262/1993 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 262/93 [1] Processo: n.º 167/90. 1ª Secção Relator: Conselheira Assunção Esteves. Acordam, em secção, no Tribunal Constitucional: I — 1 — No 6.º Juízo do Tribunal Cível da Comarca do Porto, em processo litigioso de expropriação urgente, sendo expropriante A., S.A. e expropriados B. e outros, o Sr. Juiz, por sentença de 18 de Abril de 1989, fixou em 8 243 865$00 o montante da indemnização pela expropriação de uma parcela de terreno com a área de 4487 m2 e pela desvalorização da parte sobrante. Acolheu assim o parecer dos peritos do tribunal e dos expropriados, segundo o qual, esta parte, na faixa abrangida pela zona non aedificandi se tornou apenas susceptível de aproveitamento rústico, por isso sofrendo «uma desvalorização correspondente à diferença entre o valor determinado antes (1 395$00/m2) e o do terreno com aproveitamento rústico (660$00/m2)». Desta sentença recorreram a expropriante e os expropriados para o Tribunal da Relação do Porto. A primeira sustentou em alegações que «a pretensa e alegada desvalorização da parte sobrante, decorrendo de servidão non aedificandi imposta directamente por lei (…) não seria indemnizável», por força do artigo 3.º, n.º 2, do Código das Expropriações (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro). De seu lado, os expropriados defenderam um montante de indemnização superior ao que naquela sentença se consignara. Por acórdão de 19 de Dezembro de 1989, a Relação do Porto negou provimento aos recursos. E, a propósito do problema da desvalorização da parte sobrante, considerou o seguinte: Se será indemnizável a desvalorização da parte sobrante. 1 — O Sr. Juiz a quo aceitou, quanto a esta questão, o ponto de vista dos peritos do Tribunal já que, como referem, a parcela sobrante, na faixa abrangida pela zona non aedificandi, ficou sem possibilidades construtivas e, assim, sujeita exclusivamente a aproveitamento rústico. Daqui terem os peritos fixado a indemnização de Esc.: 1 984 500$00 (um milhão novecentos oitenta e quatro mil e quinhentos escudos), que corresponde a: (1 395$00 — 660$00) ¥ 2700 m2. A expropriante defende que a pretensa e alegada desvalorização da parte sobrante, decorrendo de servidão non aedificandi imposta directamente pela lei, mesmo que existisse, não seria indemnizável — artigo 3.º, n.º 2, do Código das Expropriações, com referência ao artigo 8.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, Decreto-Lei n.º 64/83, de 3 de Fevereiro, e Decreto-Lei n.º 341/66. Por sua vez, os expropriados defendem que ao calcular-se a desvalorização da parte sobrante foi dado cumprimento ao exigível no artigo 35.º do Código das Expropriações, sendo certo que não se trata de qualquer servidão administrativa e daí não haver lugar, de modo algum, à aplicação do artigo 3.º do citado Código. Que dizer? 2 — O artigo 35.º do Código das Expropriações prevê a depreciação da parte sobrante e que a mesma tem de ser tomada em consideração. E mesmo que tal preceito o não dissesse expressamente, ou seja, que não tomasse posição sobre tal questão, sempre assim teria de concluir-se porque, de outra forma, não se alcançaria a «justa indemnização» a que se refere o artigo 62.º, n.º 2, da Constituição. Isto significa que dever-se-á considerar inconstitucional a norma do n.º 2 do artigo 3.º do Código das Expropriações (que diz: «as servidões derivadas directamente da lei não dão direito a indemnização, salvo quando a própria lei determinar o contrário»), se se considerar existir uma servidão administrativa na zona non aedificandi derivada directamente da lei. Tendo presente os ensinamentos do Prof. Marcello Caetano, não podem deixar de ser consideradas servidões administrativas as das faixas marginais das rodovias ( Manual de Direito Administrativo , vol. ii, 10.ª ed., pp. 1052 e segs.). Mas tal servidão é imposta por lei ou constituída por acto administrativo? Tendo em conta a noção de acto administrativo (Marcello Caetano, obra citada, pp. 427 e 203), dir-se-á que a mesma resulta da lei. Daqui a ter de considerar-se inconstitucional a norma do n.º 2 do artigo 3.