Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, do Tribunal Central Administrativo Norte:
1- RELATÓRIO:
J…, residente na Avª …, Viana do Castelo, interpôs recurso jurisdicional da decisão do TAF de Braga proferida em 02/11/2010, que no âmbito dos presentes autos de execução do Acórdão do STA de 04/02/2009 [que declarou nulas as deliberações aprovadas nas reuniões do Conselho Científico de 07/03/2002 e 23/05/2002 da Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico de Viana do Castelo (IPVC)] julgou parcialmente procedente a execução e convidou a exequente e o executado a, no prazo de 20 dias, acordarem um montante indemnizatório.
São contra interessados M… e J.C….
Formula o recorrente, para o efeito, as seguintes CONCLUSÕES que aqui se reproduzem:
«1ª O cumprimento integral do acórdão anulatório implica que o executado seja condenado na prática dos seguintes actos/operações: convocação de novas reuniões do Conselho Científico com os mesmos objectos de deliberação; estas convocatórias devem abranger todos os professores-adjuntos que integram o órgão Conselho Científico.
2ª Os actos consequentes às deliberações declaradas nulas são igualmente nulos e de nenhum efeito.
3ª O executado não informou na acção declarativa a existência de contra-interessados nem invocou na contestação à execução qualquer causa legítima de inexecução do acórdão anulatório.
4ª A conduta do executado, designadamente na parte executiva, configura fundamento para a sua condenação como litigante de má fé, quer no pagamento de multa, quer no pagamento de indemnização ao recorrente.
5ª A invocação de causa legítima de inexecução não é de conhecimento oficioso nem pode ser suscitada pelo contra-interessado, por falta de legitimidade.
6ª Não ocorre in casu impossibilidade absoluta de cumprimento do acórdão anulatório nem grave prejuízo para o interesse público.
7ª Sem prescindir quanto ao entendimento de que não existe causa legítima de inexecução, ainda assim considera o recorrente que a situação da contra-interessada pode ser compatibilizada com o seu direito, ao abrigo do disposto no nº 4, do artigo 173º do CPTA.
8ª A douta sentença recorrida violou os artigos 173º, 175º e 179º do CPTA».
Apenas o recorrido Instituto Politécnico de Viana do Castelo apresentou contra alegações no sentido da improcedência do recurso, mas não formulou conclusões.
A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal notificada nos termos e para os efeitos do disposto no artº 146º do CPTA não se pronunciou.
Os autos foram submetidos à Conferência para julgamento depois de colhidos os respectivos vistos.
2. FUNDAMENTOS
2.1. MATÉRIA DE FACTO
Da decisão recorrida resultam assentes os seguintes factos que aqui se dão por integralmente reproduzidos:
1. «Nos autos de acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos aos quais a presente execução se encontra apensa, foi proferido acórdão, que aqui se dá por integralmente reproduzido, datado de 04.06.2006 e onde se declararam nulas as seguintes deliberações:
i. Deliberação proferida no dia 7 de Março de 2002 pelo “Conselho Científico restrito a Professores-Coordenadores” da Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Superior Politécnico de Viana do Castelo, no sentido da abertura de dois concursos de provas públicas para a categoria de Professor-Coordenador.
ii. Deliberação proferida no dia 23 de Maio de 2002, pelo “Conselho Científico restrito a Professores-Coordenadores” da Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Superior Politécnico de Viana do Castelo, no sentido da abertura de dois concursos de provas públicas para a categoria de Professor-Coordenador, dado ter “…sido posto em causa a questão de não ter havido quórum…” na reunião referida em A).
2. Desse acórdão foi interposto recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte, que indeferiu o mesmo e proferiu o acórdão constante de fls. 439 e ss. que aqui se dá, na sua fundamentação, por integralmente reproduzido.
3. Do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte foi interposto recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, que, por sua vez, proferiu o acórdão constante de fls. 577 e ss. que aqui se dá, na sua fundamentação, por integralmente reproduzido.
