137/2017 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 137/2017 Processo n.º 220/14 2ª Secção Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional Relatório 1. A. e outros intentaram, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, ação administrativa especial contra o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR), a Sociedade B., S.A. (B.), e o Município de Viana do Castelo, impugnando o ato que declarou a utilidade pública urgente da expropriação da denominada «parcela 133» - referente ao «Edifício ….», que integra frações autónomas de que os autores são proprietários - e o Regulamento do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo, publicado na II Série do Diário da República de 9/8/2002, sendo posteriormente ampliada a instância por forma a abranger também o ato, entretanto praticado, que renovara a declaração de utilidade pública. A ação foi julgada procedente relativamente à autora C. e improcedente em relação aos demais autores, tendo estes e a ré B. interposto recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), o qual, por acórdão de 14 de dezembro de 2012, negou provimento a ambos os recursos. Deste acórdão, os autores interpuseram recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, tendo o mesmo sido negado, por acórdão de 18 de dezembro de 2013. Vieram então os ora recorrentes interpor o presente recurso de constitucionalidade, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), suscitando as seguintes questões de constitucionalidade: Ao estipular no n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro, que todas as expropriações relativas à execução do Programa Polis têm, genérica e automaticamente, caráter urgente, o Governo extravasou os limites da Lei de Autorização Legislativa n.º 18/2000, de 10 de agosto, e invadiu a competência própria e reservada da Assembleia da República, razão pela qual esta norma é organicamente inconstitucional, por violação da alínea e), do n.º 1 do artigo 165.º da C.R.P. Ao determinar que as expropriações dos imóveis e direitos a eles relativos localizados nas zonas de intervenção do Programa Polis têm sempre, independentemente de ponderação, em cada caso, dos interesses em causa, caráter urgente, a norma prevista no n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/200, de 2 de dezembro, padece de inconstitucionalidade material, por violação dos direitos e garantias dos expropriados, previstos nos artigos 62.º, n.º 2, 17.º e 18.º, n.º 2 da CRP. A interpretação das normas previstas nos n.ºs 3 e 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro, no sentido de dispensarem as sociedades gestoras das intervenções no âmbito do Programa Polis e as entidades que emitem as Declarações de Utilidade Pública (DUP), de fundamentar, caso a caso, o caráter urgente de cada DUP, apreciando, em concreto, a adequação, a necessidade e a proporcionalidade da expropriação do direito de propriedade, é inconstitucional, por violação dos artigos 17.º, 62.º, n.º 2, 18.º, n.º 2, 266.º e 268.º, n.º 3, da CRP. A interpretação das normas previstas no n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro e no artigo 7.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-lei n.º 186/2000, de 11 de agosto, no sentido de que, existindo instrumento de gestão territorial (Plano de Pormenor) válido e eficaz, cabia ao Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território e não à Assembleia Municipal de Viana do Castelo a emissão da DUP, é inconstitucional, por violação do princípio constitucional da autonomia local, previsto nos artigos 65.º, n.º 4, 235.º, 237.º, 241.º e 165.º, n.º 1, alíneas e) e q), da CRP. A interpretação das normas previstas no n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro e no artigo 11.º do Código das Expropriações, no sentido de que a entidade expropriante podia dispensar a tentativa de aquisição do bem expropriado por via do direito privado, é inconstitucional, por violação dos artigos 17.º, 62.º e 18.º, n.º 2 e do princípio da proporcionalidade. A interpretação da norma prevista na alínea f) do artigo 2.º da Lei n.º 18/2000, de 10 de agosto, no sentido de conferir autorização ao Governo para atribuir às sociedades gestoras da execução do Programa Pólis poderes para requererem a renovação da Declaração de Utilidade Pública e poderes expropriativos para além dos anos de 2004/2006, é inconstitucional por violação dos artigos 17.º, 62.º, 165.º, n.º 1 alínea e), e 198.º, n.º 1, alínea b) da CRP. 2. Admitido o recurso, foi proferido despacho convidando os recorrentes a alegar, bem como a pronunciarem-se sobre o eventual não conhecimento das questões de constitucionalidade enunciadas nas alíneas b), d), quanto a um dos preceitos indicados, e f), por não ter havido suscitação prévia, perante o tribunal recorrido, das referidas questões. Os recorrentes apresentaram alegações, concluindo o seguinte: A Assembleia da República apenas autorizou o Governo a “estabelecer regras específicas para tornar célere e eficaz o processo das expropriações necessárias à realização das intervenções aprovadas e a aprovar no âmbito do Programa Polis (...) designadamente, no que respeita à posse administrativa dos bens a expropriar, cuja declaração de utilidade pública tenha caráter de urgência (...)” — artigo 2.º, alínea f), da Lei 18/2000, de 10 de agosto. Ao estipular no n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro, que todas as expropriações relativas à execução do Programa Polis têm, genérica e automaticamente, caráter urgente, o Governo extravasou os limites da Lei de Autorização Legislativa n.º 18/2000, de 10 de agosto e invadiu a competência própria e reservada da Assembleia da República. Ao abrigo da alínea e) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, estamos perante matéria de competência reservada da Assembleia da República, sobre a qual o Governo legislou sem a respetiva autorização legislativa, a ser assim, é aquela norma – n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei nº 314/2000, de 2 de dezembro - organicamente inconstitucional. Estando, como estamos, perante um direito fundamental de cariz garantístico e, por isso, de natureza análoga a um direito, liberdade e garantia e aplicando-se a estes, nos termos do artigo 17.º da CRP, o regime das restrições constantes do artigo 18.º da CRP, teremos que concluir que não é constitucionalmente admissível que se faça uma interpretação dos nºs 3 e 4 artigo 6.º do Decreto-Lei nº 314/2000, de 2 de dezembro no sentido de que admita que os mesmos prevejam a atribuição automática da urgência a toda e qualquer expropriação que se realize no âmbito do Programa Polis, dispensando que a entidade expropriante pondere concretamente, mediante despacho devidamente fundamentado, a necessidade, a adequação e a proporcionalidade stricto sensu de tal caráter e se se enquadra nos normativos que balizam os poderes e prerrogativas de atuação da Administração (RCM 26/2000, DL 314/2000, Regulamento do pp, CE, CRP, princípios de direito, direito internacional e comunitário e jurisprudência do TJUE). Padece de inconstitucionalidade material, por violação dos direitos e garantias dos expropriados previstos nos artigos 62.º, n.º 2, 17.º e 18.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, a interpretação seguida pelo Acórdão recorrido dos nºs 3 e 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/200, de 02 de dezembro, no sentido de que é possível a atribuição de caráter urgente, às expropriações dos imóveis e direitos a eles relativos localizados nas zonas de intervenção do Programa Polis, sem ponderação, casa a caso, dos interesses em causa e do caráter urgente, assim, a interpretação das normas previstas nos nºs 3 e 4 do artigo 6.º do D.L. 314/2000, de 02 de dezembro, no sentido de que estas dispensam as Recorridas (sociedade gestora da intervenção no âmbito do Programa Polis e as entidades que emitem as DUP) de fundamentar, caso a caso, o caráter urgente de cada declaração de utilidade pública (DUP), apreciando, em concreto, a adequação, a necessidade e a proporcionalidade da expropriação, é inconstitucional por violação dos artigos 17.º, 62.º, n.º 2, 18.º, n.º 2, 266.º e 268.º, n.º 3 da CRP. À data em que a DUP foi requerida e emitida (2005), a cidade de Viana do Castelo tinha e tem Plano Diretor Municipal em vigor e já havia Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo - abrangendo a zona onde se localiza o edifício objeto da DUP — o qual foi aprovado pela Assembleia Municipal em 15 de fevereiro e publicado no Diário da República, 2ª Série, de 09 de agosto de 2002. A interpretação seguida pelo Acórdão recorrido do n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei nº 314/2000, de 2 de dezembro, no sentido de que, existindo instrumento de gestão territorial (Plano de Pormenor) válido e eficaz, cabia ao Recorrido Ministério e não à Assembleia Municipal de Viana do Castelo a emissão da DUP, é inconstitucional, por violação do Principio Constitucional da Autonomia Local e dos artigos 65.º, n.º 4, 235.º, 237.º, 241.º e 165.º, n.º 1, alíneas e) e q), da CRP. O entendimento perfilhado no douto Acórdão recorrido é de que o Recorrido não estava obrigado a efetuar a tentativa prévia de aquisição por via de direito privado, atento o disposto no artigo 11.º do CE e n.º 4 do artigo 6.º do D.L n.º 314/2000, ora, tal interpretação é inconstitucional por violação dos artigos 17.º, 18.º, n.º 2 e 62.º da CRP, e do princípio constitucional da proporcionalidade. Entendem os recorrentes que a interpretação contrária à que perfilham, também não assegura a conformidade com o direito e jurisprudência comunitária, no respeito pelos direitos fundamentais da propriedade privada e do direito à habitação e à saúde dos cidadãos europeus, havendo violação do direito comunitário, do Tratado e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem. A interpretação do artigo 6.º, nºs 3 e 4, do D.L 314/2000, do artigo 2.º, alínea f) da Lei de Autorização 18/2000, do artigo 11º do CE e dos artigos 62.º, 17.º, 18.º, 65.º, n.º 4, 235.º, 237.º, 241.º da CRP têm de ser conformes com o direito comunitário (artigos 2.º, 3.º, 4.º, 6.º e 17.º, 18.º, 19.º, 20.º, 21.º, 22.º, 267.º do Tratado), com o artigo 1.º do Protocolo adicional da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e com os princípios comunitários da legalidade, da proporcionalidade e da proteção da propriedade privada. Considerando o princípio do primado e o princípio comunitário da interpretação conforme, entende-se, necessária pronúncia do Tribunal de Justiça, sendo o reenvio obrigatório, uma vez que da decisão deste Tribunal não cabe recurso, importa, o reenvio para que o TJUE se pronuncie por forma a perceber-se se a interpretação em causa e com os fundamentos que a caracterizam está ou não conforme ao direito da União Europeia e à jurisprudência do TJUE. Termos em que deve ser julgado procedente e concedido provimento ao presente recurso por: inconstitucionalidade orgânica do n.º 3 do artigo 6.º do D.L. 314/2000, de 02 de dezembro, por violação da alínea e), do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, porquanto o Governo ao estipular que todas as expropriações relativas à execução do Programa Polis têm genérica e automaticamente caráter urgente, extravasou os limites da Lei de Autorização Legislativa n.º 18/2000, de 10 de agosto, alínea f) do artigo 2.º, com as legais consequências; inconstitucionalidade das normas previstas nos nºs 3 e 4 do artigo 6.º do D.L. 314/2000, de 02 de dezembro, na interpretação seguida pelo Acórdão recorrido, de que, dispensam as sociedades gestoras das intervenções no âmbito do Programa Polis e as entidades que emitem as Declarações de Utilidade Pública, de fundamentar, caso a caso, o caráter urgente de cada Declaração de Utilidade Pública, dispensando de apreciar, em concreto a adequação, a necessidade e a proporcionalidade da expropriação do direito de propriedade, por violação dos artigos 17.