º do Código das Expropriações, por violar não só o disposto no artigo 62.º, n.º 2, mas também o artigo 13.º, ambos da Constituição. E face a tal inconstitucionalidade «a justa indemnização» e o «princípio da igualdade» impõem que se considere indemnizável a desvalorização da parte sobrante. Desta decisão o Ministério Público interpôs recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 280.º, n.º 1, alínea a), e n.º 3, da Constituição e dos artigos 70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro. Alegou o Sr. Procurador-Geral Adjunto neste Tribunal, pronunciando-se no sentido da inconstitucionalidade da norma impugnada, do artigo 3.º, n.º 2, do Código das Expropriações. Concluiu assim: É inconstitucional, por violação dos artigos 62.º, n.º 2, e 13.º, n.º 1, da Constituição, a norma do n.º 2 do artigo 3.º do Código das Expropriações (Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro), na medida em que não consente a indemnização do prejuízo efectivamente resultante para o expropriado do facto de a parcela sobrante do prédio expropriado passar a ficar sujeita, em parte, a servidão non aedificandi. (…) Deve, assim confirmar-se a decisão recorrida, na parte impugnada. Alegou também a entidade expropriante no sentido da não inconstitucionalidade daquela norma, considerando, nomeadamente: O n.º 2 do artigo 3.º do Código das Expropriações não ofende o «princípio da igualdade» ínsito no artigo 13.º da Constituição, por isso que dispõe, de modo uniforme, para todos os cidadãos; Como não ofende o seu artigo 62.º, n.º 2, uma vez que não dispõe, sequer, para as hipóteses de requisição e expropriação por utilidade pública, aí contempladas, mas tão só para as hipóteses de servidões resultantes directamente da lei; E a questão de serem ou não indemnizáveis os eventuais prejuízos decorrentes de servidões impostas directamente pela lei, tem a sua sede no instituto da responsabilidade civil do Estado por actos lícitos, a ela sendo alheia a entidade beneficiária da expropriação; O que impõe uma interpretação, em termos hábeis, do citado preceito do Código das Expropriações, no sentido de que apenas dispõe para os processos de expropriação por utilidade pública, em que está em causa a obrigação de indemnizar dela decorrente para a entidade beneficiária. Como tal e de qualquer modo, O n.º 2 do artigo 3.º do Código das Expropriações, aqui em apreço, não é inconstitucional. Deve, assim, no provimento do recurso, revogar-se a decisão recorrida, na parte em que declarou a inconstitucionalidade da sobredita norma. II — As normas 1 — A questão de constitucionalidade respeita à norma do artigo 3.º, n.º 2, do Código das Expropriações (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro), cuja aplicação foi recusada no acórdão de 19 de Dezembro de 1989, da Relação do Porto. Depois de enunciar no n.º 1 que «poderão constituir-se sobre imóveis as servidões necessárias à realização de fins de utilidade pública», o artigo 3.º dispõe assim: Artigo 3.º 1 — .............................................................................................. 2 — As servidões derivadas directamente da lei não dão direito a indemnização, salvo quando a própria lei determinar o contrário. .............................................................................................. No caso s ub judice, de expropriação parcial, a Relação do Porto confrontou com a norma transcrita a questão da justa indemnização a atribuir aos expropriados pela desvalorização da parcela sobrante, adveniente do facto de sobre a mesma parcela, e em resultado da expropriação, se haver constituído uma servidão non aedificandi. É com esse enfoque que a apreciação daquela norma do artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro, haverá de ser aqui realizada. Em sede de fiscalização concreta, o controlo de constitucionalidade das normas, não tem que prescindir — e haverá mesmo de atender — ao «discurso de aplicação» das mesmas normas. Indagar-se-á, então, se a norma que aqui é objecto de recurso, na medida em que não consente a indemnização do prejuízo efectivamente resultante do facto de a parcela sobrante do terreno expropriado