4. Na sequência das deliberações referidas nos pontos i e ii do facto referido em 1., no decurso do concurso entretanto aberto, antes da prolação do acórdão referido em 1., M…, na qualidade de primeira classificada no dito concurso, foi nomeada a título definitivo como professora-coordenadora, por despacho datado de 29.04.2005, publicado no DR II série, em 31.05, p. 8242.
5. Na sequência das deliberações referidas nos pontos i e ii do facto referido em 1., foi aberto concurso pelo Edital nº 2003/2004, publicado na II série do DR, de 17.12., p. 18868, para recrutamento de:
i. Professor-coordenador para o sub-grupo disciplinar de Processamento Alimentar, para provimento de um lugar no quadro do pessoal docente da Escola Superior de Tecnologia e Gestão.
ii. Professor-coordenador para o sub-grupo disciplinar de Antropologia, História, Geografia e Ecologia Humana, para provimento de um lugar no quadro do pessoal docente da Escola Superior de Tecnologia e Gestão.
6. Antes da prolação do acórdão referido em 1., M… e JC…, na qualidade de primeiros classificados, respectivamente, nos concursos referidos em i e ii do ponto 5, foram nomeados a título definitivo como professor-coordenador, por despacho datado de 29.04.2005, publicado no DR II série, em 31.05, p. 8242 (...) e despacho datado de 04.07.2005, publicado no DR II série, em 19.08, p. 11980 (...).
7. Tendo desempenhado tais funções desde então, inclusive com participação em júris de concursos em outras escolas, para a categoria que detêm.
8. Os dois docentes acima referidos nunca foram demandados na qualidade de contra-interessados, desconhecendo que corria termos neste TAF acção administrativa especial e a precariedade do lugar para que concorriam».
2.2- O DIREITO:
O recurso jurisdicional interposto pelo recorrente será apreciado à luz dos parâmetros estabelecidos nos artºs 660º, nº 2, 664º, 684º, nº 3 e 4, e 685º-A todos do CPC aplicáveis “ex vi” dos artºs. 1º e 149º do CPTA.
QUESTÕES A DECIDIR:
Resulta do artº 14º da P.I. que a forma como o recorrente pretende seja dado cumprimento integral à decisão anulatória, passa pela condenação do executado/recorrido nas seguintes operações:
-Convocação de novas reuniões do Conselho Científico com os mesmos objectos de deliberação.
-Estas convocatórias devem também abranger todos os professores adjuntos que integram o órgão Conselho Científico.
A decisão recorrida, entendendo que o acórdão exequendo apenas declara nulas as deliberações, o que sucede em momento posterior à nomeação dos contra-interessados como professores coordenadores [sem que estes soubessem da existência destes processos judiciais], e porque o legislador quis salvaguardar a posição dos beneficiários que desconheciam a existência dos actos inválidos, decidiu que o caso em apreço se enquadra no disposto no nº 3 do artº 173º do CPTA, havendo uma difícil ou quase impossível dificuldade em reparar os danos que podem advir para os contra interessados que entretanto foram nomeados professores coordenadores docentes, caso fossem destituídos todos os efeitos decorrentes das deliberações declaradas nulas e, que tal consequência seria, aliás, manifestamente desproporcional em relação ao interesse na execução do Acórdão exequendo, concluindo assim que estamos perante uma causa legítima de inexecução, e consequentemente decidiu convidar as partes [exequente e executado] a, no prazo de 20 dias, acordarem num montante indemnizatório [pela privação do direito à execução].
E é contra esta decisão [e fundamentação] que o recorrente J... se insurge.
Vejamos, se lhe assiste razão:
Dispõe o artº 158º do CPTA:
«1- As decisões dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas.
