referendado pelo Primeiro-Ministro (2 de Dezembro de 1986) ou publicado no Diário da República (27 de Dezembro de 1986). Na verdade, a autorização legislativa devia ser utilizada no prazo de 90 dias , a contar de 2 de Maio de 1986, que foi a data da entrada em vigor do artigo 60° da Lei nº 9/86, que a contém, como bem resulta do disposto no artigo 78°, nº 2, da mesma lei, ao preceituar que as disposições desta lei - salvo as relativas à realização de despesas - entravam em vigor no primeiro dia útil do mês seguinte ao da sua publi­cação . Ora, esta publicação ocorreu em 30 de Abril de 1986. 10. Carecendo o Governo de autorização legisla­tiva para editar a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86 e não existindo ela, em virtude de, entretanto, haver perdido a validade a que lhe tinha sido concedida para o efeito, é tal norma inconstitucional, por violação do artigo 168°, nº 1, alínea c), da Constituição. Decisão : Isto posto: julga-se inconstitucional, por violação do artigo 168°, nº 1, alínea c), da Constituição, a norma do artigo 54° do Decreto-Lei nº 424/86, de 27 de Dezembro; em consequência, nega-se provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida. Lisboa, 14 de Julho de 1988 Messias Bento Luís Nunes de Almeida Mário de Brito José Manuel Cardoso da Costa José Magalhães Godinho (vencido, conforme declaração) Armando Marques Guedes DECLARAÇÃO DE VOTO Vencido. Tal como sustentou o Procurador Geral Adjunto em exercício neste Tribunal, na sua alegação, entendo que a disposição em causa não é inconstitucional porque se limi­ta credenciada pela autorização concedida ao Governo pela Assem­bleia da Republica, a rever as disposições legais relativas as infracções tributarias e sua punição na Lei nº. 9/86, que e a lei orçamental para esse ano, não tendo caducado, apesar de, na lei se indicar " serão revistas no prazo de noventa dias ". E isto porque, se deve entender que quando a Assem­bleia autoriza na lei orçamental o Governo a rever certa matéria legislativa da reserva da Assembleia, tal autorização deve valer para uma duração de tempo igual aquela do ano a que o orçamento respeita, no caso presente, ate 31 de Dezembro de 1986. A circunstância de se dizer na lei que a revisão será no prazo de 90 dias, não pode significar que ela caduca se não tiver lugar dentro desses noventa dias, porque aquela indicação de prazo não pode equivaler a mais do que uma "injunção" ou "recomendação", ou "vontade política", e não pode, dentro do normal conceito de parlamentarismo nas instituições democráticas, arrastar outra consequência que não seja meramente política, neste caso uma chamada de atenção política, através da censura, por não ter sido tomada em consideração a vontade política da Assembleia, mas não mais do que isso. Além do que, não seria coerente que uma autorização legislativa caducasse, só por não ter sido utilizada num prazo, que nada mais pode representar do que uma recomendação, quando ela não caducaria, se, sem indicação de prazo, fosse utilizada durante a vida da Assembleia que a concedeu e a do Governo ao qual foi concedida, e quando, até, haja quem sustente, a nosso ver com razão válida, que as autorizações dadas numa lei orçamental não o são a um determinado Governo mas sim aquele que detiver o Governo durante todo o prazo de validade da lei orçamental, ou seja o do ano para o qual ela legisla, não caducando, pois, com a mudança de Governo. José Magalhães Godinho