23/83 - Tribunal Constitucional

1.ª Secção. Relator: Conselheiro Vital Moreira. Acordam no Tribunal Constitucional: 1 — A questão 1.1 — O Ministério Público recorreu em 3 de Dezembro de 1982 para a extinta Comissão Constitucional de um acórdão do Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, de 24 de Novembro de 1982, que re­cusou a aplicação de uma norma do Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, por motivo de inconstitucionalidade, designadamente por vio­lação do artigo 269.º, n.º 2, da Constituição, na sua versão originária (correspondente ao artigo 268.º, n.º 3, após a revisão constitucional de 1982), que garante o direito ao recurso contencioso de actos administrati­vos ilegais. Produzidas as alegações na Comissão Constitucional, não chegou esta a pronunciar-se por, entretanto, ter sido constituído e ter entrado em fun­ções o Tribunal Constitucional. Transitado o processo para este Tribunal — nos termos do artigo 106.º, n.º 1 da Lei n.º 28/82, de 15 de No­vembro (Lei do Tribunal Constitucional) —, onde correram os vistos le­gais, cumpre conhecer da questão e decidir. 1.2 — É a seguinte a «história» do processo: A., engenheiro aposentado, recor­reu em 20 de Maio de 1977 para a 1.ª Secção do Supremo Tribunal Ad­ministrativo de um despacho do Secretário de Estado da Integração Ad­ministrativa, de 4 de Fevereiro de 1977, que, com base no Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril, lhe fixou a pensão de reforma, alegando que o limite ao montante das pensões, estabelecido por este diploma, não era aplicável ao seu caso. Não tendo obtido ganho de causa, recorreu então para o Tribunal Pleno, arguindo agora de ilegal o Decreto n.º 317/76 — por, sendo um diploma de natureza regulamentar, ter vindo contrariar normas de natureza legislativa (concretamente o Estatuto do Funcionalismo Ultramarino) — e de inconstitucional o Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro (que, posteriormente, veio conferir força de lei ao mencionado decreto, com efeitos retroactivos à data da sua pu­blicação) —, por esse decreto-lei, ao pretender convalidar, com efeitos retroactivos, aquele diploma regulamentar ilegal, ter vindo restringir o di­reito ao recurso contencioso constitucionalmente garantido. O acórdão do Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, ao dar provimento ao recurso, recusou efectivamente a aplicação do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, por inconstitucionalidade ma­terial, designadamente por violação do então artigo 269 °, n.º 2, da Cons­tituição da República Portuguesa (actual artigo 268.º, n.º 3). É esse acórdão, nessa parte, que constitui o objecto do presente re­curso, interposto pelo Ministério Público nos termos constitucionais (sendo, alias, tal recurso obrigatório, de acordo com o primitivo artigo 282.º, n.º 1, da Constituição, com o qual coincide, nesse ponto, o regime cons­tante do actual artigo 280.º). Alega o recorrente, em resumo, que a norma legal em causa não restringe o direito ao recurso contencioso e que, ainda que assim fosse, tal restrição não excederia os termos constitucionalmente admitidos para a limitação de direitos fundamentais. O recorrido, por sua vez, reitera as razões do acórdão. 1.3 — A questão jurídico-constitucional aqui envolvida tem os seus contornos suficientemente nítidos. Reduz-se a isto: Uma lei x regula o modo de cálculo da pensão de reforma de certa categoria de cidadãos; um cidadão A atinge a reforma e pretende ver de­finido o montante da sua pensão de acordo com essa lei; entretanto, um diploma regulamentar vem estabelecer um limite máximo ao montante das pensões, limite esse não previsto na lei, e com base nesse regulamento a administração atribui uma pensão de montante inferior àquele que ca­beria se não houvesse o limite estabelecido pelo decreto regulamentar; o cidadão A recorre contenciosamente arguindo de ilegalidade o acto ad­ministrativo por motivo de ilegalidade do próprio diploma regulamentar; porém, posteriormente uma outra lei vem dispor retroactivamente de modo a dar força de lei ao mencionado regulamento, com o propósito de sanar a alegada ilegalidade dos actos administrativos praticados ao abrigo dele. O acórdão recorrido decidiu: a lei é inconstitucional. O recorrente alega: não existe tal inconstitucionalidade. Quid júris? 