2- A prevalência das decisões dos tribunais administrativos sobre as das autoridades administrativas implica a nulidade de qualquer acto administrativo que desrespeite uma decisão judicial e faz incorrer os seus autores em responsabilidade civil, criminal e disciplinar, nos termos previstos no artigo seguinte».
Por sua vez, o artº 173º do mesmo diploma legal, dispõe que:
«1. Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado.
2. Para efeitos do disposto no número anterior, a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação.
3. Os beneficiários de actos consequentes praticados há mais de um ano que desconheciam sem culpa a precariedade da sua situação têm direito a ser indemnizados pelos danos que sofram em consequência da anulação, mas a sua situação jurídica não pode ser posta em causa se esses danos forem de difícil ou impossível reparação e for manifesta a desproporção existente entre o seu interesse na manutenção da situação e o interesse na execução da sentença anulatória.
4. Quando à reintegração ou recolocação de um funcionário que tenha obtido a anulação de um acto administrativo se oponha a existência de terceiros interessados na manutenção de situações incompatíveis constituídas em seu favor por acto administrativo praticado há mais de um ano, o funcionário que obteve a anulação tem direito a ser provido em lugar de categoria igual ou equivalente àquela em que deveria ser colocado, ou, não sendo isso possível, à primeira vaga que venha a surgir na categoria correspondente, exercendo, transitoriamente funções fora do quadro até à integração deste».
Também o art.º 36º da Lei 54/90, de 9/9 - Estatuto e Autonomia dos Estabelecimentos de Ensino Superior Politécnico – preceitua que:
"Compete ao conselho científico:
a) Exercer as competências que lhe são cometidas pelo estatuto da carreira docente superior politécnica;
(…)
3- Para efeitos de contratação e concursos de docentes, só terão direito a voto os docentes do conselho científico de categoria igual ou superior aos candidatos”.
E o DL nº 185/81, de 1 de Julho (que aprovou o Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico na redacção vigente à data dos factos) preceitua:
“ARTIGO 10º (Provimento dos professores-adjuntos e dos professores-coordenadores)
1- O provimento dos professores-adjuntos e dos professores-coordenadores é feito por nomeação.
(...)”
ARTIGO 15º (Concursos)
1- Os concursos documentais para recrutamento de assistentes e de professores-adjuntos, bem como os concursos de provas públicas para recrutamento de professores-adjuntos e de professores-coordenadores, são abertos para uma disciplina ou área científica de acordo com a estrutura dos cursos professados na escola.
2- Os concursos são abertos perante os institutos ou perante as escolas, quando não integradas em institutos, pelo prazo de trinta dias, por edital a publicar no Diário da República".
Feita esta resenha legislativa, vejamos em concreto o decidido no Acórdão exequendo [in rec. 0821/08 de 04/02/2009] sendo que, o que está em causa respeita a duas deliberações do então Conselho Científico restrito a Professores Coordenadores da Escola Superior de Tecnologia e Gestão do IPVC, onde foi deliberado a abertura de dois concursos de provas públicas para a categoria de Professor Coordenador, deliberações tomadas em reuniões para as quais não foram convocados os Professores Adjuntos da ESTG que eram a maioria dos membros do Conselho Científico.
Neste Acórdão refere-se concretamente o seguinte:
«4- Começar-se-á por apreciar a questão de saber se podem intervir membros dos Conselhos Científicos de Institutos Politécnicos na decisão de abertura de concursos em que alguns deles podem vir ser candidatos.
No caso, estava em causa deliberar sobre a abertura de concursos para Professores-Coordenadores da Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico de Viana do Castelo e a questão que se coloca é a de saber se podiam intervir nas deliberações em causa os Professores-Adjuntos dessa Escola, que são a maioria dos membros do seu Conselho Científico.
O art. 36º da Lei nº 54/90, de 9 de Setembro (Estatuto e autonomia dos estabelecimentos de ensino superior politécnico), estabelece que
3- Para efeitos de contratação e concursos de docentes, só terão direito a voto os docentes do conselho científico de categoria igual ou superior aos candidatos.