passar a ficar sujeita a servidão non aedificandi, é ou não contrária à Constituição da República. III — A fundamentação 1 — O tratamento do problema há-de sofrer, assim, a impostação do caso concreto em que se coloca a questão de constitucionalidade. A resposta, no caso, à pergunta por uma indemnização constitucionalmente exigível derivando da constituição de uma servidão non aedificandi « há-de ter-se na perspectiva em que essa servidão emerge de um processo (mais amplo) de expropriação». É nesse pressuposto que se procede à abordagem teórica subsequente. No caso de constituição de servidão non aedificandi, como o que é referido pela decisão recorrida à norma do artigo 3.º, n.º 2, aqui em apreço, não se configura uma expropriação em sentido clássico, isto é, uma «expropriação translativa do direito de propriedade do solo do particular para a Administração». Está antes em causa uma expropriação que «sacrifica o jus aedificandi do proprietário do solo por motivos de interesse geral». [Sobre as intervenções da Administração Pública no jus aedificandi que merecem o qualificativo de expropriações, cfr. Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, 1989, pp. 381-382; cfr., também, José de Oliveira Ascenção, Expropriações e Nacionalização, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, p. 45, «(…) momento da transferência da propriedade — se o houver. Porque pode a expropriação dirigir-se apenas a uma extinção de direitos privados, ou a uma oneração de direitos privados (…)»]. Mas ainda que a imposição de uma servidão non aedificandi se não reconheça no conceito de expropriação, sempre terá que justificar-se à luz do princípio do Estado de direito democrático (CRP, artigo 2.º) e da responsabilidade do Estado por actos lesivos dos direitos dos particulares, que ali vai implicada. A servidão non aedificandi, na medida em que traduz uma diminuição efectiva do valor do prédio serviente, constitui uma intromissão onerosa do Estado na esfera jurídico-patrimonial do respectivo titular. E aferir da legitimidade dessa medida é também convocar os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização. (CRP, artigos 13.º, n.º 1, e 62.º, n.º 2). 2 — A ideia de que a aptidão de edificabilidade dos terrenos (expropria­dos) é um valor susceptível de indemnização foi afirmada pelo Tribunal Constitucional ao julgar a constitucionalidade das normas do artigo 30.º, n.os 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro. Este Tribunal considerou que essas normas, consagrando critérios restritivos de determinação do montante da indemnização — dos quais se excluía a aptidão de edificabilidade dos terrenos expropriados como factor de fixação valorativa — determinavam para os cidadãos seus titulares uma oneração acrescida e injustificada, assim contrariando os princípios da igualdade e da justa indemnização, constitucionalmente consagrados (cfr., entre outros, os Acórdãos n.os 34l/86, 109/88, 381/89 e 420/89, publicados, respectivamente, nos Diário da República, II Série, n.os 65, de 19 de Março de 1987; 202, de 1 de Setembro de 1988; 207, de 8 de Setembro de 1989; e 213, de 15 de Setembro de 1989 — e ainda os Acórdãos, que declaram a inconstitucionalidade com força obrigatória geral daquelas normas, n.os 131/88 e 52/90, publicados, respectivamente, nos Diário da República, I Série, n.os 148, de 29 de Junho de 1988, e 75, de 30 de Março de 1990). No Acórdão n.º 341/86 (cit.) ponderou-se, a propósito do jus aedificandi: (…) mesmo naqueles casos em que a Administração impõe aos particulares certos vínculos que, sem subtraírem o bem objecto do vínculo, lhes diminuem, contudo, a utilitas rei, se deverá configurar o direito a uma indemnização, ao menos quando verificados certos pressupostos (…) o jus aedificandi deverá ser considerado como um dos factores de fixação valorativa, ao menos naquelas situações em que os respectivos bens envolvam uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa (no mesmo sentido, cfr. o Acórdão n.º 131/88, cit.). Também no Acórdão n.º 184/92 ( Diário da República , II Série, n.