2 — A solução 2.1 — Não é a primeira vez que uma questão dessa natureza surge perante a instância superior de fiscalização da constitucionalidade. A ex­tinta Comissão Constitucional teve oportunidade de se ocupar de dois re­cursos versando temas de interesse relevante para o presente caso: num a questão era muito semelhante, noutro a questão era em tudo idêntica. Foram os recursos que deram lugar respectivamente ao acórdão n.º 156, de 29 de Maio de 1979 (publicado no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 291) e ao acórdão n.º 437 de 26 de Janeiro de 1982 (publicado tam­bém no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 314). Com maior ou menor diversidade de fundamentos, mas em ambos os casos por unanimidade, a Comissão Constitucional pronunciou-se pela inconstitucionalidade das normas em causa. Reposta agora a questão, importa verificar se um novo exame ou ele­mentos novos conduzem a solução diferente. Ora, diga-se, desde já, não se vêem motivos válidos para alterar a jurisprudência neste campo estabe­lecida pela Comissão Constitucional. 2.2 — Apreciadas as razões do acórdão recorrido e as alegações do re­curso, afigura-se concludente o argumento fundamental daquele, a sa­ber: sendo o Decreto n.º 317/76 um diploma regulamentar ilegal, tor­nando portanto ilegais os actos administrativos praticados ao abrigo dele, os quais são assim susceptíveis de anulação em recurso contencioso, então o Decreto-Lei n.º 413/78, ao pretender dar força de lei ao mencionado diploma regulamentar com eficácia a partir da sua data, veio retirar aos cidadãos lesados nos seus direitos ou interesses legítimos o direito que lhes assistia de fazer anular tais actos, e com isso veio restringir o direito ao recurso contencioso constitucionalmente garantido. Contra este juízo não pode argumentar-se, como faz o recorrente, que o acto só deixou de ser impugnável por um único motivo, continuando no entanto a poder ser impugnado por qualquer outro vício, pelo que não teria sido atingido o direito de recurso contencioso. A verdade é que o acto deixou de ser impugnável pelo motivo que efectivamente o tor­nava ilegal, sendo obviamente irrelevante que continue a estar em aberto o recurso por qualquer outro motivo, quando nenhuma outra razão de impugnação exista. De nada vale existirem em abstracto várias vias quando no caso concreto só havia uma transitável e foi essa exactamente a que foi vedada. Na verdade, o cidadão perde toda e qualquer hipótese de atingir o objectivo de fazer anular o acto originariamente ilegal; ora, an­tes do decreto-lei, tinha essa possibilidade. Muito menos se pode argumentar — como alega o recorrente — que, mesmo que se estivesse perante uma restrição do direito ao recurso con­tencioso, ainda assim não haveria qualquer inconstitucionalidade, pois essa restrição, sendo efectuada por via geral e abstracta e não atingindo o con­teúdo essencial do direito em causa, estaria assim conforme com os re­quisitos para a restrição legítima de direitos fundamentais, requisitos es­ses constantes do artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa. A verdade, porém, é que tais regras só têm aplicação quando a Consti­tuição, ela mesma, admita expressamente a possibilidade de restrições, por via de lei, de direitos fundamentais (artigo 18.º, n.º 2, da Consti­tuição); não é isso que acontece no presente caso, pois o direito ao re­curso contencioso, sendo um direito «análogo» (melhor se diria: idêntico) aos «direitos, liberdades e garantias», fruindo portanto do correspondente regime constitucional (cf. artigos 17.º e 18.º da Constituição), não pode ser restringido em nenhum caso, pela simples razão de que a Constituição não admite qualquer restrição, sendo por isso inconstitucionais as limita­ções que venham a ser estabelecidas por lei, sejam ou não gerais e abs­tractas, respeitem ou não o núcleo essencial do direito fundamental. Certo é que o recurso contencioso só é constitucionalmente garantido no caso de actos administrativos definitivos e executórios feridos de ilegalidade (Constituição, artigo 268.º, n.