Assentando esta restrição do direito de voto na categoria profissional dos docentes do conselho científico, ela só tem justificação aceitável relativamente aos actos em que a qualidade profissional seja presumivelmente relevante.
Designadamente, a razão de ser da disposição não pode ser o possível interesse dos docentes em se candidatarem ao concurso à contratação ou ao concurso a abrir, pois, se assim fosse, apenas se justificaria a retirada do direito de voto aos docentes da categoria imediatamente inferior àquela a que se refere o concurso que estivessem em condições de a ele se candidatarem.
Ora, a carreira do pessoal docente do ensino superior politécnico compreende três categorias: assistente, professor-adjunto e professor-coordenador. Se, a razão da proibição de voto fosse o possível interesse dos professores-adjuntos em candidatarem-se a concurso para professor-coordenador, ficaria por explicar por que é que não é atribuído direito de voto aos assistentes e aos professores-adjuntos que não têm nessa categoria o tempo de serviço de três anos, exigido pelo art. 6º do DL nº 185/81, para o acesso à categoria de professor-coordenador.
Confirmando que a razão de ser da proibição do direito de voto prevista no nº 3 do art. 36º não tem a ver com o possível interesse dos docentes na abertura de concursos, constata-se que não é retirado o direito de voto aos docentes quando estiver em causa um concurso para docentes da mesma categoria, quando é certo que os docentes de determinada categoria podem estar interessados em concorrerem para lugares da mesma categoria de outra área científica, como está expressamente previsto nos arts. 17º, nº 1 alínea b), e 19º, nº 1, alínea b), do DL nº 185/81 (os professores-adjuntos e professores-coordenadores de determinada escola, podem concorrer a lugares da mesma categoria de áreas afins).
Assim, é de concluir que a razão da não atribuição à generalidade dos assistentes e dos professores-adjuntos, por exemplo, de direito a voto relativamente aos concursos para professores-coordenadores tem a ver com a presumível falta de qualidade profissional que aqueles terão para avaliar candidatos a concursos para categorias que exigem maior qualificação.
Esta é uma solução de razoabilidade evidente, pois, sendo presumivelmente menor a qualidade profissional de um assistente do que a de um professor-coordenador, por exemplo, não se compreenderia que aquele pudesse avaliar o mérito dos candidatos a esta categoria.
Mas, a mesma razão de ser não vale relativamente à intervenção num mero acto de gestão do estabelecimento de ensino que é decidir se é ou não de recrutar novos docentes, para adequado funcionamento do estabelecimento.
Aliás, o próprio texto do nº 3 do art. 36º corrobora esta interpretação, ao fazer referência aos «candidatos», o que supõe um concurso já existente, com candidatos identificados. Candidatos a um concurso são aqueles e apenas aqueles que se candidataram a ele. Os que poderão ser candidatos e não se candidataram não são candidatos. Por isso, antes de ser aberto um concurso não é possível saber quem são os candidatos ao mesmo. (O mesmo valerá relativamente aos candidatos a serem contratados. Não se compreenderá que os docentes de menores categorias possam pronunciar-se no sentido de ser ou não contratado determinado docente de categoria superior, mas não haverá obstáculo a que possam deliberar no sentido da necessidade de serem efectuadas contratações).
Por isso, é de concluir que o que se pretende com aquela restrição do direito de voto é evitar que a escolha de docentes a contratar (que supõe a apreciação da sua competência para o exercício das funções que irão ser desempenhadas) e a avaliação de candidatos a concursos seja feita por quem não tem pelo menos categoria igual à dos candidatos aos concursos.
É corolário desta razão de ser que a limitação do direito de voto do nº 3 do art. 36º não abrange a abertura de concursos para recrutamento de docentes de qualquer categoria.