º, 62.º, n.º 2, 18.º, n.º 2, 266.º e 268.º, n.º 3 da CRP inconstitucionalidade do n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro, na interpretação propugnada no Acórdão recorrido de que, existindo instrumento de gestão territorial (Plano de Pormenor) válido e eficaz, cabia ao Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território e não à Assembleia Municipal de Viana do Castelo a emissão da DUP, por violação do Principio Constitucional da Autonomia Local, artigos 65.º, n.º 4, 235.º, 237.º, 241.º e 165.º, n.º 1, alíneas e) e q) da CRP. inconstitucionalidade do n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 02 de dezembro e do artigo 11.º do Código das Expropriações, no sentido perfilhado no Acórdão recorrido de que a entidade expropriante podia dispensar a tentativa de aquisição do bem expropriado por via do direito privado, por violação dos artigos 17.º, 62.º e 18.º, n.º 2 e do princípio da proporcionalidade. 3. Apenas a recorrida B. apresentou contra-alegações, concluindo da seguinte forma: 1.ª Não é possível identificar uma inconstitucionalidade orgânica, por violação da alínea e) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, em virtude de, alegadamente, o Governo ter extravasado os limites da Lei n.º 18/2008, de 10 de agosto, por via da qual foi autorizado a criar o regime aplicável às sociedades gestoras das intervenções previstas no Programa Polis, prevendo o caráter de urgência para as expropriações a realizar. 2.ª A atribuição de caráter urgente às expropriações, concretizado no artigo 6.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro, incluía-se, inequivocamente, no poder que a primeira parte da alínea f) do artigo 2.º da Lei n.º 18/2000, de 10 de agosto conferiu ao autor da lei de desenvolvimento, isto é, o poder de «estabelecer as regras específicas para tornar célere e eficaz o processo das expropriações». 3.ª Do mesmo modo, não se afigura possível extrair qualquer inconstitucionalidade, por violação dos artigos 62.º, n.º 2, 18.º, n.º 2, 266.º e 268.º, n.º 3 da CRP, da interpretação das normas dos n.ºs 3 e 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro, no sentido de que estas dispensam as sociedades gestoras do Programa Polis e as entidades que emitem as declarações de utilidade pública, de fundamentar, caso a caso, o caráter urgente de cada declaração de utilidade pública. 4.ª A necessária ponderação do princípio da proporcionalidade, na sua vertente da necessidade e adequação, foi já efetuada, num momento prévio à prolação da declaração de utilidade pública em causa e conformada com os princípios constitucionais imperativos na legitimação do sacrifício do direito fundamental de propriedade, de tal modo que esta se bastará, para efeitos de fundamentação, com a mera remissão para o regime que lhe deu origem e que comporta em si a motivação de facto e de direito que legitima a urgência da expropriação. 5.ª Não se vislumbra, a este propósito, em que medida é que a qualificação de uma expropriação como urgente por remissão para uma disposição legal poderia impedir o controlo da legalidade da atuação da Administração e possibilitar a prática de atos arbitrários, já que a fundamentação ope legis da urgência da expropriação pressupõe a vinculação da entidade administrativa a uma conduta concreta, não lhe sendo atribuída, neste particular, qualquer margem de discricionariedade. 6.ª Não procede, igualmente, a inconstitucionalidade da interpretação das normas previstas no n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 02 de dezembro, no sentido de que, existindo instrumento de gestão territorial (plano de pormenor) válido e eficaz, cabia ao Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território e não à Assembleia Municipal de Viana do Castelo a emissão da DUP, por violação do princípio constitucional da autonomia local, previsto nos artigos 65.º, n.º 4, 235.º, 237.º, 241.º e do artigo 165.º, n.º 1, alíneas e) e q) da CRP. 7.ª Do texto da norma do n.º 2 do artigo 14.º do Código das Expropriações resulta, obrigatoriamente, a conclusão de que a competência para a declaração de utilidade pública das expropriações apenas será da competência da assembleia municipal nos casos – e – apenas nestes – em que essas mesmas expropriações sejam da iniciativa da administração local autárquica e se dirijam, cumulativamente, à concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor eficaz – o que não é o caso, porquanto não está em causa uma expropriação da iniciativa da administração local autárquica. 8.ª Resultando cristalino da disciplina legal contida no Decreto-lei n.º 186/2000, de 11 de agosto – através do qual foi criada a sociedade B., S.A. - que esta não se integra na administração local autárquica, restará concluir que não é possível identificar qualquer inconstitucionalidade na interpretação em causa, por suposta violação do Princípio Constitucional da Autonomia Local. 9.ª Não assiste, por fim, razão aos Recorrentes quando acusam o Acórdão recorrido de fazer uma interpretação errada e inconstitucional do artigo 11.º do Código das Expropriações e do n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro, no sentido de que a entidade expropriante podia dispensar a tentativa de aquisição do bem expropriado por via do direito privado, violando assim os artigos 17.º, 62.º, 18.º, n.º 2 da CRP e, ainda, os princípios constitucionais da necessidade e da proporcionalidade. 10.ª A dispensa da obrigação, por parte da entidade expropriante, de proceder à tentativa de aquisição por via do direito privado dos bens a expropriar, nos termos do disposto no artigo 11.º, n.º 1 in fine do CE não provoca, nos particulares, uma redução com relevo assinalável das suas garantias perante a Administração, quanto mais não seja porque esta tentativa de aquisição por via de direito privado raramente evita a efetivação do processo de expropriação e a possibilidade de celebração do negócio por via amigável permanece, naturalmente, ao longo de todo o procedimento. 11.ª Ainda que não fosse duvidosa a suscetibilidade de o Tribunal de Justiça da União Europeia poder vir, através do mecanismo que os Recorrentes aqui pretendem acionar, condicionar o juízo de constitucionalidade que é formulado, em termos exclusivos, por este Tribunal, o juiz constitucional será sempre juiz da pertinência do recurso ao reenvio prejudicial, não se demonstrando, no caso concreto, a pertinência do mesmo, uma vez que a aplicação do direito da União Europeia não suscita, in casu, qualquer dúvida razoável que justifique a intervenção de tal instância. Fundamentação 4. Delimitação do objeto do recurso Os recorrentes foram notificados para se pronunciarem sobre o eventual não conhecimento das questões enunciadas nas alíneas b), d) (parcialmente) e f) do requerimento de interposição de recurso, por falta de suscitação prévia e de forma processualmente adequada perante o tribunal recorrido. Todavia, não se pronunciaram sobre o não conhecimento das mencionadas questões, nem a elas se referiram nas alegações e nas respetivas conclusões. Assim, devem ter-se por abandonadas as questões enunciadas no requerimento de interposição de recurso na alínea b), na alínea d), no que toca ao artigo 7.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 186/2000, de 11 de agosto, e na alínea f). Por isso, o objeto do presente recurso deverá cingir-se à apreciação das seguintes questões: Inconstitucionalidade orgânica da norma constante do n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro; Inconstitucionalidade das normas dos n.ºs 3 e 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro, interpretadas no sentido de dispensarem as sociedades gestoras das intervenções no âmbito do Programa Polis e as entidades que emitem as declarações de utilidade pública de fundamentar, caso a caso, o caráter urgente de cada declaração, apreciando, em concreto, a adequação, a necessidade e a proporcionalidade da expropriação do direito de propriedade; Inconstitucionalidade das normas previstas no n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro e no artigo 11.º do Código das Expropriações, interpretadas no sentido de que a entidade expropriante pode dispensar a tentativa de aquisição do bem expropriado por via do direito privado; Inconstitucionalidade da norma do n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro, interpretada no sentido de que, existindo instrumento de gestão territorial (Plano de Pormenor) válido e eficaz, cabe ao Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território a emissão da declaração de utilidade pública. Questão prévia de Direito da União Europeia. Nas alegações de recurso e nas respetivas conclusões, os recorrentes suscitam o “reenvio obrigatório” ao Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) para se pronunciar se a interpretação que o acórdão recorrido faz do artigo 6.º, nºs 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 314/2000, do artigo 2.º, alínea f), da Lei n.º 18/2000, do artigo 11.º do Código das Expropriações e dos artigos 62.º, 17.º, 18.º, 65.º, n.º 4, 235.º, 237.º, 241.º da CRP, está em conformidade com o direito comunitário, designadamente com os artigos 2.º, 3.º, 4.º, 6.º e 17.º, 18.º, 19.º, 20.º, 21.º, 22.º do Tratado da União Europeia (TUE), com o artigo 267.º do Tratado Sobre o Funcionamento da União Europeia ( TFUE), com o artigo 1.º do Protocolo adicional da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH) e com os princípios comunitários da legalidade, da proporcionalidade e da proteção da propriedade privada. Importa referir, antes de mais, que a pretensão de se iniciar um processo prejudicial no TJUE relativo à interpretação de regras do direito da União que, no entender dos recorrentes, são necessárias à resolução do litígio foi um pedido formulado ao longo do processo, tendo obtido sempre resposta negativa das várias instâncias. Nas alegações para o STA, os recorrentes questionaram as decisões judiciais tomadas sobre essa questão e tornaram a sugerir que fosse acionado o mecanismo do reenvio prejudicial, tendo por objeto a interpretação das normas do direito europeu relativas ao procedimento de avaliação de impacte ambiental - Diretiva 85/337/CEE, do Conselho, de 27 de junho, Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, Diretiva 2003/35/CE, de 26 de maio, artigos 174.º, 175.º e 176.º do TUE e princípios comunitários da precaução e da ação preventiva - ao procedimento de concorrência comunitária - Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004 – e à cidadania da União e proteção dos direitos fundamentais, designadamente o direito de propriedade privada, o direito à habitação e o direito à saúde, que consideram consagrados nos artigos, 2.º a 6.º e 17.º a 22.º do TUE, interpretados “no sentido de que tanto a DUP como a RDUP já caducaram e por isso o processo expropriativo tem de se dar por extinto”. No acórdão recorrido, o STA considerou que essas questões prejudiciais não eram necessárias para decidir sobre a ilegalidade dos atos impugnados, uma vez que os vícios resultantes da não aplicação das normas do direito da União não foram invocados na petição inicial, nem as Diretivas eram aplicáveis ao caso. Perante o Tribunal Constitucional - que também é um «órgão jurisdicional» de um Estado-membro, para efeitos do disposto no artigo 267.