º 3); todavia, a definição de actos admi­nistrativos ilegais apenas coloca um problema de interpretação constitu­cional — aliás de fácil resolução, pois nada contraria a convicção de que a Constituição se limitou a receber o conceito de ilegalidade pacificamente aceite no direito administrativo —, não podendo de modo algum facul­tar qualquer restrição desse direito fundamental. Todo e qualquer acto administrativo ilegal, definitivo e executório, pode ser contenciosamente impugnado. Note-se, aliás, que, mesmo que fosse admissível restringir este direito fundamental, nunca essa restrição poderia ser dotada de efei­tos retroactivos; assim dispõe o artigo 18.º, n.º 3, da Constituição, num preceito que, embora aditado na revisão constitucional de 1982, tinha de ser entendido já como princípio elementar do regime dos «direitos, liber­dades e garantias» (v. neste sentido, por rodos, o já eirado acórdão n.º 156 da Comissão Constitucional, de 29 de Maio de 1979, e Jorge Miranda, «O Regime dos Direitos Liberdades e Garantias», in Estudos sobre a Cons­tituição, vol. III, Lisboa, 1979, p. 82). Poderia também argumentar-se, com aparentemente maior pertinên­cia, que a impugnação contenciosa do acto administrativo deixou de ser possível não porque o Decreto-Lei n.º 315/78 tenha vindo excluir ou proi­bir o recurso contencioso — o que manifestamente não sucedeu —, mas sim e apenas porque depois desse diploma o acto deixou de ser ilegal; ora, uma vez que só se pode recorrer de actos ilegais, não se verifica por­tanto qualquer restrição do direito ao recurso contencioso: o que acon­tece é que o recurso deixou de ter fundamento. Sob o ponto de vista formal, tal argumento poderia aparentemente colher em alguma medida. Com efeito, o Decreto-Lei n.º 413/78 não veio dispor que os actos praticados ao abrigo do Decreto n.º 317/76 dei­xassem de ser contenciosamente impugnáveis. Substancialmente, porém, o alcance do decreto-lei, quando convalida retroactivamente o decreto re­gulamentar, é o de cortar o passo ao êxito dos recursos de anulação dos actos administrativos entretanto praticados com base nele, estando aliás vários já apresentados, e tendo até alguns já sido decididos no sentido da ilegalidade. Formalmente, portanto, o Decreto-Lei n.º 413/78 não veio, directamente, retirar ou impedir o recurso contencioso de actos ile­gais: o que fez foi tentar retirar-lhes o fundamento, legalizando o que antes era ilegal. Todavia, sob o ponto de vista dos resultados, as coisas passam-se de outro modo: o alcance da lei é claramente o de obstacular a impugnação vitoriosa dos actos administrativos entretanto praticados. Tudo se passa efectivamente como se o Decreto-Lei n.º 413/78 dissesse: «todos os actos praticados ao abrigo do Decreto n.º 317/78 deixam de ser impugnados». Se o diploma dispusesse exactamente isso, não haveria, porventura a mínima dúvida acerca da sua inconstitucionalidade. A in­fracção à Constituição seria porém demasiado flagrante para poder ter al­gum êxito; impunha-se portanto uma formulação que, por diferente ca­minho, conduzisse ao mesmo sítio. Simplesmente, através desse ínvio caminho a Constituição não é menos atingida, o direito dos cidadãos a verem anulados os actos administrativos ilegais não é menos denegado. Sempre se acaba no mesmo: o cidadão é directamente privado do direito de impugnar o acto lesivo dos seus direitos. A não se entender assim, estaria aberto um caminho fácil para a Ad­ministração se eximir ao controlo de legalidade dos seus actos: após a prá­tica de actos ilegais e perante a iminência da sua anulação contenciosa, bastaria um «oportuno» decreto-lei que viesse considerar legais os actos dessa natureza e que se atribuísse efeitos retroactivos. Já no acórdão n.º 156 da Comissão Constitucional de 29 de Maio de 1979, se escrevia certeiramente: […] o conteúdo da garantia do artigo 269, n.º 2 (correspon­dente ao actual artigo 268.º, n.º 3 da Constituição da Repú­blica Portuguesa), tem de ser aferido pela lei vigente à data em que ê praticado o acto definitivo e executório, sob pena de ele poder ser esvaziado total ou parcialmente por acção do legisla­dor, defraudando o princípio constitucional do artigo 267.º, n.