º 216, de 18 de Setembro de 1992) que julgou inconstitucional a norma do artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro, por violação dos artigos 13.º e 62.º, n.º 2, da Constituição, se sublinhou, entre o mais: «o artigo 9.º (…) não permite que, na determinação do valor dos bens expropriados, se atenda à sua aptidão para neles se vir a construir (…). Tal norma contém, pois, um critério restritivo, já que nem sempre permite que a expropriação por utilidade pública se faça mediante o pagamento de justa indemnização». 3 — O problema põe-se agora fora daqueles quadros em que a «aptidão de edificabilidade» constitui um dos valores a ter em conta na determinação do montante da indemnização, isto é, fora dos quadros de translação da propriedade do solo. No caso concreto, o que está em causa é o sacrifício do valor de edificabilidade com a manutenção da titularidade do solo pelo particular onerado. Ora, o problema da diminuição do valor patrimonial da parcela não expropriada, que vai implicado na obrigação de não edificar justifica, do mesmo modo, a aplicação ao caso dos princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização (CRP, artigos 13.º e 62.º, n.º 2). E para a questão não releva a opção por uma ou outra das diferentes doutrinas que vêem no jus aedificandi ou «uma componente essencial do direito de propriedade do solo» ou «uma faculdade atribuída pelo plano urbanístico» (cfr. Alves Correia, ob. cit., pp. 348-383). É que, como afirma Gomes Canotilho, «o círculo dos interesses protegidos indemnizatoriamente relevantes não pode circunscrever-se a hipótese de direitos subjectivos, antes há que alargá-lo a outras situações subjectivas, menos perfeitas e menos juridicamente protegidas que os verdadeiros direitos subjectivos, mas, de qualquer modo, com consistência jurídica suficiente para, no caso de compressão grave, poderem justificar, a favor do seu titular, uma protecção ressarcitória». ( O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos, Coimbra, 1974, pp. 296-297). A propósito da responsabilidade do Estado nos casos de sacrifício do jus aedificandi, acrescenta o mesmo autor «os deveres inderrogáveis de solidariedade política, económica e social não podem justificar a exclusão da indemnização no caso de medidas substancialmente expropriatórias que, não operando embora um efeito translativo do domínio, originam uma penetrante incidência no Kerngehalt [núcleo de conteúdo) dum bem constitucionalmente garantido». ( O Problema…, cit., p. 300). Com referência ao concreto problema da indemnização, nos casos de imposição de uma servidão non aedificandi resultante de expropriação, afirmou-se no Acórdão n.º 184/92, cit.: «a diminuição das utilidades da coisa por virtude da imposição de certos vínculos administrativos ( maxime de uma servidão non aedificandi ) é susceptível de fazer nascer uma obrigação de indemnizar. Por isso, resultando a servidão non aedificandi do acto expropriativo, tem ela que ser levada em conta na determinação do montante a pagar, a título de indemnização». Neste quadro da expropriação, nenhuma solução legislativa está constitucionalmente legitimada a inviabilizar a ponderação da intensidade ablatória das ingerências estaduais e da consistência das posições jurídicas que reclamem uma indemnização. Os princípios de autonomia, da igualdade e de proporcionalidade vêm delimitar, neste plano, o espaço de prognose do legislador. À imposição de um vínculo de inedificabilidade imposto no interesse público a um particular, em consequência de um processo de expropriação parcial, sobre a parcela sobrante do terreno expropriado, não pode a lei ligar a exclusão necessária e automática de uma indemnização. Do mesmo modo que na expropriação clássica, configura-se aí um «acto de império» (Oliveira Ascensão), incidente sobre uma posição de valor económico juridicamente relevante. A justa indemnização vem precisamente realizar a «descompressão» da esfera jurídico-patrimonial do particular onerado, transmudando o resultado do acto lesivo numa situação equivalente à que corresponderia a uma ausência da interferência estadual. Isso traduz uma exigência dos princípios constitucionais do Estado de direito (responsabilidade por actos lesivos dos direitos dos particulares) e da igualdade (o dano não pode implicar um acréscimo desigual e injustificado de contribuição dos cidadãos onerados para os encargos públicos). Como afirmam Gomes Canotilho e Vital Moreira, «o pagamento de justa indemnização (…) não passa de uma expressão particular do princípio geral, ínsito no princípio do Estado de direito democrático, de indemnização pelos actos lesivos de direito e pelos danos causados a outrem» (cfr. Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., 2.ª ed., Coimbra, 1984, p. 337). No mesmo sentido, Alves Correia sublinha que «os sistemas de limitação da indemnização violam um princípio que consideramos fundamental nas relações entre os particulares e os poderes públicos e indissociável do próprio Estado de direito que é o «princípio de igualdade perante os encargos públicos» (cfr. As Garantias ao Particular na Expropriação por Utilidade Pública, Coimbra, 1982, p. 127). 4 — A densificação do conceito de «justa indemnização» é tarefa que a doutrina e a jurisprudência constitucional vem desenvolvendo com referência aos princípios materiais da igualdade e da proporcionalidade, constitucionalmente conformadores. Na verdade, «a ideia de ‘justa medida’ tem uma relação estreita com a ideia de justiça, tanto no exercício dos direitos como na imposição de deveres e ónus, de equilíbrio de interesses reciprocamente contrapostos na linha do menor prejuízo possível. É que, aquela, no fundo, não significa outra coisa senão precisamente a justa medida na relação dos homens entre si com as coisas submetidas à sua disposição» (Karl Larenz, referindo-se ao princípio de proporcionalidade, Metodologia da Ciência do Direito, 2.ª ed. revista, trad., 1983, p. 514). A «evidência» de que os «critérios definidos por lei têm de respeitar os princípios materiais da Constituição (igualdade, proporcionalidade), não podendo conduzir a indemnizações irrisórias ou manifestamente desproporcionadas à perda do bem expropriado» é afirmada por Gomes Canotilho e Vital Moreira ( Constituição…, cit., p. 337). Alves Correia ( As Garantias do Particular…, cit., p. 129) concretiza mesmo a ideia de ressarcimento justo: «de uma maneira geral, entende-se que o dano patrimonial suportado pelo expropriado é ressarcido de forma integral e justa, se a indemnização corresponder ao valor comum do bem expropriado, ou, por outras palavras, ao respectivo valor de mercado ou ainda ao seu valor de compra e venda». E, a seguir, informa: «este critério do valor venal» ou do «justo preço», isto é, a quantia que teria sido paga pelo bem expropriado se tivesse sido objecto de um livre contrato de compra e venda, é seguido pela quase generalidade dos ordenamentos jurídicos». A determinação constitucionalmente legítima dos montantes da indemnização há-de, assim, orientar-se aos princípios materiais da igualdade e da proporcionalidade. A indemnização estabelecida numa medida irrisória ou simbólica é uma indemnização meramente aparente (cfr. Domenico Sorace, Espropriazione della Proprietà e Misura dell'Indennizo, Milão, 1974, 1.ª parte, pp. 24-28) — [O autor dá conta dos trabalhos preparatórios da Constituição Italiana, em que, a propósito do problema da «justa indemnização» se afirmou: «eliminámos o adjectivo justo porque o conceito de justo está implícito no conceito de indemnização. Também a mais recente jurisprudência é desta opinião: e a indemnização para que assim seja não pode ser injusta»]. 5 — Este tribunal, ao julgar a constitucionalidade de certas normas sobre expropriação [artigos 30.º, n.os 1 e 2, e 84.º, n.º 2, do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro; artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro], deixou também afirmada a ideia de que justa indemnização é aquela que compensa o sacrifício suportado pelo expropriado (cfr., entre outros, os Acórdãos n.os 341/86, 131/88, 52/90 e 184/92, cits., e ainda, o Acórdão n.º 108/92, Diário da República, II Série, n.º 161, de 15 de Julho de 1992). Sublinhou-se no Acórdão n.