º do TFUE – os recorrentes voltam a insistir na necessidade do reenvio prejudicial para que o TJUE se pronuncie, «por forma a perceber-se se a interpretação em causa e com os fundamentos que a caracterizam está ou não conforme ao direito da União Europeia». A interpretação normativa a que agora se referem, e que serviu de critério à decisão judicial que confirmou a validade da DUP e da REDUP, reporta-se aos nºs 3 e 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro, quando interpretados no sentido de que é possível atribuir caráter urgente às expropriações de imóveis localizados nas zonas de intervenção do Programa Polis, sem que a entidade expropriante pondere, caso a caso, mediante despacho devidamente fundamentado, o caráter urgente de cada declaração de utilidade pública. No seu entendimento, essa interpretação está em desconformidade com o direito de proteção à propriedade e à cidadania europeia, reconhecidos nos artigos 2.º a 6.º e 17.º a 22.º do TUE, no artigo 267.º do TFUE e no artigo 1.º do Protocolo adicional da CEDH. As demais normas legais e constitucionais que invocam não têm qualquer relevo para a obtenção do sentido jurídico-normativo que atribuem ao nºs 3 e 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000. Ao invocarem as normas do TUE e do artigo 1.º do Protocolo adicional da CEDH (que corresponde ao artigo 17.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia - CDFUE), pretendem extrair delas, direta e imediatamente, um determinado sentido a dar ao ato declarativo da urgência expropriativa, previsto nas normas do nºs 3 e 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000. Na sua opinião, as normas do TUE impõem ao legislador português a obrigação de estabelecer que o ato declarativo da urgência do procedimento expropriativo seja praticado por um órgão administrativo e não pelo próprio legislador. E na verdade, aquelas normas, na dimensão normativa efetivamente aplicada pelo STA para aferir da legalidade da DUP, estariam em desconformidade com o Direito da União se dele decorresse uma imposição ao Estado português no sentido de reservar às entidades administrativas expropriantes o poder de decidir sobre a urgência expropriativa. Acontece que a pretensão de reenvio prejudicial para determinar o sentido e alcance do Direito (primário) da União Europeia quanto à possibilidade do legislador conferir ou não caráter de urgência à expropriação não pode servir de instrumento apto a sindicar a compatibilidade do direito interno com o direito comunitário, sobretudo no âmbito do recurso de constitucionalidade previsto na alínea b), n.º 1, do artigo 70.º da LTC. Não pode ter esse efeito porque o Tribunal Constitucional vem afastando qualificar a incompatibilidade do direito interno com o direito comunitário como uma questão de “inconstitucionalidade” que lhe caiba apreciar. Independentemente do reconhecimento constitucional do primado do direito da UE – n.º 4 do artigo 8.º da CRP – a desconformidade de norma legislativa interna com as normas comunitárias, de direito originário ou derivado, não constitui um problema de constitucionalidade que se integre na esfera cognitiva deste Tribunal (Acórdãos nºs 326/98, 621/98, 164/2001, 466/2003, 598/2004, 717/2004 e 569/2016). Apenas nas situações expressamente previstas nos artigos 70.º, n.º 1, alínea i) e 71.º n.º 2 da LTC, o Tribunal Constitucional tem competência para fiscalizar a compatibilidade do direito interno com o direito da UE (Acórdão n.º 371/91). Assim sendo, não se justifica, no presente caso, o reenvio prejudicial. Inconstitucionalidade orgânica do n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro. Os recorrentes alegam que o n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro, padece de inconstitucionalidade orgânica, uma vez que a Lei n.º 18/2000, de 10 de agosto, não autorizou o Governo a atribuir, genérica e automaticamente, caráter urgente a todas as expropriações do Programa Polis, mas apenas a “aprovar regras que tornassem céleres e eficazes as expropriações” realizadas no âmbito desse programa; a atribuição, através do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro, de caráter urgente a todas as expropriações não corresponde a “criar regras”, mas antes à previsão de um instituto jurídico que contém ele próprio regras, podendo essas regras ser objeto de alteração para tornar mais célere e eficaz a expropriação; como aquela Lei assume que nem todas as expropriações têm caráter urgente e que o caráter urgente tem que ser atribuído, casuística, justificada e fundadamente, pela entidade expropriante, o decreto-lei autorizado, ao classificar ope legis e de forma automática as expropriações do Programa Polis como sendo todas urgentes, extravasa os limites da lei de autorização. É sabido que a lei de autorização legislativa está condicionada a definir o objeto, o sentido, a extensão e a duração da autorização (artigo 165.º, n.º 2, da CRP) e que o decreto-lei autorizado que não respeite essa lei – mesmo não contendo matéria inovatória – é inconstitucional. O objeto consiste na enunciação da matéria sobre a qual a autorização vai incidir, podendo ser feita por mera remissão ou de forma indireta ou até implícita, quer por referência a atos legislativos preexistentes, quer por decorrência dos princípios e critérios diretivos aplicados a uma matéria genericamente enunciada ou a matérias conexas; o sentido da autorização legislativa está associado a uma exigência de princípios e critérios orientadores da ação do Governo e deverá permitir compreender a finalidade da concessão dos poderes delegados na perspetiva dinâmica da intenção das transformações a introduzir na ordem jurídica vigente; e a extensão da autorização refere-se a aspetos da disciplina jurídica daquelas matérias que vão ser objeto de modificação (Acórdãos n.º 414/96 e 125/15). De modo que, tratando-se de matéria de competência legislativa reservada da Assembleia da República, só é lícito ao Governo legislar sobre ela nos precisos termos da autorização. A ultrapassagem dos limites da autorização, como acontece quando se legisle sobre matéria diferente ou para além da autorizada ou em sentido divergente do autorizado, constitui motivo de inconstitucionalidade do decreto-lei autorizado. No caso vertente, as dúvidas de constitucionalidade suscitadas pelos recorrentes reportam-se mais precisamente ao sentido e extensão da autorização legislativa. Está em causa a amplitude da norma da alínea f) do artigo 2.º da Lei n.º 18/2000, que autoriza o Governo a: «Estabelecer regras específicas para tornar célere e eficaz o processo das expropriações necessárias à realização das intervenções aprovadas e a aprovar no âmbito do Programa Polis, bem como regras específicas relativas ao reordenamento urbano daí resultante e à reinstalação e funcionamento de atividades localizadas nas zonas de intervenção respetivas, designadamente no que respeita à posse administrativa dos bens a expropriar cuja declaração de utilidade pública tenha caráter de urgência e à constituição da comissão arbitral por forma a garantir o respeito pelo calendário previsto para as intervenções». Independentemente da questão de saber se o Governo precisava ou não de autorização legislativa para declarar, na forma de decreto-lei, a urgência da utilidade pública expropriativa e o caráter urgente do procedimento expropriativo (nºs 1 e 2 do artigo 13.º em conjugação com o n.º 1 do artigo 15.º do CE), nenhum elemento ou critério de interpretação daquela alínea permite concluir que autorização legislativa impede que a declaração de urgência seja feita pelo próprio legislador. A Lei n.º 18/2000, no artigo 1.º, autoriza o Governo a criar um « regime especial » aplicável às zonas de intervenção do Programa Polis, e no artigo 2.º especifica as diretivas e princípios que devem orientar esse regime. No que respeita ao processo expropriatório, o « sentido e a extensão » do regime especial deve incluir « regras específicas » que o tornem mais « célere e eficaz ». Ora, no âmbito do poder de criar regras específicas para tornar célere e eficaz o processo das expropriações, pode facilmente incluir-se a possibilidade do Governo conferir caráter urgente às expropriações, « ex vi legis », sem que isso comprometa o sentido da expressão textual. É que a exigência do procedimento expropriativo ser «especial», «célere» e «eficaz», tem subjacente a insuficiência, por razões de tempo, do procedimento ordinário ou normal para alcançar a utilidade pública expropriativa. Se os procedimentos previstos no Código das Expropriações fossem suficientes para realizar, no tempo previsto, as intervenções do Programa Polis, naturalmente que não havia justificação para se criar uma normatividade especial relativamente à normatividade geral constante daquele código. A enunciação da natureza (especial) e finalidade (célere e eficaz) das regras procedimentais das expropriações realizadas nas zonas de intervenção do Programa Polis vincula o Governo a criar normas especiais em relação ao procedimento administrativo normal que permitam realizar rapidamente aquelas intervenções. Dentro da margem de liberdade que a autorização legislativa concede para conformar o procedimento expropriativo especial, o Governo tanto podia criar um regime autónomo dos já existentes como remeter para estes, com aditamento de especialidades que lhe conferisse maior celeridade e rapidez. A opção seguida nos artigos 6.º, n.ºs 3 a 5, 7.º, 8.º e 9.º do Decreto-Lei n.º 314/2000 foi precisamente neste último sentido: por um lado, atribuiu-se caráter urgente aos processos de expropriação, o que implicou a remissão para as regras do CE relativas ao procedimento administrativo urgente (artigos 11.º, n.º 1, 15.º e 20.º, n.ºs 6 e 8); por outro, criaram-se algumas normas de simplificação quanto à instrução do procedimento, à constituição da comissão arbitral e ao modo de pagamento da indemnização. Considerando que a expropriação urgente está prevista no CE como um procedimento que permite realizar o interesse público específico prosseguido com a expropriação num lapso de tempo que não seria possível alcançar através do procedimento normal, a opção de remeter para esse modelo procedimental enquadra-se perfeitamente no parâmetro definido na primeira parte da alínea f) do n.º 2 da Lei n.º 18/2000. Os recorrentes, lendo a segunda parte da norma da alínea f) do artigo 2.º da Lei de Autorização, no segmento em que admite que a « declaração de utilidade pública tenha caráter de urgência », sustentam que a norma tem implícita a existência de expropriações não urgentes . De modo que ao prescrever que todas as expropriações são urgentes, o decreto-lei autorizado afasta-se da lei de autorização, um vício que se traduz em inconstitucionalidade orgânica. Este raciocínio assenta, porém, numa contradição: seria ilógico que o legislador delegasse no Governo a feitura de um regime procedimental especial, que permita realizar com rapidez e eficácia as intervenções do Programa Polis, e ao mesmo tempo admitisse a subsistência do procedimento expropriativo normal, cujas insuficiências pretende superar com a autorização legislativa. O que se lê na segunda parte da alínea f) daquele artigo 2.