º 2 (submissão da administração à lei). Daí que uma lei re­troactiva sanando acto administrativo ilegal afecte directa e ime­diatamente a garantia constitucional [do direito ao recurso con­tencioso] [...]», (in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 291, sublinhados acrescentados). E o direito de recurso contencioso não pode obviamente entender-se garantido quando em abstracto um acto administrativo continue a poder ser impugnado; ele não está garantido quando em concreto um acto que era ilegal por um certo motivo, e que podia ser impugnado por certo cidadão interessado, deixou de poder ser impugnado por esse motivo e por esse cidadão. Os «direitos, liberdades e garantias» são direitos de to­dos e cada um dos cidadãos. É na sua titularidade pelos cidadãos — por cada um — que tem de ser aferido se uma garantia constitucional foi ou não infringida. Em suma: o propósito e o resultado do Decreto-Lei n.º 413/78 foi o de impedir a impugnação vitoriosa dos actos administrativos praticados ao abrigo do Decreto n.º 317/76. Os cidadãos que podiam impugná-los — e que já os tinham impugnado — foram privados dessa prerrogativa ou viram inutilizados os seus recursos. O direito ao recurso contencioso foi pois aniquilado — directa ou mediantemente, tanto faz neste caso —, com violação portanto do artigo 268.º, n.º 3, da Constituição. 2.3 — Ainda que assim se não pudesse concluir, importa averiguar se é constitucionalmente viável o próprio propósito legislativo de, super-venientemente, tornar legal aquilo que originariamente era ilegal, ou — o que é o mesmo — de, a posteriori, considerar válido aquilo que era, de raiz, inválido. Nada na Constituição parece impedir, explicitamente, tal expediente. Por um lado, em geral, não é proibida a retroactividade das leis; por ou­tro lado, pelo menos prima facie, em nenhum lado se proíbe que uma lei acolha e legitime as normas de um anterior regulamento originaria­mente ilegal. É certo que, quanto a este último ponto não pode deixar de trazer-se hoje à colação o n.º 5 do artigo 115.º da Constituição, se­gundo o qual «nenhuma lei pode…. conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos»; todavia, essa norma, que foi in­troduzida na revisão constitucional de 1982, não pode, portanto, valer para o caso em análise, que respeita a um diploma legal de 1978 (salvo se se entendesse que a mencionada norma constitucional não é mais do que a explicitação de um princípio constitucional já anteriormente implí­cito, argumento este que, embora não indefensável, enfrentaria, neste caso, certamente, sérias, e porventura insuperáveis, dificuldades). Contudo, se a Constituição aparentemente não proíbe nem uma nem outra coisa, já o mesmo se não poderá dizer quando, por um lado, am­bas se conjugam — isto é, quando se trate de leis que retroactivamente procurem convalidar regulamentos ou actos administrativos originariamente ilegais — e quando, por outro lado, essa combinação tenha por objectivo e por resultado lesar direitos ou interesses legítimos dos cidadãos protegi­dos por lei anterior e inutilizar ou esvaziar o recurso contencioso já de­sencadeado por eles na defesa desses direitos ou interesses legítimos. Ora, é essa precisamente a situação em que se inscreve o caso em apreço: um cidadão tem certo direito protegido à face da lei vigente; pos­teriormente, vendo esse direito prejudicado por um acto administrativo fundado num regulamento ilegal, impugna-o contenciosamente; subita­mente, antes que o tribunal competente se possa pronunciar em defini­tivo, vem um diploma legislativo procurar legalizar, retroactivamente, o regulamento ilegal e, por via disso, pretender convalidar o acto adminis­trativo já impugnado e, assim, atalhar à sua, quase segura, anulação… Poderá dizer-se que na Constituição nenhuma disposição específica con­templa directamente situações dessa natureza. Mas se há alguma coisa que o princípio do Estado de direito democrático — que é um princípio fun­damental da Constituição da República Portuguesa — há-de significar, aí há-de nomeadamente abranger-se a inadmissibilidade de tais procedi­mentos dos órgãos estaduais. Não se ignora, é certo, que se deve ser particularmente prudente em extrair de princípios gerais da Constituição e de conceitos relativamente indeterminados ilações concretas que não en­contrem confirmação e suporte suficientemente nítido em outros locais do texto constitucional. Em todo o caso, não será ousado admitir que existe um mínimo normativo que vai ínsito na própria definação de «Es­tado de direito democrático», designadamente aquilo que, a nenhuma luz, pode considerar-se como sendo direito ou como sendo democrático. Pro­vavelmente, não será fácil formular o argumento de maneira mais judi­ciosa e precisa do que o fez o já citado acórdão n.