5- Sendo assim, é de concluir que os professores-adjuntos tinham direito de voto nas deliberações impugnadas, relativas a abertura dos concursos para recrutamento de professores-coordenadores, e, por isso, deveriam ter sido convocados para a reunião do conselho científico em que foi deliberado.
Na falta de normas especiais, é aplicável ao funcionamento dos órgãos colegiais o regime dos arts. 14.º a 28.º do Código do Procedimento Administrativo.
A norma que estabelece o quórum dos órgãos colegiais é o art. 22º, que estabelece o seguinte:
ARTIGO 22 Quórum
1- Os órgãos colegiais só podem, regra geral, deliberar quando esteja presente a maioria do número legal dos seus membros com direito a voto.
2- Sempre que se não disponha de forma diferente, não se verificando na primeira convocação o quórum previsto no número anterior, será convocada nova reunião, com o intervalo de, pelo menos, vinte e quatro horas, prevendo-se nessa convocação que o órgão delibere desde que esteja presente um terço dos seus membros com direito a voto, em número não inferior a três.
Como decorre do nº 1 deste artigo, o conselho científico só poderia deliberar com a presença da maioria do número legal dos seus membros, incluindo os professores-adjuntos.
No caso, as deliberações impugnadas, de 7-3-2002 e 23-5-2002, foram tomadas por um «Conselho Científico restrito a Professores-Coordenadores» (pontos 1 e 2 da matéria de facto fixada).
Como os professores-adjuntos, no caso, eram «a maioria dos membros do Conselho Científico» (ponto 5 da matéria de facto fixada), conclui-se que as deliberações impugnadas foram tomadas sem a presença da maioria do número legal dos seus membros.
Por isso, as deliberações impugnadas foram tomadas com inobservância do quórum exigido pelo referido art. 22º, nº 1, do CPA, pelo que são nulas, por força do disposto no art. 133º, nº 2, alínea g), do mesmo Código.
6- Não se destinando os recursos jurisdicionais (quer os excepcionais de revista, quer quaisquer outros) a apreciar questões sem reflexos práticos no processo, por a tal obstar o princípio da proibição de prática de actos processuais inúteis (art. 137º do CPC), fica prejudicado o conhecimento da questão de saber se, no caso de os professores-adjuntos não terem direito de voto relativamente a deliberações de abertura de concursos, deveriam ser convocados para as reuniões destinadas a deliberar sobre essa matéria» - negrito nosso.
Atento o quadro legal exposto e o teor da decisão judicial exequenda, temos que em termos de eventual reconstituição da situação actual hipotética importa relevar, por um lado, a posição do recorrente que augurou obter a nulidade das deliberações do Conselho Científico porque para elas não foram também convocados os professores adjuntos e, logo, também nelas não puderam votar, mas tão só os professores coordenadores e, por outro, a dos professores que entretanto foram nomeados há mais de um ano (os indicados contra interessados M… e JC…) professores coordenadores, acrescendo que estes desconheciam a pendência dos autos e nunca aí foram demandados [em desrespeito ao disposto no artº 57º do CPTA].
Mas, atento o disposto no artº 173º, nº 3 do CPTA - acima transcrito - temos que a situação jurídica destes contra interessados não poderá ser posta em causa porque se evidencia difícil ou impossível reparação e existe inclusive manifesta desproporção entre o seu interesse na manutenção da sua situação jurídico-factual conjugada com o interesse na execução da sentença anulatória.
Por outro lado, atendendo ao pedido formulado nos presentes autos [em que o recorrente apenas peticiona que sejam convocadas novas reuniões do Conselho Científico com os mesmos objectos de deliberação e que estas convocatórias abranjam todos os professores adjuntos que integram o Conselho Cientifico] teremos de concluir que existe, efectivamente, causa legítima de inexecução, dado que estas deliberações só foram declaradas nulas [sem que se tivesse imposto qualquer conduta positiva de obrigação da prática de qualquer acto por parte da recorrida] depois de terem produzido efeitos, de tal forma que foram nomeados dois professores [os ora contra interessados].