º é a exemplificação de duas “regras especiais” que o Governo pode inserir no regime especial que a primeira parte da alínea lhe autoriza a criar: uma relativa à posse administrativa e outra à constituição da comissão arbitral . A autorização para regular estes atos procedimentais tem em vista, como se prescreve na parte final daquela alínea, « garantir o respeito pelo calendário previsto para as intervenções ». O fator tempo é, assim, o elemento caracterizador da existência de um regime especial derrogatório do regime jurídico-regra. Como no procedimento expropriativo normal a posse administrativa só se transfere aquando da adjudicação da propriedade, por razões de tempo, autoriza-se o Governo a criar regras específica que permitam antecipar e simplificar esse efeito. A circunstância da autorização legislativa se referir à posse administrativa de bens « cuja declaração de utilidade pública tenha caráter de urgência » não exclui o poder que na primeira parte da alínea se delega no Governo para atribuir o caráter urgente aos procedimentos expropriativos dos bens necessários à realização do Programa Polis. Antes pelo contrário, sendo a urgência um elemento constitutivo da utilidade pública expropriativa, como enfatiza aquela expressão, a mesma urgência tem que ser exigida aos procedimentos expropriativos. Com efeito, a atribuição do caráter urgente ao procedimento expropriativo pressupõe que o interesse público específico a prosseguir com o ato ablativo – a execução do Programa Polis – tenha que ser alcançado com urgência. É por motivo de urgência temporal que se autoriza o Governo a abandonar o procedimento normal e a substituí-lo por um procedimento especial que contemple regras sobre posse administrativa que sejam mais idóneas a obter aquela finalidade. A verdade é que, nesta parte, o Governo nem sequer exercitou o poder conferido pela lei de autorização legislativa, já que no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 314/2000 remeteu regulação da posse administrativa para os «termos do Código das Expropriações». Não existe, portanto, qualquer desconformidade entre a norma do n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000 e o parâmetro definido na alínea f) do artigo 2.º da Lei n.º 18/2000. Inconstitucionalidade material dos n.ºs 3 e 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro. Os recorrentes impugnam a constitucionalidade das normas extraídas dos n.ºs 3 e 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, quando interpretadas no sentido de “ dispensarem as sociedades gestoras das intervenções no âmbito do Programa Polis e as entidades que emitem as Declarações de Utilidade Pública , de fundamentar, caso a caso, o caráter urgente de cada Declaração de Utilidade Pública (DUP), apreciando, em concreto, a adequação, a necessidade e a proporcionalidade da expropriação ”. Alegam que a declaração de urgência tem que ser analisada e apreciada caso a caso, em função do momento e das circunstâncias da situação concreta, não podendo ser atribuída de forma abstrata, genérica e automática. A atribuição genérica e abstrata do caráter de urgência a todas as expropriações realizadas ao abrigo do Programa Polis seria, assim, desproporcionada e, como tal, violadora dos direitos e garantias dos expropriados, previstos nos artigos 62.º, n.º 2, 17.º, 18.º, 266.º e 268.º, n.º 3 da CRP. O n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000 estatui o seguinte: « Às expropriações referidas no presente artigo é atribuído caráter urgente ». As expropriações a que a norma se refere têm por objeto os imóveis localizados nas zonas de intervenção legalmente delimitadas no âmbito da execução do Programa Polis, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 26/2000, de 15 de maio, bem como os necessários ao reordenamento urbano, em execução de planos de urbanização e de pormenor aprovados para cada uma dessas zonas (artigo 6.º, n.º 1). 7.2. A alegação dos recorrentes continua a desconsiderar a função e natureza das normas constantes do Decreto-Lei n.º 314/2000. Como referido a propósito da apreciação da inconstitucionalidade orgânica do n.º 3 do artigo 6.º desse diploma (v. supra o n.º 6), está em causa um regime normativo especial que, em atenção às finalidades prosseguidas no âmbito do Programa Polis, consagra regras próprias, nomeadamente quanto ao início do procedimento expropriatório e à atribuição da posse administrativa. Com efeito, o legislador, tendo em conta «a natureza das intervenções previstas» no citado Programa, entendeu que a «complexidade das situações a solucionar para uma rápida disponibilização dos terrenos justifica[va] plenamente a adoção de regras específicas no que se refere ao processo expropriatório» (cfr. o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 314/2000). O artigo 6.º do mencionado Decreto-Lei vem, justamente, estabelecer um «regime especial de expropriação», a que associa, por força do artigo 7.º, a atribuição imediata à entidade expropriante da posse administrativa dos bens a expropriar. Ou seja, o legislador optou por, em alternativa às diferentes soluções previstas no Código das Expropriações, consagrar uma solução específica , sem prejuízo de, para a conformação desta última, remeter também para regras desse Código relativamente ao procedimento expropriativo com carácter de urgência. Tal opção político-legislativa significa que as atuações da Administração em vista da expropriação dos terrenos necessários à concretização das intervenções decididas no âmbito do Programa Polis são regidas direta e imediatamente pelo Decreto-Lei n.º 314/2000, e não pelo Código das Expropriações. As regras deste apenas serão aplicáveis se, e na medida, em que tal tiver sido determinado por normas daquele diploma. Consequentemente, não está em causa um conjunto de expropriações urgentes, tal como identificadas e definidas no Código das Expropriações. O legislador não caracterizou genericamente como urgentes, no sentido jurídico-administrativo, todas e cada uma das expropriações a realizar no âmbito do Programa Polis; diferentemente, o legislador definiu um regime procedimental simplificado, quer no tocante à declaração de utilidade pública, quer no respeitante à posse administrativa, que, no respetivo âmbito de aplicação, se substitui aos regimes homólogos consignados no Código das Expropriações. Deste modo, o que se pode discutir, do ponto de vista da constitucionalidade material, é, não a hipotética natureza normativa da urgência – enquanto pressuposto jurídico-administrativo – de expropriações, já que inexiste uma qualquer “expropriação urgente” no específico sentido que a esta expressão é dado no âmbito do Código das Expropriações; mas a adequação e equilíbrio do regime especial – e, por isso mesmo substitutivo daquele que se encontra previsto nesse Código – adotado em função das necessidades (inclusive de rapidez) do Programa Polis. E, para esse efeito, cumpre tomar como referência o artigo 62.º, n.º 2 da CRP para a regulamentação material e procedimental das expropriações e as vinculações jurídico-constitucionais das leis restritivas de direitos fundamentais, particularmente o princípio da proporcionalidade . 7.3. A atribuição de urgência às expropriações a realizar no quadro do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000 reporta-se à utilidade pública e ao procedimento expropriativo e conexiona-se com a justificação material para o estabelecimento de um regime legal especial como aquele que é consagrado nesse diploma. Como tal, é fruto de uma avaliação política : o que legitima o afastamento do regime do Código das Expropriações e a adoção de regras específicas é o reconhecimento da necessidade de se alcançar rapidamente o fim de utilidade pública visado pela expropriação, ou seja, a concretização das intervenções a realizar no âmbito do Programa Polis. Reconhecida a urgência na satisfação de determinadas necessidades coletivas e constatada a insuficiência do procedimento normal, cria-se um procedimento especial que as permita realizar rapidamente. Ou seja, é a urgência do fim de interesse público que justifica a adoção de um procedimento expropriativo que o realize num tempo preciso e numa forma simplificada de atuação. Por isso mesmo, a urgência surge como elemento determinante e constitutivo da utilidade pública prevista no n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, justificando a adoção de um procedimento jurídico especial. Como referido, as especialidades procedimentais prendem-se não só com a simplificação prevista nos n.ºs 4 e 5 do artigo 6.º do citado Decreto-Lei como com a atribuição de posse administrativa às sociedades gestoras da execução dos projetos, enquanto entidades expropriantes, dos bens a expropriar (v. o respetivo artigo 7.º). Para a efetivação de tal posse, remeteu o legislador para os «termos do Código das Expropriações» (v. ibidem ). 7.4 No domínio das expropriações, a Constituição prescreve uma reserva de lei : a expropriação por utilidade pública « só pode ser efetuada com base na lei » (artigo 62.º, n.º 2). Significa isto que os aspetos essenciais da expropriação devem ser regulados por lei e não por decisão livre da Administração. Constituindo o direito de propriedade privada um direito, liberdade e garantia de natureza análoga (Acórdãos n.ºs 421/09 e 187/2001) e a expropriação um ato ablativo desse direito, a imposição constitucional daquela reserva «não é mais do que a aplicação geral de que as intervenções no âmbito de proteção dos direitos, liberdades e garantias só podem ser estabelecidas por lei (art. 18.º, n.º 2)» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit ., pág. 807). In casu os recorrentes alegam, designadamente, que a norma do artigo 6.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 314/2000, ao estabelecer que as expropriações são urgentes, é inconstitucional por violação do princípio da proporcionalidade . Entendem que a ponderação genérica e abstrata do caráter urgente da expropriação não é o meio mais adequado, necessário e proporcional para avaliar a urgência, uma vez que o legislador não pode prever antecipadamente que a urgência ocorra em todos os casos, nem é possível atribuir caráter urgente à expropriação sem ponderar, caso a caso, os interesses em causa. Ora, o ato de privação da propriedade apenas pode ser praticado com base em lei que regule a respetiva emissão, designadamente o procedimento expropriativo, os órgãos competentes para exercer esse poder e os bens suscetíveis de expropriação. Embora jurídico-constitucionalmente vinculado pelos parâmetros da legalidade, da utilidade pública e da justa indemnização – n.º 2 do artigo 62.º – e pelos requisitos das leis restritivas – nº.s 2 e 3 do artigo 18.º –, é reconhecido ao legislador um espaço relativamente amplo de liberdade na conformação da relação jurídica de expropriação. Dentro do quadro constitucional, o legislador pode ponderar, valorar e escolher livremente a regulação material e procedimental da expropriação. É nessa atividade de ponderação e valoração de bens que assume particular relevância o princípio da proporcionalidade consagrado no artigo 18.º. n.º 2. Exige-se que as medidas legislativas com base nas quais o direito de propriedade pode ser extinto por via de expropriação sejam adequadas, necessárias e proporcionais à prossecução da utilidade pública pretendia. É, pois, a esta luz que importa apreciar a legitimidade constitucional do regime expropriatório consagrado no Decreto-Lei n.º 314/2000. 7.5 Este diploma disciplina atuações administrativas no quadro de uma operação complexa de reordenamento urbano que o transcende e supera. A Resolução n.º 26/2000, de 15 de maio, aprovou o Programa Polis – Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades – nos termos propostos no Relatório Anexo, e da qual faz parte integrante, onde se definem os objetivos específicos, os princípios orientadores, as principais componentes, as linhas de intervenção, os projetos a financiar e o procedimento a seguir na execução do programa. A implementação desse programa está dependente da adoção de um conjunto de diplomas que consagrem os instrumentos de intervenção urbanística (plano estratégico, planos de urbanização, planos de pormenor), empresariais (constituição de sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos) e de protocolarização com os municípios. A Lei n.º 18/2000 e o Decreto-Lei n.º 314/2000 constituem os diplomas que aprovam o regime específico para a realização de operações integradas de requalificação urbana nas zonas legalmente delimitadas de intervenção daquele Programa. A qualificação da expropriação como urgente – artigo 6.º, n.