º 437 da Comissão Constitucional, nos seguintes termos: Um tal princípio [o do Estado de direito democrático] garante seguramente um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente criadas e consequentemente a con­fiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica […]. Esta confiança é violada sempre que o legislador ligue a situações de facto constituídas e desenvolvidas no passado consequências jurí­dicas mais desfavoráveis do que aquelas com que o atingido podia e devia contar. Um tal procedimento legislativo não mais poderá cobrir-se com o princípio do Estado de Direito Democrático (in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 314, sublinhado no original). Do que se trata é, ao fim e ao cabo, de proteger os cidadãos contra aquilo que poderia designar-se por arbítrio legislativo. Ora, é perante uma situação de arbitrariedade qualificada que parece estar-se, quando, a pos­teriori, se vem tentar atingir um direito dos cidadãos estabelecido por lei anterior, aniquilando aquele mínimo de protecção, de certeza e de segu­rança a que alude a passagem citada do acórdão da Comissão Constitu­cional. Por mais complacente que se esteja disposto a ser quanto à questão genérica da admissibilidade constitucional de leis retroactivas, mesmo quando imponham encargos ou criem deveres para os cidadãos — e ainda recentemente o Tribunal Constitucional, embora sem unanimidade, se pro­nunciou nesse sentido —, seguramente que um dos limites à retroactivi­dade da lei há-de encontrar-se no respeito dos direitos e interesses legíti­mos dos cidadãos já assegurados à face de lei anterior; ou seja, no presente caso existia já uma «subjectivização» de uma pretensão jurídica na pessoa dos cidadãos interessados, e acontecia mesmo que o cidadão já havia con­testado contenciosamente o acto administrativo que atacava esse seu di­reito. Admitir o contrário seria afastar toda e qualquer norma de segu­rança na vida jurídica… Não é impossível, é certo, configurar casos em que tais situações de retroactividade não seriam passíveis de igual censura, designadamente quando os direitos invocados pelo cidadão não tenham suficiente consis­tência ou quando a retroactividade seja apenas um meio de eliminar os efeitos de uma anterior lei manifestamente inconstitucional ou que te­nha sido propositadamente emitida para criar situações de privilégio ou injustiça consumadas. Mas, no presente caso não ocorre seguramente ne­nhuma circunstância dessa natureza, susceptível de excepcionar a aplica­ção da regra. Nem serve de argumento em contrário o facto de a lei em que se conforta o recorrido — ou seja, o Estatuto do Funcionalismo Ul­tramarino e legislação complementar — conduzir a pensões de reforma mais elevadas do que as resultantes, para casos idênticos, da lei aplicável em geral aos restantes funcionários; pois é evidente que o funcionalismo das antigas «províncias ultramarinas» não compartilhava do estatuto do funcionalismo público em geral, tendo o seu estatuto próprio, decorrente das condições específicas em que se encontrava. Em todo o caso, se se tratava de igualizar as duas situações, nada obrigava a nivelar pelo re­gime menos favorável e, se houvesse de ser assim, isso nunca poderia va­ler para as situações constituídas no passado. Sob outro ponto de vista, pode dizer-se também que nestes casos se está perante algo que se poderia qualificar de abuso do poder legislativo. Na verdade, o que sucede na situação em apreço é que o órgão superior da administração pública — ou seja, o Governo —, após ter lesado, me­diante acto administrativo ilegal, certo direito de determinado(s) cidadão(s) vem, em vez de revogar ou reformar esses actos, procurar validá-los a pos­teriori, lançando mão do poder legislativo que, noutra qualidade (i. é, enquanto órgão legislativo) igualmente detém. Noutros termos: a admi­nistração lesou direitos e interesses legítimos dos cidadãos, ao contrário do que constitucionalmente lhe incumbe (artigo 266.º, n.