º 341/86: «em verdade, não parece poder afirmar-se que ao titular de coisa expropriada haja de ser imposto, mercê de um qualquer especial destino que a Administração lhe venha a atribuir, um sacrifício na justa reparação patrimonial que a expropriação deve importar. De outra forma, um princípio material informador desta matéria — o princípio da igualdade — viria a ser violado, através do acréscimo de contribuição do expropriado para a prossecução do interesse público, não podendo nem devendo conceber-se uma indemnização por sacrifício como um instituto complementar dos impostos». E no Acórdão n.º 184/92: «a indemnização só é justa se, realmente, conseguir ressarcir o expropriado do prejuízo que, efectivamente, ele sofreu. Não pode, por isso, ser de montante tão reduzido que a torne irrisória ou simbólica, mas também não pode ser desproporcionada à perda do bem expropriado. Não deve assim, atender a factores especulativos ou outros que distorçam, para mais ou para menos, a proporção que deve existir entre o prejuízo imposto pela expropriação e a compensação a pagar por ela (…). Há pois que observar, aqui, um princípio de igualdade e de proporcionalidade — um princípio de justiça, em suma». Esta ordem de considerações, com incidência na expropriação clássica, vale também para o caso de constituição de servidão non aedificandi, imposta no interesse público ao proprietário da parte sobrante de terreno expropriado. Conclui-se assim que a norma do artigo 3.º, n.º 2, do Código das Expropriações (Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro) afronta os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização. Retira aos cidadãos onerados com a servidão non aedificandi, em resultado da expropriação, o direito de serem ressarcidos pela diminuição efectiva do valor da parcela sobrante do terreno expropriado, fazendo com que os mesmos contribuam por forma injustificada e acrescida para a realização do interesse público. Decisão Nestes termos, decide-se julgar inconstitucional a norma do artigo 3.º, n.º 2, do Código das Expropriações (Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro), na medida em que não consente a indemnização do prejuízo resultante da imposição de uma servidão non aedificandi sobre parcela sobrante de terreno expropriado, por violação dos artigos 13.º e 62.º, n.º 2, da Constituição, confirmando-se a decisão recorrida, na parte impugnada. Lisboa, 30 de Março de 1993. Maria da Assunção Esteves Armindo Ribeiro Mendes Antero Alves Monteiro Diniz Vítor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa José Manuel Cardoso da Costa (vencido, conforme declaração junta). DECLARAÇÃO DE VOTO No precedente acórdão restringiu-se a apreciação da conformidade constitucional da norma do artigo 3.º, n.º 2, do anterior Código das Expropriações (de 1976) à hipótese em que a sua aplicação se conjuga com um processo expropriativo incidindo sobre parte do prédio que vai ficar onerado com uma servidão (non aedificandi) do tipo das que aí se trata. Foi só nesse seu segmento aplicativo que tal norma foi julgada inconstitucional. Ora, não me parece que caiba seccionar a norma nesses termos, para o efeito de sobre ela emitir um juízo de constitucionalidade: é que não há certamente razão para distinguir entre a situação referida e uma outra, por exemplo, em que um prédio, sem ter sido objecto de qualquer expropriação para a abertura de uma nova via de comunicação, passa, todavia, a ser marginado por esta, e a ficar onerado, consequentemente, com uma correspondente servidão non aedificandi, abrangida, do mesmo modo, pelo disposto na norma em apreço. Afigura-se-me claro, na verdade, que o princípio da igualdade impõe um tratamento idêntico dos dois casos, quanto ao reconhecimento ou não de um direito a indemnização. Eis, muito em síntese, por que não acompanhei o discurso argumentativo do acórdão, nem votei a decisão. Isto, porém, não sem também deixar para melhor estudo — a que agora não pude, de todo em todo, proceder — a reconsideração global que a norma em causa, no seu contexto e na aparente multiplicidade e larga extensão da sua incidência, possa eventualmente merecer sub specie constitutionis. — José Manuel Cardoso da Costa. [1] P ublicado no Diário da República, II Série, de 21 de Julho de 1993.