º 3, do Decreto-Lei – encontra fundamento na natureza das intervenções previstas nesse Programa. Com efeito, no ponto 7.6 do Relatório Anexo à Resolução refere-se que as intervenções programadas « revestem um caráter inequivocamente urgente »; e que o período de execução das intervenções está condicionado à vigência do « Quadro Comunitário de Apoio 2000-2006 ». Portanto, a criação e lançamento do Programa Polis visou tirar partido das disponibilidades financeiras do III Quadro Comunitário de Apoio (IIIQCA), que o financia em cerca de 58% (ponto 5. do Relatório Anexo). Foi o interesse no financiamento comunitário que delimitou no tempo a realização do Programa, ao ponto da sociedade B., S.A – ter sido constituída pela Decreto-Lei n.º 186/2000, de 11 de agosto, com um prazo de duração que não podia ser prolongado para além de 30 de junho de 2004 (artigo 3.º dos Estatutos aprovados por aquele Decreto-Lei). Ora, o interesse público no financiamento comunitário é um fator condicionante do procedimento expropriativo dos imóveis necessários à realização das intervenções aprovadas no âmbito do Programa Polis. Num contexto de ações delimitadas no tempo, o legislador pode antever a necessidade de uma «rápida disponibilidade dos terrenos», como se refere no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 314/2000, que justifique plenamente a adoção de regras específicas no que se refere ao processo expropriatório. Sendo o financiamento do QCA III uma necessidade de relevo fundamental e prioritário na execução do Programa Polis, a atribuição de caráter urgente às expropriações que se venham a revelar necessárias e a atribuição de posse administrativa imediata (v., respetivamente, os artigos 6.º, n.º 3, e 7.º, ambos do Decreto-Lei n.º 314/2000) – num quadro normativo paralelo ao previsto no Código das Expropriações para o regime da expropriação urgente – não se afigura uma solução legal manifestamente inadequada, desnecessária ou desrazoável. Com efeito, a disponibilidade de apoio comunitário limitada a um certo período de tempo representa uma circunstância extraordinária suscetível de justificar um enquadramento normativo especial legitimador da prática de atos, jurídicos e materiais, à margem do procedimento expropriativo normal consagrado no Código das Expropriações. As garantias procedimentais dos expropriados não são excessivamente afetadas, já que não está dispensada a prática de um ato administrativo que individualize os bens concretos a expropriar – valendo como declaração de utilidade pública – e contra o qual o expropriado dispõe de todas as garantias de defesa (cfr. o artigo 6.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 314/2000); e as expropriações em causa «conferem aos expropriados o direito de receber o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização, de acordo com os critérios estabelecidos nos artigos 23.º a 32.º do Código das Expropriações» ( ibidem , artigo 8.º, n.º 1), a qual também compensa a investidura antecipada na posse administrativa. De onde se segue que o artigo 6.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 314/2000, de fevereiro de 2002, não viola o princípio da proporcionalidade, consagrado no n.º 2 do artigo 18.º da CRP. 8. Obrigatoriedade de aquisição por via do direito privado Os recorrentes impugnam o n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 3 de dezembro e do artigo 11.º do Código de Expropriações, interpretados no sentido de que a entidade expropriante pode dispensar a tentativa de aquisição do bem expropriado por via do direito privado, em procedimento expropriativo urgente. Argumentam que na expropriação deve-se utilizar sempre o meio que menor dano cause ao particular, que é o recurso à via negocial pelo direito privado, e por isso, aquela interpretação normativa está em desconformidade com o princípio da proporcionalidade, vertido nos artigos 17.º, 62.º e 18.º, n.º 2 da CRP. A decisão recorrida considerou que a solução legal constante do artigo 11.º, n.º 1 do CE (por lapso, refere o artigo 15.º) de dispensar o dever de efetuar a tentativa de aquisição por via do direito privado não fere as normas e princípios constitucionais mencionados pelos recorrentes, «pois a urgência justifica «ea ipsa» a supressão desse passo procedimental, aliás recuperável e factível em sede de expropriação amigável». A interpretação normativa a que vem reportada a inconstitucionalidade é obtida através da conjugação do n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000 com o artigo 11.º, n.º 1 do CE: o primeiro define as entidades competentes para iniciar e decidir o processo expropriatório e os elementos que devem instruir esse processo; o segundo, na ressalva final, dispensa a tentativa de aquisição dos bens por via do direito privado. Ora, a norma que afasta diretamente a obrigatoriedade de aquisição por via do direito privado resulta da conjugação do n.º 3 do artigo 6.º - que atribui caráter urgente à expropriação – com o n.º 1 do artigo 11.º do CE – que dispensa a tentativa de aquisição por via do direito privado nas expropriações urgentes - e não da conjugação do n.º 4 daquele artigo com este último preceito. Apesar disso, pode aceitar-se que a interpretação normativa questionada também se extrai do n.º 4 do artigo 6.º, já que a tentativa prévia de aquisição por via do direito privado é um dos elementos de instrução do requerimento da declaração de utilidade pública que, fazendo parte do procedimento expropriativo normal (alínea b), n.º 1 do artigo 12.º do CE), foi afastado por aquele preceito. De modo que a inexigibilidade desse elemento só encontra justificação na norma do n.º 1 do artigo 11.º, que dispensa a tentativa prévia de aquisição por via do direito privado nas expropriações urgentes. O princípio da proporcionalidade, na vertente de necessidade, aponta no sentido de que a expropriação só é possível como ultima ratio, devendo ser utilizada apenas quando não for possível atingir o mesmo resultado através de soluções menos gravosos para os proprietários. Gomes Canotilho e Vital Moreira referem a propósito que «o recurso à expropriação só deve ter lugar quando se gorar a aquisição por via negocial, que deve ser previamente explorada, salvo porventura em caso de urgência excecional» ( Ob. cit. pág. 807). De igual modo, reportando-se à expropriação acessória ao plano urbanístico, Alves Correia considera que a tentativa de obter por meios privados os bens necessários à realização do interesse pública é uma exigência do princípio da necessidade, na sua dimensão instrumental, o que «significa que a expropriação é encarada pelo nosso ordenamento jurídico com a ultima ratio ou, por outras palavras, a expropriação tem sempre um caráter subsidiário em relação aos instrumentos jurídico-privados de aquisição de bens» ( O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade , Almedina, pág. 487). No procedimento expropriativo normal, a intervenção dos interessados ocorre em momento anterior à declaração de utilidade pública. A tentativa de aquisição por via do direito privado inicia-se com a notificação da resolução de requerer a declaração de utilidade pública, que deve ser acompanhada com a proposta de aquisição por via do direito privado (artigo 11.º, n.º 2 do CE); os interessados podem proceder à avaliação do imóvel através de um perito da sua escolha (artigo 11.º, n.º 5); a recusa ou falta de resposta no prazo fixado ou a falta de interesse na contraproposta apresentada confere, de imediato, à entidade expropriante a faculdade de apresentar um requerimento para a declaração de utilidade pública (artigo 11.º, n.º 6); o requerimento de utilidade pública deve ser instruído com todos os elementos relativos à fase da tentativa de aquisição por via do direito privado (artigo 12.º, alínea b) do n.º 1). Independentemente do modo como se possa qualificar o procedimento de aquisição por via do direito privado – pré-procedimento expropriativo ou fase do procedimento expropriativo – ou da natureza da relação jurídica que o integra – privatística ou administrativa – esse procedimento integra um conjunto de atos e formalidades que dão corpo a uma dialética negocial que se pode prolongar por muito tempo. Com efeito, avaliação do perito do expropriante, a notificação aos interessados da resolução de expropriar e da proposta de aquisição , a avaliação do perito do expropriado, a contraproposta, a notificação da falta de interesse na contraproposta, etc. são atos e formalidades da fase negocial cuja morosidade pode comprometer a emissão, em tempo devido, da declaração de utilidade pública. Ora, a lei dispensa a realização dessa fase negocial quando o fim de utilidade pública tem natureza urgente: a entidade interessada na expropriação notifica a resolução de expropriar aos interessados e remete à entidade competente o requerimento de utilidade pública (artigos 11.º, n.º 1 e 12.º, n.º 1 do CE). O que justifica a supressão dessa fase preliminar só pode ser a necessidade de satisfazer com rapidez o fim de utilidade pública declarado. Por razões de tempo, a lei prescinde da fase da tentativa de aquisição pelo direito privado, ganhando-se em tempo o que se perde em forma. Como dizem Feitas do Amaral e Maria Glória Garcia, cria-se «uma normatividade especial relativamente à normatividade geral, uma normatividade marcada pela simplificação de procedimentos ou pela preterição de regras gerais ( Ob. cit . pág. 490). A preterição da tentativa prévia de aquisição por via do direito privado nas expropriações urgentes não contraria o princípio da proporcionalidade, na vertente de necessidade. Se a existência dessa fase assenta na dimensão instrumental do princípio da necessidade (ou da indispensabilidade), que só consente a expropriação após esgotada a possibilidade de aquisição por via do direito privado, a justificação para a sua preterição também se encontra no princípio da proporcionalidade, mas agora na sua dimensão temporal . Como refere Alves Correia «(É) indispensável que o interesse público reclame a expropriação no momento concreto em que é emanado o ato de declaração de utilidade pública» ( ob. cit . pág. 489). Se esse momento reclama urgência na satisfação da utilidade pública expropriativa, torna-se indispensável utilizar um procedimento simplificado (urgente) que permita realizar rapidamente aquela finalidade. Ora, não parece evidente que a preterição da tentativa prévia de aquisição por via do direito privado não seja uma medida indispensável à realização urgente da expropriação. Para desformalizar o procedimento por motivos de urgência não é manifestamente desadequado ou desnecessário prescindir da fase preliminar cuja duração pode pôr em causa a satisfação imediata utilidade pública expropriativa. As garantias materiais e procedimentais dos expropriados não são excessivamente afetadas com a preterição da fase inicial de negociação através de meios contratuais jus-privatísticos. Estando verificados os pressupostos da utilidade pública expropriativa, muitas vezes expressos em planos de ordenamento do território, a liberdade que aquela fase proporciona aos interessados já está muito condicionada pela ameaça do exercício do poder expropriatório. Como refere José Vieira Fonseca, «(A) autonomia da vontade dos expropriados na pretensão de um valor de mercado indemnizatório é aqui reduzida a limites mínimos» ( Principais Linhas Inovadoras do Código das Expropriações de 1999 , in, Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, nºs 11/12, pág. 136). Por outro lado, após a declaração de utilidade pública, existe uma fase de expropriação amigável (artigos 33.º a 37.