º 1, da Consti­tuição), e, depois, não querendo revogar esse acto, pretende furtar-se às devidas consequências — a anulação contenciosa —, dando por juridica­mente consumada a questão antes que os tribunais se pronunciem defi­nitivamente sobre ela, lançando mão, para esse efeito, de uma outra veste — a de legislador — que também lhe compete. Se o símile é permitido, tudo se passa como se um actor que numa peça desempenha dois papéis dissesse a fala de um ao desempenhar o outro ... Se no teatro seria a mina da peça, na cena constitucional é um procedimento ilegítimo. Vista a questão de outra perspectiva, tudo se traduz em que a admi­nistração, numa pendência em que é parte interessada, vem dirimir a ques­tão a seu favor, utilizando uma prerrogativa que só a título diferente — enquanto poder legislativo e não enquanto administração — possui. É seguro que o Decreto-Lei n.º 413/78 só surgiu porque houve cidadãos que reagiram à ilegalidade consubstanciada no Decreto n.º 317/76, pelo que o seu propósito foi apenas impedir que a legítima reacção dos cida­dãos pudesse ter êxito. Numa formulação incisiva, um comentador qualificado do acórdão n.º 156, da Comissão Constitucional, afirmou: [...] o legislador arranja maneira de subtrair um acto ilegal a controlo contencioso. (Afonso Queiró, in Revista de Legislação e Jurisprudência, 113.º, p. 34, sublinhado acrescentado). Num Estado de direito democrático, porém, a subtracção de actos ile­gais a controlo contencioso não pode ser um objectivo constitucionalmente legítimo da lei, não pode ser objecto de uma «habilidade» legislativa. Isso seria desviar a lei da sua função constitucional para agenciar um resul­tado de outro modo inadmissível. As funções e papéis constitucionais fi­cam invertidos: em vez de a Administração se conformar com a lei (Constituição, artigo 266.º, n.º 2), ela assume a veste de legislador para conformar a lei à medida da Administração. Em vez de se pôr ao serviço do interesse definido pela lei (cf. Constituição, artigo 268.º, n.º 1), a Administração põe a lei ao serviço do seu próprio interesse… Em resumo: nas condições do caso em apreço, não pode ter-se por admissível que um decreto-lei venha retroactivamente tentar sanar um acto administrativo ilegal já sujeito a impugnação contenciosa por parte de um cidadão por ele lesado nos seus direitos ou interesses legítimos. 3 — Conclusão Nestes termos, o Tribunal Constitucional, reunido em secção, acorda em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido na parte em que decidiu não aplicar, por motivo de inconstitucionalidade, o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, por vio­lação do direito ao recurso contencioso garantido pelo então artigo 269.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa (hoje artigo 268.º, n.º 3) e, por via disso, também por violação do princípio do Estado de direito democrático consignado, entre outros lugares, no artigo 2.º da Lei Fun­damental. Lisboa, 22 de Novembro de 1983 — Vital Moreira — Raul Mateus (res­salvando, porém, a minha posição quanto a uma afirmação que é feita no corpo do acórdão e da qual discordo. A meu ver, a Constituição per­mite restrições, por via de lei, ao direito de recurso contencioso. De facto, o artigo 268.º, n.º 3, da Lei Fundamental, ao garantir «aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade», está a remeter para o legislador ordinário a definição dessa ilegalidade) — Antero Alves Mon­teiro Diniz (votei a conclusão e a fundamentação apenas na parte em que se tem por violado o princípio do Estado de direito democrático, consig­nado no artigo 2.º da Constituição, não acompanhando no mais, a argu­mentação desenvolvida, conforme declaração em anexo) — Jorge Campi­nos (votei a conclusão na parte em que se refere à violação do anterior artigo 269.º, n.º 2, da Constituição, e pelas razões que resumidamente se apresentam em declaração em anexo) — Armando M. Marques Guedes. declaração de voto Não votei a conclusão e a fundamentação do acórdão na parte em que se tem por violado o disposto no n.º 2, do artigo 269.º, da Consti­tuição de 1976, com base no seguinte conjunto de razões: — A garantia de recurso contencioso fundado em ilegalidade, res­peita aos actos administrativos em sentido estrito e não já à eventual ilegalidade de que padeçam os regulamentos ao abrigo dos quais aqueles foram praticados; — Mesmo que se admita uma interpretação extensiva, englobando na garantia de recurso os regulamentos ilegais, tal garantia ape­nas traduzirá a possibilidade de acesso ao tribunal para defesa dos direitos e não já, a tutela concreta e individual dos funda­mentos do recurso existentes no ordenamento jurídico num dado momento histórico, nomeadamente na data da constituição do acto administrativo; — O Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, enquanto man­dou aplicar como decreto-lei, a partir de 30 de Abril de 1976 o Decreto n.