15/84 - Tribunal Constitucional

1.ª Secção. Relator: Conselheiro Raul Mateus. Acordam no Tribunal Constitucional: 1 — Na comarca do Seixal respondeu em processo sumário A. que, após discussão da causa, e por condu­zir, desabilitado, veículo automóvel, foi condenado pela transgressão do artigo 46.º, n.º 1, do Código da Estrada. Em recurso do Ministério Público, a Relação de Lisboa, julgando o réu incurso nessa contravenção, condenou-o na pena principal de 15 dias de prisão, substituídos por igual tempo de multa à taxa diária de 50$, isto é, em 750$ de multa, e na pena complementar de 1500$ de multa, ou seja, em cúmulo material, na multa única de 2250$, em alternativa com a pena de catorze dias de prisão, dos quais dez dias correspondiam à multa parcelar de 750$ e quatro dias, à multa parcelar de 1500$. Justificando a medida da pena complementar de multa de 1500$ apli­cada ao réu, salientou a Relação de Lisboa que, quer o artigo 1.º, alínea a), do Decreto Regulamentar n.º 40/77, de 16 de Junho, quer os artigos 1.º, alíneas h) e i), e 4.º do Decreto-Lei n.º 187/82, de 15 de Maio, que sucessivamente haviam actualizado as multas previstas no artigo 46.º, n.º 1, do Código da Estrada, padeciam de inconstitucionalidade orgâ­nica, sanada apenas a partir de 1 de Janeiro de 1983 pela convalidação operada pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de Setembro, emitido no uso de autorização legislativa, e que manteve em vigor as normas de direito substantivo e processual relativas a contravenções. No caso específico, entendeu a Relação de Lisboa que aquelas normas eram inconstitucionais relativamente a factos ocorridos antes de 1 de Janeiro de 1983, com base na seguinte argumentação. Segundo os artigos 167.º, alínea e), redacção primitiva, e 168.º, n.º 1, alínea c), redacção actual, da Constituição, é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre contravenções passíveis de sanções penais ou criminais. Os artigos 1.º, alínea d), do Decreto Regulamentar n.º 40/77 e 1.º alíneas h) e i), e 4.º do Decreto-Lei n.º 187/82, que versam sobre essa matéria (elevam multas do tipo contravencional em causa) violam os artigos 18.º, n.º 2, e 29.º da Constituição e, sobretudo, a regra de reserva de lei formal do Parlamento, e enfermam, por isso, de inconstitucionalidade orgânica. Deste acórdão da Relação, e restritamente à questão da inconstitucio­nalidade, recorre agora o Ministério Público que, em alegações apresen­tadas pelo Ex.mo Procurador-Geral Adjunto neste Tribunal, e apoiando-se fundamentalmente na jurisprudência da Comissão Constitucional, conclui que, por violação, por parte da Relação de Lisboa, do artigo 167.º, alínea e) da Constituição originária [correspondente ao actual artigo 168.º, n.º 1, alínea c)], deve ter provimento o recurso para reforma do acórdão recorrido em conformidade com juízo de constitucionalidade dos arti­gos 1.º, alínea a), do Decreto Regulamentar n.º 40/77 e 1.º, alíneas h) e i), e 4.º do Decreto-Lei n.º 187/82. O recorrido não contra-alegou. 2 — Corridos os vistos legais, cumpre agora apreciar e decidir se os citados preceitos do Decreto Regulamentar n.º 40/77 e do Decreto-Lei n.º 187/82, emitidos por pura iniciativa do Executivo, estão feridos de inconstitucionalidade orgânica. 3— O artigo 1.º, alínea d), do Decreto Regulamentar n.º 40/77, edi­tado pelo Governo nos termos da alínea c) do artigo 202.º da Constitui­ção, e em função do disposto no § único do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39 672, de 20 de Maio de 1954, veio estatuir que as multas previstas no n.º 1 do artigo 46.