º do CE) que proporciona algum grau de autonomia às partes na obtenção do acordo indemnizatório, não obstante as exigências jus-administrativas que a envolvem. Havendo necessidade, por razões de urgência temporal, de simplificar o procedimento expropriativo, o legislador optou por sacrificar a fase negocial preliminar, sem inviabilizar ulterior negociação da indemnização. É uma opção defensável, entre outras possíveis, que não contraria o princípio da proporcionalidade sob a forma de necessidade temporal, o parâmetro com que devem ser confrontadas e controladas as medidas de urgência. No caso, a urgência expropriativa tem uma carga valorativa superior ao interesse dos potenciais expropriados em negociarem a justa indemnização em fase anterior à declaração de utilidade pública, pois a negociação pode ainda ocorrer na fase de expropriação amigável. De modo que a norma extraída do n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 3 de dezembro, em conjugação com o n.º 1 do artigo 11.º do Código de Expropriações, interpretada no sentido de ser dispensada tentativa de aquisição do bem expropriado por via do direito privado, não enferma da inconstitucionalidade que os recorrentes lhe apontam. Da competência para a emissão da DUP Por fim, os recorrentes impugnam a constitucionalidade do n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro, quando interpretado no sentido de que, existindo instrumento de gestão territorial (Plano de Pormenor) válido e eficaz, cabe ao Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território e não à Assembleia Municipal a emissão da DUP . Alegam que os poderes de definição e decisão do que se pode realizar a nível local pertencem ao Município e por isso, se existir um Plano de Pormenor nas zonas de intervenção do Programa Polis, a competência para emitir a declaração de utilidade pública deve pertencer à Assembleia Municipal e não ao Ministro do Ambiente e Ordenamento do Território. Por isso, a norma do n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, ao prescrever em sentido contrário, viola o princípio da autonomia local, consagrado nos artigos 65.º, n.º 4, 235.º, 237.º, 241.º e 165.º, n.º 1, alíneas e) e q), da CRP. O n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000 estabelece que « o processo expropriatório, com exceção do disposto no n.º 2 do artigo 14.º do Código das Expropriações, iniciar-se-á com a apresentação, pela sociedade gestora da execução da intervenção em causa, de um requerimento ao Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território »; por sua vez, o n.º 2 do artigo 14.º do CE prescreve que « a competência para a declaração de utilidade pública das expropriações da iniciativa da administração local autárquica, para efeitos de concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor eficaz, é da competência da assembleia municipal ». Na primeira norma - n.º 4 do artigo 6.º - faz-se a distinção entre a entidade com competência para iniciar, instruir e conduzir o procedimento expropriativo – a sociedade gestora da execução do Programa Polis – e a entidade com competência para declarar a utilidade pública da expropriação – o Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território. Os recorrentes não questionam a constitucionalidade da competência da sociedade gestora (“ entidade procedimentalmente expropriativa ”), mas apenas a competência ministerial para declarar a utilidade pública (“ entidade expropriante ”). De modo que apenas a segunda parte da daquela norma, que confere a um órgão do Estado o poder de declarar a utilidade pública de imóveis localizados nas zonas de intervenção do Programa Polis para efeitos expropriativos, constitui objeto do juízo de conformidade ou desconformidade com o princípio da autonomia local. O poder que a norma atribui ao Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território é um poder de decisão individual e concreta: declarar a utilidade pública expropriativa de determinados imóveis. Por isso, para aferir da constitucionalidade da titularidade desse poder não é convocável a norma constitucional que reserva à Assembleia da República o regime geral da expropriação por utilidade pública (artigo 165.º, n.º 1, alínea e) da CRP), nem a norma que atribui poder regulamentar às autarquias locais (artigos 247.º e primeira parte do n.º 4 do artigo 65.º da CRP). Assim, o parâmetro mobilizado para aferir da constitucionalidade da competência ministerial para declarar a utilidade pública expropriativa é o princípio da autonomia local , consagrado nos artigos 6.º, n.º 1 e 235.º, n.º 2 da CRP. 9.2. A autonomia local aparece no artigo 6.º, n.º 1, da Constituição como um dos pilares fundamentais em que assenta a organização territorial da República Portuguesa, associada com o princípio da subsidiariedade e a descentralização administrativa; e no artigo 235.º estabelece-se que a « organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais », que são « pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas ». Está, pois, garantida a nível constitucional existência de uma administração local autárquica autónoma, com o objetivo de prossecução dos interesses próprios das populações respetivas. O Tribunal Constitucional já explicitou, por diversas vezes, o seu entendimento sobre o alcance da garantia institucional da autonomia local. Nas palavras do Acórdão n.º 432/93, são os interesses próprios das populações que «(…) justificam a autonomia e porque a justificam delimitam-lhe o conteúdo essencial. Eles entranham as razões de proximidade, responsabilidade e controlabilidade que proporcionam a auto-organização. O espaço incomprimível da autonomia é, pois, o dos assuntos próprios do círculo local, e “assuntos próprios do círculo local são apenas aquelas tarefas que têm a sua raíz na comunidade local ou que têm uma relação específica com a comunidade local e que por esta comunidade podem ser tratados de modo autónomo e com responsabilidade própria” (…). Isso não implica que as autarquias não possam ou não devam ser chamadas a uma atuação concorrente com a do Estado na realização daquelas tarefas. O “paradigma social do Direito” (Habermas) aponta mesmo para uma política de cooperação e de intervenção de todas as instâncias com imediata possibilidade de realizarem as imposições constitucionais». E no recente Acórdão nº 494/2015 afirmou-se que « (A) prossecução dos interesses próprios das populações locais pelas autarquias tem que ser conjugada com a prossecução do interesse nacional pelo Estado. De facto, como o Tribunal Constitucional já afirmou, « como as autarquias locais integram a administração autónoma, existe entre elas e o Estado uma pura relação de supraordenação-infraordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos (os interesses nacionais, por um lado, e os interesses locais, por outro), e não uma relação de supremacia-subordinação que fosse dirigida à realização de um único e mesmo interesse - o interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos interesses locais » (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.3.). (…). Sendo certo que « as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei » (artigo 237.º, n.º 1, da Constituição), é nesse contexto que o legislador deve balancear a prossecução de interesses locais e do interesse nacional ou supralocal, gozando de uma vasta margem de autonomia. No entanto, ao desempenhar essa tarefa, « o legislador não pode pôr em causa o núcleo essencial da autonomia local; tem antes que orientar-se pelo princípio da descentralização administrativa e reconhecer às autarquias locais um conjunto de atribuições próprias (e aos seus órgãos um conjunto de competências) que lhes permitam satisfazer os interesses próprios (privativos) das respetivas comunidades locais » (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.2., e Acórdão n.º 329/99, n.º 5.4.)». Sobre o critério de separação entre atribuições e competências do Estado e atribuições e competências das autarquias locais, explicitou-se ainda, no Acórdão n.º 296/2013, que «(…) não existe uma separação constitucionalmente estabelecida, estanque e inflexível de atribuições do Estado e das autarquias, fundada numa distinção material rígida entre assuntos locais – que competiriam inteiramente e em exclusivo às autarquias – e assuntos nacionais. Significa isto que «a separação nítida entre a zona dos interesses nacionais e a zona dos interesses locais, como se de dois compartimentos estanques se tratasse, já só subsiste em alguns casos. É errado dizer que desapareceu por completo; mas deixou de corresponder à grande maioria dos casos» (…) A autonomia local é, assim, em larga medida, uma autonomia sub legem – o que tem importantes consequências no que respeita à definição e à densificação das atribuições e das competências administrativas das autarquias locais. O âmbito da autonomia administrativa varia em função das opções do legislador democrático, permitindo o acolhimento de diversas formas de articulação entre Estado e autarquias. Um dos domínios que não pode pertencer em exclusivo às autarquias locais, uma vez que incide sobre matérias que têm que ser prosseguidas em conexão com o interesse nacional, devendo estar aberto à intervenção concorrente das autarquias locais e do Estado, é o da «promoção habitacional, do ordenamento do território, urbanismo e gestão do ambiente». No Acórdão n.º 432/93, o Tribunal explicitou um entendimento jurisprudencial, já iniciado no Parecer n.º 3/82 da Comissão Constitucional (publicado em Pareceres da Comissão Constitucional, 18.º vol., pág. 141), que vem sendo seguido desde então – o de que as decisões nestas matérias «não são privativas das autarquias (…) porque respeitam ao interesse geral da comunidade constituída em Estado. Estas matérias transcendem o universo dos interesses específicos das comunidades locais, aquele mesmo que se desenvolve num horizonte de proximidade, participação, controlabilidade e autorrresponsabilidade e que funda a legitimação democrática do poder local». 9.3. A lei atribui aos Municípios o poder expropriativo no que toca às expropriações de iniciativa da administração local autárquica, para efeito de concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor, sendo a competência para declarar a utilidade pública cometida às assembleias municipais (artigo 14.º, nºs 2, 3 e 4 do CE). Como refere Alves Correia, esse poder expropriativo «pode ser visto como uma expressão do princípio constitucional da autonomia dos municípios (cfr. os artigos 6.º, n.º 1 e 237.º, da Constituição), do qual pode resultar, no campo do direito do urbanismo, o reconhecimento pelo legislador de uma certa liberdade de escolha pelos mesmos dos instrumentos jurídicos necessários à execução dos planos de urbanização e dos planos de pormenor (planos estes elaborados e aprovados pelos municípios, incluindo o recurso à expropriação» (“ A Jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre Expropriações de Utilidade Pública e o Código das Expropriações de 1999 ”, in, Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 132, pág. 328). Mas as expropriações por utilidade pública podem transcender o universo dos interesses específicos das comunidades locais, incidindo sobre matérias, como o ordenamento do território, urbanismo e ambiente, que têm conexão com o interesse nacional. O Programa Polis é disso um bom exemplo, pois nem é privativo do poder local.00 nem se reveste de caráter exclusivamente municipal. Pelo contrário, a Lei n.