º 317/76, visa as situações transcorridas desde essa data, mas contempla também as situações que de futuro ve­nham a ocorrer, e por outro lado não afectou em qualquer dos casos a garantia de recurso contencioso, razão porque não pode afirmar-se um afrontamento directo e imediato do princípio es­tabelecido naquela norma constitucional. — Antero Alves Mon­teiro Diniz. declaração de voto Votei a conclusão do acórdão que, dando provimento ao recurso, de­clara inconstitucional o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, por violação do anterior artigo 269 °, n.º 2, da Cons­tituição (actual artigo 268.º, n.º 3 da Constituição). Porém, preferimos desembocar nesse resultado por via diferente daquela trilhada, com argú­cia, pelo acórdão ora aprovado. É que, em nossa opinião, o preceito cons­titucional acima referido não tem como objectivo imediato ou essencial consagrar o direito ao recurso contencioso, que constitui uma das verten­tes do direito de acesso aos tribunais, dos interessados, para defesa dos seus direitos, consagrado no artigo 20.º, n.º 2, da Constituição; aliás, esta disposição deve ser «interpretada» de harmonia com a Declaração Uni­versal dos Direitos do Homem (artigo 16.º, n.º 2, da Constituição), cujo artigo 8.º dispõe: Toda a pessoa tem direito a um efectivo recurso às jurisdições nacionais competentes contra os actos que violem os direitos fun­damentais que lhe sejam reconhecidos pela Constituição ou pela lei. Desde logo, a ratio do antigo artigo 269.º, n.º 2, da Constituição não pode deixar de ser diferente do direito ao recurso já consagrado no artigo 20.º, n.º 2 da Constituição; se assim não fosse ter-se-ia que con­cluir que só se acha constitucionalmente garantido aos interessados um determinado tipo de recurso (o contencioso), com base num único fundamento (a ilegalidade) e contra um determinado tipo de actos (admi­nistrativos, definitivos e executórios). Não pode obviamente ser assim, pelo que urge indagar qual a ratio legis específica, própria, autónoma, do pre­ceito constitucional em apreço. A esta luz, logo diremos que a garantia prevista no antigo artigo 269.º, n.º 2, da Constituição só tem sentido se a legalidade ou ilegalidade de um determinado acto administrativo, definitivo e executório, puder ser aferida em relação ao «bloco de legali­dade» existente na altura da prática do referido acto; se se admitisse que um diploma pudesse modificar retroactivamente a «legalidade» existente (quer o conteúdo do diploma, quer o seu funcionamento na hierarquia das normas) na altura em que determinado acto administrativo foi prati­cado, retirar-se-ia todo e qualquer efeito útil ao preceituado no anterior artigo 269.º, n.º 2, da Constituição. Por outras palavras: o poder consti­tuinte, tanto o originário como o derivado, não quis só assegurar a todos o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos (citado artigo 20.º, n.º 2), nomeadamente por via de recurso contencioso; quis ainda garan­tir aos interessados, em especial, que o «fundamento em ilegalidade» de recursos contenciosos contra actos administrativos definitivos e executórios, devidamente datados, fosse aferido em função da legislação em vigor na altura em que o acto contestado foi praticado; e é por isso, e só por isso, que o Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, ao conferir força de lei, com efeitos retroactivos, à data da sua publicação, ao contestado De­creto n.º 317/76, de 30 de Abril, veio ferir o espírito e a letra do refe­rido artigo 269.º, n.º 2, da Constituição. Aliás, a própria Comissão Constitucional, no seu acórdão n.º 156, de 29 de Maio de 1979, já havia argumentado neste mesmo sentido, ao afirmar: [...] o conteúdo da garantia do artigo 269.º, n.º 2, tem de ser aferido pela lei vigente à data em que é praticado o acto defi­nitivo e executório, sob pena de ele poder ser esvaziado total ou parcialmente por acção do legislador, defraudando o princípio cons­titucional do artigo 267.º, n.º 2 (submissão da Administração à lei) [...] (itálico nosso). — Jorge Campinos.