º do Código da Estrada para a condução por indivíduo não habilitado passavam a ser de 5000$ a 25 000$, e no caso de reincidência, de 10 000$ a 50 000$. Decorrido um lustro, os quantitativos mínimos de 5000$ e 10 000$ foram elevados, respectivamente, para 10 000$ e 20 000$, enquanto que os quantitativos máximos de 25 000$ e 50 000$ foram elevados, também respectivamente, para 50 000$ e 100 000$ [artigos 1.º, alíneas h) e i), e 4.º do Decreto-Lei n.º 178/82, editado pelo Governo nos termos da alí­nea a) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição, e por referência ao deter­minado no § único do artigo 1.º do Decrero-Lei n.º 39 672]. Segundo o § único do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39 672, que apro­vou o Código da Estrada, o artigo 46.º deste compêndio normativo podia ser alterado por decreto simples. Percebe-se, por isso, que o Decreto Regu­lamentar n.º 40/77 faça apelo àquele preceito, mas já não se compreende que o Decreto-Lei n.º 187/82 busque similar enquadramento. Relativamente ao Decreto Regulamentar n.º 40/77, observa-se o apro­veitamento por parte do Governo, e em termos operativos, do processo deslegalizador autorizado pelo § único do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39 672. A deslegalização, hoje, ao que parece, proibida pelo artigo 115.º, n.º 5, da Constituição revista (em sentido contrário, Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 3.ª ed., p. 677, que a continua a admi­tir), era, ao tempo, indiscutivelmente permitida, ainda que dentro de cer­tos limites. Como se escreveu no parecer n.º 29/81 da Comissão Consti­tucional, ainda inédito, «na economia da Constituição e fora do domínio das matérias reservadas à lei, nada proíbe que o Governo, dentro da sua competência legislativa, reduza o grau normal da fonte de direito e entre­gue a respectiva produção ao poder regulamentar». No mesmo sentido, e ainda na vigência da Constituição originária, escreve Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 2.ª ed., p. 411, que, em princípio, «uma norma nova, inovadora ou substitutiva de uma outra, terá de ter uma hierarquia normativa pelo menos igual à da norma que se pretende substituir ou inovar. Porém, uma matéria regulada por lei poderá vir a ficar na dis­ponibilidade do poder regulamentar da administração quando se verifi­car o fenómeno da deslegalização. Neste caso, uma lei, sem entrar na regulamentação da matéria, rebaixa formalmente o grau normativo, per­mitindo que essa matéria possa vir a ser modificada por regulamentos. «A deslegalização encontra limites constitucionais nas matérias constitucionalmente reservadas à lei. Sempre que exista uma reserva material de lei, a lei ou o decreto-lei (no caso de autorização legislativa) não pode­rão limitar-se a entregar aos regulamentos a disciplina jurídica da matéria constitucionalmente reservada à lei.» Nesta óptica, a alínea d) do artigo 1.º do Decreto Regulamentar n.º 40/77, que brotou em quadro deslegalizador, não será inconstitucio­nal caso inexista, a esse nível, reserva material de lei. Quanto ao Decreto-Lei n.º 187/82 verifica-se, como já se deixou suben­tendido, que a invocação do § único do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39 672 é irrelevante. Nesta circunstância, não há deslegalização, desde logo porque os dois diplomas (os Decretos-Leis n.ºs 39 672 e 187/82) têm igual hierarquia normativa. De qualquer modo, também aqui se terá de averiguar se o Governo, que editou o Decreto-Lei n.º 187/82 sem autorização da Assembleia da República, tinha competência para legislar sobre a ma­téria tratada nos artigos 1.º, alíneas h) e i), e 4.º, na exacta medida em que é alterado o artigo 46.º, n.º 1, do Código da Estrada, pois que um juízo negativo a esse respeito acarretará a inconstitucionalidade daquelas normas. Ainda que as questões propostas pelo Decreto Regulamentar n.