º 18/2000, de 10 de agosto, autorizou o Governo a declarar o relevante interesse público nacional da realização das intervenções aprovadas ao abrigo do Programa Polis e dos projetos de reordenamento urbano daí resultantes, o que foi especificado pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro: « A realização das intervenções aprovadas ao abrigo do Programa Polis e projetos de reordenamento urbano daí resultantes reveste-se de relevante interesse público nacional, como instrumentos de reordenamento urbano, valorização urbanística e ambiente de espaços urbanos ». Porém, o interesse nacional do Programa Polis e dos respetivos projetos de reordenamento urbano não se sobrepõe totalmente aos interesses próprios das comunidades locais. Para além de estarem envolvidos na execução do Programa, através da participação no capital social das sociedades gestoras responsáveis pela execução dos projetos, são os Municípios que elaboram o plano estratégico, que define a sequência de atos e especifica as áreas e a natureza das intervenções a realizar a nível local (artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 186/2000, de 11 de agosto); e são as Assembleias Municipais que aprovam os planos de pormenor e os planos de urbanização de cada uma das zonas de intervenção elaborados pelas sociedades gestoras da execução do Programa (artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro). Por conseguinte, os órgãos autárquicos não foram “usurpados” das suas competências em matéria de ordenamento do território. A lei estabeleceu um “ condomínio de interesses estaduais e locais ” (Acórdão n.º 14/09), cuja legitimidade constitucional resulta da conjugação dos artigos 65.º, n.º 4, 66.º, nº 2, alíneas b) e e) da CRP, com as normas constitucionais que consagram o princípio da autonomia das autarquias locais. O interesse público nacional do Programa Polis justifica que a competência para declarar a utilidade pública de um imóvel localizado na sua zona de intervenção seja atribuída ao ministro responsável pelo ordenamento do território, tal como prescreve o n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000. Apesar de se tratar de expropriação executória de planos aprovados pelas assembleias municipais – expropriações urbanísticas - a autonomia dos municípios não sai afetada, porque não foi nenhum dos seus órgãos que tomou a iniciativa de requerer a declaração de utilidade pública do imóvel a expropriar. As entidades procedimentalmente expropriatórias, responsáveis por iniciar e conduzir o procedimento expropriativo e pelo pagamento da indemnização devida aos expropriados, são as sociedades gestoras da execução do Programa Polis. São estas sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos, integradas na administração indireta do Estado – no caso a B. –, e não os Municípios, quem tem o dever de elaborar os planos de urbanização e os planos de pormenor e o dever de lhes dar execução, no âmbito do qual cabe o recurso à expropriação. Nestas circunstâncias, em que sobressai o interesse nacional do Programa e dos projetos de ordenamento que dele resultam, a atribuição do jus expropriandi ao Estado não põe em causa o núcleo essencial da autonomia local. Na verdade, a expropriação, enquanto instrumento jurídico de execução de planos, limita-se a dar execução a planos de urbanização e de pormenor que foram previamente aprovados pelas assembleias municipais. Através das deliberações desses órgãos, os Municípios têm oportunidade de fazer valer e defender os interesses próprios das populações que representam. Não pode, pois, afirmar-se que a norma impugnada – n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro -, ao atribuir competência ao Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território para declarar a utilidade pública expropriativa dos concretos imóveis localizados nas zonas de intervenção do Programa Polis, reduz as atribuições e competências das autarquias ou que viola a garantia constitucional da autonomia local. Decisão. Pelo exposto, decide-se: Não tomar conhecimento do objeto do recurso quanto ao n .º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/200, de 2 de dezembro, interpretado no sentido de que as expropriações dos imóveis e direitos a eles relativos localizados nas zonas de intervenção do Programa Polis têm sempre, independentemente de ponderação, em cada caso, dos interesses em causa, caráter urgente; Não tomar conhecimento do objeto do recurso quanto ao artigo 7.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-lei n.º 186/2000, de 11 de agosto, interpretado no sentido de que, existindo instrumento de gestão territorial (Plano de Pormenor) válido e eficaz, cabe ao Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território e não à Assembleia Municipal a emissão da declaração de utilidade pública; Não tomar conhecimento do objeto do recurso quanto à alínea f) do artigo 2.º da Lei n.º 18/2000, de 10 de agosto, interpretada no sentido de conferir autorização ao Governo para atribuir às sociedades gestoras da execução do Programa Pólis poderes para requererem a renovação da declaração de utilidade pública e poderes expropriativos para além dos anos de 2004/2006; Não julgar organicamente inconstitucional o n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro; Não julgar inconstitucional os n.ºs 3 e 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro, interpretados no sentido de dispensarem as sociedades gestoras das intervenções no âmbito do Programa Polis e as entidades que emitem as declarações de utilidade pública de fundamentar, caso a caso, o caráter urgente de cada declaração, apreciando, em concreto, a adequação, a necessidade e a proporcionalidade da expropriação do direito de propriedade; Não julgar inconstitucional o n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro em conjugação com o artigo 11.º do Código das Expropriações, interpretados no sentido de que a entidade expropriante pode dispensar, em procedimento expropriativo urgente, a tentativa de aquisição do bem expropriado por via do direito privado; Não julgar inconstitucional o n.º 4 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro, interpretado no sentido de que, existindo instrumento de gestão territorial (Plano de Pormenor) válido e eficaz, cabe ao Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território a emissão da declaração de utilidade pública; Em consequência, negar provimento ao recurso. Custas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta. Lisboa, 16 de março de 2017 - Lino Rodrigues Ribeiro (com declaração) - Fernando Vaz Ventura - Catarina Sarmento e Castro - Pedro Machete - Manuel da Costa Andrade DECLARAÇÃO DE VOTO 1. A questão da inconstitucionalidade material do n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de dezembro, tal como suscitada pelos recorrentes, não foi suficientemente conhecida no ponto 7 do acórdão, em termos se poder projectar, de forma útil, na decisão recorrida. Os recorrentes imputaram ao acto impugnado – a declaração de utilidade pública urgente – vício de forma, por falta de fundamentação da urgência expropriativa. As várias instâncias judiciais julgaram inverificada essa específica ilegalidade com o argumento de que a urgência da utilidade pública estava fundamentada pelo próprio legislador no Decreto-Lei n.º 314/2000. Perante esse juízo, os recorrentes vieram invocar que a declaração de urgência tem que ser analisada e apreciada caso a caso, em função do momento e das circunstâncias da situação concreta, não podendo ser atribuída de forma abstrata, genérica e automática; e que a atribuição genérica e abstrata do caráter de urgência a todas as expropriações realizadas ao abrigo do Programa Polis é violadora dos direitos e garantias dos expropriados, previstos nos artigos 62.º, n.º 2, 17.º, 18.º, 266.º e 268.º, n.º 3 da CRP. De facto, por expressa determinação do n.º 3 do artigo 6,º do Decreto-Lei n.º 314/2000, as expropriações efetuadas no âmbito do Programa Polis têm caráter de urgência. É o próprio legislador que estabelece que as expropriações são urgentes e não as entidades expropriantes que declaram a urgência da expropriação em cada caso concreto. A questão de inconstitucionalidade material que é colocada pelos recorrentes incide precisamente neste ponto: a natureza normativa da urgência da expropriação . Por isso, a fiscalização da constitucionalidade material da norma que declara genericamente urgentes as expropriações, pelas consequências jurídicas que tal declaração implica para os expropriados, apenas deve ser apreciada tendo por referência às exigências que decorrem do artigo 62.º, n.º 2 da CRP para a regulamentação material e procedimental das expropriações e as vinculações jurídico-constitucionais das leis restritivas de direitos fundamentais. 2. A urgência contida na norma impugnada reporta-se tanto à utilidade pública expropriativa como ao procedimento expropriativo . O que legitima o recurso ao procedimento urgente é a rapidez em se alcançar o fim de utilidade pública visado pela expropriação. Reconhecida a urgência na satisfação de determinadas necessidades coletivas e constatada a insuficiência do procedimento normal, cria-se um procedimento especial que as permita realizar rapidamente. Ou seja, é a urgência do fim de interesse público que justifica a adoção de um procedimento expropriativo que o realize num tempo preciso e numa forma simplificada de atuação. Por isso mesmo, a urgência surge como elemento determinante e constitutivo da utilidade pública prevista no n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000, justificando a adopção do procedimento jurídico especial referido no n.º 3 do mesmo preceito. A norma do n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000 remete para o procedimento urgente previsto no Código das Expropriações, que se distingue do regime-regra pelas seguintes especialidades: (i) é dispensada a tentativa de aquisição por via do direito privado (artigo 15.º, n.º 1); (ii) o requerimento do pedido de declaração de utilidade pública tem que ser instruído com a programação dos trabalhos elaborada pela entidade expropriante (artigo 12.º, alínea d), do n.º 1); (iii) a atribuição do caráter de urgência à expropriação “para obras de interesse público” pode ser atribuído no próprio ato declarativo de utilidade pública (artigo 15.º, n.º 1); (iv) a declaração de urgência deve ser sempre fundamentada (artigo 15.º, n.º 2); (v) confere de imediato à entidade expropriante a posse administrativa dos bens a expropriar (artigo 15.º, n.º 2); (vi) e dispensa o depósito prévio à investidura da posse da quantia determinada com os encargos da expropriação, devendo o mesmo ser efetuado no prazo de 10 dias após a data dessa investidura (artigo 20.º, n.º 6); (vii) a atribuição do caráter urgente caduca se as obras não tiverem início no prazo fixado no programa de trabalhos, salvo ocorrendo motivo justificado, sem que a caducidade obste à ulterior autorização da posse administrativa (artigo 15.º, n.º 3, 4 e 5). A lei não fornece uma definição de « urgência », nem especifica as condições de recurso ao procedimento expropriativo urgente, limitando-se a prescrever, na parte final do n.º 1 do artigo 15.º, que o caráter de urgência pode ser atribuído às expropriações para « obras de interesse público ». Independentemente da questão de saber se este conceito de «interesse público» tem o mesmo sentido que o conceito de «utilidade pública», certo é que a imprecisão dos conceitos confere às entidades expropriantes uma ampla margem de livre de avaliação e valoração das situações que, por motivo de urgência temporal, exigem uma expropriação à margem do procedimento comum. Os conceitos indeterminados «urgência» e «interesse público» deixam às entidades expropriantes margem de liberdade para aferir caso a caso da necessidade de se recorrer à expropriação urgente. Como escreve Carla Amado Gomes, «estabelecer os pressupostos deste conceito (urgência) faz parte da margem de livre apreciação administrativa, numa operação de qualificação jurídica em que é determinante o princípio da proporcionalidade, na sua vertente de necessidade» ( Contributo para o Estudo das Operações Materiais da Administração Pública e do Seu Controlo Jurisdicional , Coimbra Editora, pág. 183). Mas a possibilidade que Administração tem de concretizar as situações ou as causas que legitimam o procedimento expropriativo urgente não significa que só ela tenha o poder de declarar a urgência. O ato declarativo da urgência expropriante tanto pode estar contido numa lei – urgência legislativa – como derivar de fonte jus-administrativa – urgência administrativa . Se bem que as entidades expropriantes administrativas possam estar melhor colocadas para ajuizar da incapacidade de se alcançar a utilidade pública expropriativa através do procedimento normal, em certas situações tal reconhecimento pode ser feito diretamente pelo legislador. O próprio CE prevê essa possibilidade nos nºs 1 e 2 do artigo 14.º conjugados com o n.º 1 do artigo 15.º: se a urgência da expropriação deve constar do próprio ato declarativo de utilidade pública e se este ato pode resultar « genericamente da lei », a declaração de urgência terá que revestir nesse caso a forma de lei. Aliás, como dá conta Carla Vicente, em determinados momentos da história evolutiva da expropriação no nosso ordenamento jurídico «a declaração genérica da urgência, por força da lei, constituiu a regra e não a exceção» (cfr. A urgência na Expropriação. Algumas questões , 2.ª Ed. aafdl, Lisboa, pág. 104). A autora menciona mesmo vários exemplos recentes de urgência ope legis nas expropriações, designadamente as que tiveram por objeto os imóveis necessários à realização da EXPO 98 (Decreto-Lei n.º 354/93, de 9 de outubro), da nova travessia sobre o rio Tejo (Decreto-Lei n.º 168/94, de 15 de junho), do empreendimento do Alqueva e instalação da Aldeia das Luz (Decreto-Lei n.º 21-A/98, de 6 de fevereiro) e as decorrentes da declaração de áreas críticas de recuperação e de reconversão urbanística (Decreto-Lei n.º 794/76, de 6 de novembro). Portanto, num domínio em que está em causa a limitação de direitos fundamentais, não se pode afirmar que a qualificação da expropriação como urgente é uma matéria sobre a qual o legislador não pode intervir, por caber em exclusivo às entidades expropriantes o poder de decidir sobre ela. Apesar da urgência expropriativa requerer maior proximidade à situação concreta da entidade que decide, a fim de valorar e ponderar a necessidade de agir rapidamente, e de muitas vezes o legislador não ser capaz (ou ser praticamente impossível) de valorar de antemão os factos concretos que a suscitam, nada impede que a urgência expropriativa seja declarada sobre a forma de lei, desde que não sejam violados os princípios constitucionais da igualdade, proibição do arbítrio e da proporcionalidade. 3. Os recorrentes alegam que “ não pode ser constitucionalmente admissível que se atribua, abstrata, genérica e automaticamente, urgência e utilidade pública a uma expropriação sem ter devidamente em conta as concretas circunstâncias de facto que contextualizam aquela expropriação, quando está em causa o direito fundamental, com uma importante dimensão garantística da propriedade privada dos expropriados ”, concluindo assim que “ a dispensa da elaboração daquele juízo de ponderação por parte da entidade expropriativa traduzir-se-á numa verdadeira afronta ao caráter garantístico do direito fundamental consagrado no n.º 2 do artigo 62,º da CRP, e nesses termos, uma violação desse preceito constitucional ”. Com esta argumentação, o problema que se levanta e que precisa de ser resolvido consiste em saber se o artigo 62.º proíbe ou não que a urgência expropriativa revista forma de lei. De facto, quando os recorrentes invocam que o “juízo de ponderação” das situações de urgência só pode ser efetuado em cada caso concreto pela entidade expropriante e não em abstrato , ao nível legislativo , estão a considerar que o ato declarativo da urgência apenas pode resultar de uma atuação da administração. Ora, colocada a questão neste plano, desde logo, impõe-se conhecer se a expropriação referida no n.º 2 do artigo 62.º da CRP - urgente ou não urgente - tem um caráter puramente administrativo ou se também pode resultar da lei. Poder-se-ia entender que a Constituição, ao acolher no n.º 2 do artigo 62.º o conceito clássico e tradicional de “expropriação”, tal como definido no direito civil e administrativo, consagra uma verdadeira reserva de administração, insuscetível de “expropriação” por parte da lei. Com efeito, naquele sentido, os efeitos ablatórios da propriedade privada e a consequente transferência para o património do Estado ou de outra entidade pública resultam direta e imediatamente de um ato administrativo e não de ato legislativo. E se assim é, sob pena de se desvirtuar o conceito, a expropriação não poderia ser declarada diretamente pela lei. Todavia, independentemente de se saber se há um conceito constitucional de expropriação mais amplo do aquele, certo é que, como refere Maria Lúcia Amaral, «a Constituição não concebe o fenómeno expropriatório com um quid reservado à administração», valendo o conceito «tanto para os sacrifícios graves e especiais que sejam impostos por ato administrativo quanto para aqueles que decorram direta e imediatamente da lei» ( Responsabilidade do Estado e Dever de Indemnizar do Legislador , Coimbra Editora, pág. 577). Por conseguinte, os efeitos jurídicos de privação da propriedade previstos naquela norma constitucional não têm que ser sempre produzidos por ato administrativo, podendo operar-se por efeito direto da lei, caso em que a autorização para se proceder à privação da propriedade reside na própria lei expropriatória. Ora, se a expropriação prevista no artigo 62.º, n.º 2 compreende a “expropriação legal”, como também defendem Gomes Canotilho e Vital Moreira ( Constituição da República Anotada , Vol. I, 4.ª ed., Coimbra Editora, págs. 807 e 808), nenhuma razão há para se entender que aquela norma impede a urgência expropriativa de revestir a forma de lei. No plano constitucional nada impede que o poder expropriatório e o poder de declarar a urgência expropriativa sejam exercidos diretamente pelo legislador. O decisivo é que, num caso e no outro – privação da propriedade e urgência expropriativa –, a via legislativa, para além de observar as exigências do artigo 18.º da CRP, seja devidamente justificada por razões de interesse geral. Por outro lado, como refere Gomes Canotilho, «não há qualquer norma constitucional que vede à lei poder disciplinar determinadas matérias (reserva dita material ) ou regular qualquer matéria de determinado modo ( reserva estrutural )» ( Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 5.ª ed. Almedina, pág. 733). Da Constituição não se extrai uma reserva de decisão a favor da Administração que não assente numa norma jurídica específica que lhe conceda liberdade para agir. Por força do princípio da legalidade, consagrado no n.º 2 do artigo 266.º, a discricionariedade e a margem de livre apreciação constituem sempre um resultado da vontade do legislador. Por isso, a autonomia concedida às entidades administrativas expropriativas através da concessão de poderes discricionários ou do preenchimento de conceitos indeterminados, como é o caso da urgência, não é objeto de qualquer reserva da administração imune à ingerência do poder legislativo. Como refere Paulo Otero, «a lei pode dispor primariamente sobre todas as matérias, relações e situações respeitantes à implementação do bem-estar (= força de lei material positiva), inexistindo qualquer área administrativa imune à lei ou reservada exclusivamente à Administração» ( O Poder de Substituição Em Direito Administrativo. Enquadramento Dogmático-Constitucional , Vol. II, Lisboa, 1995, pág. 600). No mesmo sentido, o Tribunal Constitucional tem recusado a existência no ordenamento jurídico-constitucional de uma reserva geral de administração , ou seja, de um “núcleo essencial” de atividade administrativa sobre a qual o legislador não possa dispor (Acórdãos nºs 461/87, 1/97 e 24/98). O facto de se poder reconhecer à Administração um espaço de liberdade para avaliar a urgência da expropriação, dada a maior proximidade à situação concreta, não legitima que daí se deduza qualquer proibição de predeterminação legislativa da urgência . Mesmo que se aceitasse uma “reserva de ato concreto” a favor dos órgãos administrativos, ou seja, um espaço de autonomia decisória que não pode ser “usurpado” pela lei, não se poderia concluir que a norma do n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 314/2000 invadiu tal reserva, postergando os direitos constitucionais e legais administrados, designadamente o direito de audiência dos interessados e o direito à fundamentação expressa dos atos administrativos. Com efeito, a norma que se limita a dizer que às expropriações dos imóveis localizados nas zonas de intervenção do Programa Polis «é atribuído caráter urgente» não constitui uma decisão individual e concreta que tem por efeito a declaração da utilidade pública urgente de um determinado imóvel – DUP - mas apenas a tipificação legal do caráter urgente da declaração de utilidade pública e do respetivo procedimento expropriativo. A declaração da urgência pela própria lei naturalmente que exige ser concretizada por ato administrativo que individualize os bens a expropriar, valendo esse ato como declaração de utilidade pública para os efeitos do Código de Expropriações (artigo 10.º, n.º 2 do CE). Se bem que a forma legislativa para a prática de um ato administrativo não provoca qualquer diminuição dos direitos e garantias dos administrados (artigo 268.º, n.º 4 da CRP), a norma em crise também não constitui uma manipulação abusiva da forma de ato administrativo administrativo não provoca qualquer diminuição dos direitos e garantias dos administrados (artigo 268.º, n.º 4 da CRP), a norma em crise também não constitui uma manipulação abusiva da forma de ato administrativo, uma vez que não individualiza quais os bens concretos que são objeto de expropriação. 4. Ora, o acórdão recorrido apreciou a desconformidade da norma com o princípio da proporcionalidade sem que antes tivesse conhecido da possibilidade constitucional da urgência expropriativa ope legis . Se fosse de concluir, como entendem os recorrentes, que a Constituição veda ao legislador determinar expropriações urgentes, não era sequer necessário verificar se a medida era desadequada, desnecessária ou desproporcional. Por outro lado, ao não se conhecer daquela questão, por se considerar que o « legislador não caracterizou genericamente como urgentes, no sentido jurídico-administrativo, todas e cada uma das expropriações a realizar no âmbito do Programa Polis », o acórdão carece de qualquer utilidade para o julgamento da ilegalidade da declaração de utilidade pública por falta de fundamentação da urgência expropriativa. Com efeito, a norma a que vem reportado o recurso de inconstitucionalidade foi efectivamente aplicada no sentido de que a declaração de utilidade pública e o procedimento expropriativo dos prédios localizados na zona do Programa Polis são urgentes , qualificação que, no entender do tribunal recorrido, por si só suporta a fundamentação das concretas declarações de utilidade pública. Assim, o sentido normativo enunciado no requerimento de interposição de recurso, correlacionado com a norma ou normas que o Tribunal a quo considerou terem efectiva aplicação no caso concreto, impõe que o controlo de constitucionalidade incida sobre urgência ope legis . Ora, o sentido considerado pela maioria não corresponde ao sentido normativo delimitado pelos recorrentes, nem tem qualquer utilidade para a decisão recorrida, porque fica-se sem saber se o acto impugnado padece ou não de vício de forma por falta de fundamentação. Nos termos em que o acórdão apreciou a questão, a solução que foi dada na decisão impugnada ao vício de forma manter-se-ia sempre incólume, qualquer que fosse o juízo formulado pelo Tribunal Constitucional. Perante tal falta de instrumentalidade, o recurso nem sequer deveria ser conhecido nessa parte, solução com a qual estou em desacordo. Lino Rodrigues Ribeiro