º 40/77 e pelo Decreto-Lei n.º 187/82 apresentem especialidades, certo é que ofe­recem uma zona de problemática comum, em qualquer dos casos nuclear. Por aqui prosseguirá a indagação, tendente a determinar se a competên­cia para elevar multas contravencionais pertence em exclusivo à Assem­bleia da República, como se sustenta no acórdão recorrido. 4 — A eventual inconstitucionalidade do artigo 1.º, alínea d), do Decreto Regulamentar n.º 40/77 e dos artigos 1.º, alíneas h) e i), e 4.º do Decreto-Lei n.º 187/82, porque proposta em termos de violação das regras repartitivas da competência legislativa entre o Governo e a Assem­bleia da República, terá de ser aferida em função da Constituição origi­nária, na altura vigente. Nos termos dos artigos 167.º, alínea e), e 168.º, textos primitivos, da Constituição, era da exclusiva competência normativa da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre a definição de crimes e penas. Qual a amplitude do binómio expressivo «crimes e penas»? Colocava na esfera de competência legislativa exclusiva da Assembleia da República a definição de contravenções e penas correspondentes? Nas Ordenações usaram-se indiferentemente os termos «crime», «delito» e «malefício», como sinónimos. O Código Penal de 1852, por influência do Código francês de 1791, dividiu as infracções criminais em dois subti­pos: crimes, cuja definição era dada pelo artigo 1.º, e contravenções, cujo conceito constava do artigo 3.º Esse sistema (os artigos 1.º e 3.º do Código Penal de 1852 são, aliás, iguais aos correspondentes artigos do Código Penal de 1886) passou para o compêndio normativo que lhe sucedeu. A palavra crime tomou a partir de então uma dupla significação. Crime ora era sinónimo de infracção criminal, ora de uma espécie particular, a mais grave, do genus infracção criminal. Embora muito mais usada no segundo sentido, não deixou de ser utilizada naquela acepção ampla, mesmo a nível de direito positivo. É o que sucede, por exemplo, na epí­grafe do título I do livro primeiro do Código Penal de 1886: «Dos cri­mes em geral e dos criminosos». Esta análise diacrónica justifica a interrogação: na alínea e) do artigo 167.º da Constituição originária a palavra crime e consequentemente a palavra pena são usadas em sentido lato ou em sentido estrito? 5 — Num primeiro momento, a Comissão Constitucional inclinou-se para a primeira alternativa (Parecer n.º 2/76, edição oficial, volume I, p. 23), mas depois passou a ter por seguro que a competência reservada pela Constituição à Assembleia da República não abrangia a definição de matéria contravencional (Pareceres n.ºs 19/77, 28/77, 28/78 e 4/81, edi­ção oficial, volumes II, III, VII e XIV, respectivamente, pp. 149, 256, 15 e 205; e Acórdãos n.ºs 159, Boletim do Ministério da Justiça, n.º 292, pp. 247 e 164, Apêndice ao Diário da República, de 31 de Dezembro de 1979, p. 78). Esta viragem foi determinada em boa medida pela interpretação dada pela doutrina francesa e o Conselho Constitucional, em França, ao artigo 34.º da Constituição de 1958, que foi fonte directa do artigo 167.º da Constituição portuguesa, na sua primeira textualidade. Registe-se, toda­via, que depois de quinze anos de consenso, em que se reconhecia ao Governo competência para definição das transgressões e punições corres­pondentes, o Conselho Constitucional, através da sua decisão de 28 de Novembro de 1973, (in Louis Favoreu e Loic Philip, Les Grandes Décisions du Conseil Constitutionnel, p. 309), passou a entender, numa inter­pretação limitativa, que a determinação das contravenções e das penas apli­cáveis são da competência do Executivo, desde que não comportem medidas restritivas de liberdade. Subsequentemente, esta nova interpre­tação do artigo 34.º da Constituição francesa foi generalizadamente apoiada pela doutrina (François Luchaire e Gerard Conac, La Constitution de la Republique Française, p. 495). Em sintonia com esta decisão do Conselho Constitucional, e comen­tando o artigo 167.º, alínea e), redacção originária, da Lei Fundamental, Teresa Pizarro Beleza admite que as transgressões puníveis só com penas pecuniárias podem ser criadas pelo Governo e coloca no domínio da reserva legislativa da Assembleia da República a materialização de contravenções sancionáveis com pena de prisão (Direito Penal, policopiado, vol. 1.º, pp. 109 e 110). Esta redução da competência do Governo em matéria contravencional decorre não da alínea e) do artigo 167°, onde crimes e penas são expres­sões de sentido estrito, mas antes da alínea c) do mesmo artigo 167.º, segundo a qual a Assembleia da República tem o monopólio de legislar sobre direitos, liberdades e garantias, sendo a liberdade física do indiví­duo, a primeira das liberdades públicas, expressamente reconhecida no artigo 27.º, n.º 1, da Consumição. 6 — Esta interpretação que se vem fazendo do artigo 167.º, alínea e), justifica-se ainda por motivos de ordem histórica. A prática constitucional portuguesa e a doutrina anteriores à Consti­tuição de 1933 sempre entenderam — v. Sousa Brito, «A Lei Penal na Constituição», Estudos sobre a Constituição, 2.º vol., pp. 239 e 240 — que o princípio da legalidade das penas, expresso no § 10.º do artigo 145.º da Carta Constitucional e reproduzido, com idêntico teor, no n.º 21 do artigo 3.º da Constituição de 1911, não era violado pela aplicação de penas a contravenções em regulamentos administrativos e pos­turas municipais, desde que dentro dos limites da lei, o que não foi alte­rado pela Constituição de 1933. Nesta perspectiva histórica, parece insustentável defender-se solução diversa da que se vem sustentando. De facto, se a Constituição de 1976 tivesse querido romper em absoluto com esta tradição, natural seria que o afirmasse claramente. De mais a mais, quando o texto constitucional logo afirmava no seu artigo 6.º, quer a autonomia das autarquias locais, quer a dos arquipélagos dos Açores e da Madeira. Ora o corte, neste sector, com o passado, importaria o estreitamento desta autonomia num domínio que era particularmente reservado às autarquias locais e que se justificava, antes de mais, pelas especialidades e usos próprios de cada zona do País. 7 — Os artigos 1.º, alínea d), do Decreto Regulamentar n.º 40/77 e 1.º, alíneas h) e i), e 4.º do Decreto-Lei n.º 187/82, na medida em que elevaram sucessivamente as multas previstas no artigo 46.º, n.º 1, do Código da Estrada, não tratam de matéria, como se viu, situada no âmbito da competência legislativa exclusiva da Assembleia da República. O Governo, no primeiro caso, através de decreto regulamentar, apoiado no § único do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 39 672, que autorizou tal deslegalização, e, no segundo caso, directamente, através de decreto-lei, tinha poder para modificar o artigo 46.º, n.º 1, do Código da Estrada, nos termos em que o fez. 8 — Pelos motivos expostos, julga-se que os artigos 1.º, alínea d), do Decreto Regulamentar n.º 40/77, e 1.º, alíneas b) e i), e 4.º do Decreto-Lei n.º 187/82, enquanto alteraram o artigo 46.º, n.º 1, do Código da Estrada, não são inconstitucionais, e em consequência dá-se provimento ao recurso e revoga-se o acórdão recorrido para ser reformado em função do decidido sobre a questão da constitucionalidade. Sem custas. Lisboa, 8 de Fevereiro de 1982. — Raul Mateus — Antero Alves Mon­teiro Diniz — José Martins da Fonseca — Vital Moreira — Joaquim Costa Aroso — Armando M. Marques Guedes.