Significa isto que o recorrente através do Acórdão exequendo apenas logrou obter a declaração de nulidade dos actos que impugnou judicialmente e não o direito a ser provido em qualquer lugar de categoria igual ou equivalente às dos contra interessados, desconhecendo-se, inclusive, se o mesmo reunia ou não as condições legalmente exigidas para ser opositor aos referidos concursos, o que o afasta da previsão do nº 4 do artº 173º do CPTA.
E, assim sendo, e porque se verifica que os concursos prosseguiram e que foram preenchidas as vagas então postas a concurso e, essencialmente, porque neste momento não existem vagas que permitam criar novos lugares de professores coordenadores, temos como inevitável a impossibilidade da reconstituição de facto à data das deliberações declaradas nulas, dado que, se não existem vagas, torna-se impossível a convocação dos professores adjuntos e coordenadores para deliberarem algo que não se pode vir a concretizar, por impossibilidade manifesta.
Deste modo, e porque o Acórdão exequendo apenas declara a nulidade das deliberações quando as mesmas “já tinham produzido efeitos práticos”, ou seja, depois de já terem sido preenchidas as duas vagas postas a concurso, e nomeados como professores coordenadores os contra interessados [que, repete-se o recorrente tinha obrigação de ter chamado ao processo, quer declarativo, quer executivo, e que não fez], que são considerados “terceiros de boa fé”, e cuja situação jurídica se mostra salvaguardada através do disposto no nº 3, do artº 173º do CPTA, e dado que não existem actualmente vagas para professor coordenador, nas áreas à data postas a concurso, nada há a apontar à decisão recorrida quando concluiu, pelos factos trazidos aos autos pela verificação da causa legítima de inexecução e, consequentemente decidiu aplicar o regime previsto nos artºs 178º e 166º do mesmo diploma legal e convidar as partes processuais a acordarem num montante indemnizatório.
Igualmente não assiste razão ao recorrente quando peticiona a condenação do recorrido como litigante de má fé, dado que, segundo o disposto no nº 2, do artº 456º do CPC apenas se diz litigante de má fé aquele que com dolo ou negligência grave tiver deduzido pretensão ou oposição cuja falta de fundamento não devia ignorar, tiver alterado a verdade dos factos ou omitido factos relevantes para a decisão da causa, tiver praticado omissão grave do dever de cooperação, e tiver feito do processo ou dos meios processuais um uso manifestamente reprovável, com o fim [...] de protelar, sem fundamento sério, o trânsito em julgado da decisão.
Igualmente o STA tem entendido que a condenação como litigante de má fé pressupõe a existência de dolo, não bastando uma lide ousada ou uma conduta meramente culposa, sendo que tal conduta é sancionada apenas naqueles casos em que as partes [tendo agido com dolo ou negligência grosseira] tenham incorrido nalguma das infracções tipificadas nas alíneas do artigo 456º do CPC – cfr. neste sentido, Ac STA de 18.10.00, in rec. nº 46.505, Ac STA de 26.09.2002, in rec. nº 0987/02.
Assim, no caso dos presentes autos cremos que apenas existiu uma divergência, legítima, no que concerne à interpretação das normas legais em causa e ao teor do acórdão exequendo, interpretação essa, como vimos, perfeitamente legal que não poderá, portanto, ser enquadrada como dolosa ou gravemente negligente.
Não há, pois, litigância de má fé quando apenas está em causa uma questão de interpretação e aplicação da lei aos factos, porquanto a discordância na interpretação da lei e na sua aplicação aos factos, é faculdade que não pode ser coarctada em nome de uma certeza jurídica nem sempre perfeitamente definida, assim, improcedendo também este segmento do recurso.
3- DECISÃO:
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente.
Notifique.
DN.
Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pela relatora (cfr. artº 138º, nº 5 do CPC “ex vi” artº 1º do CPTA).
Porto, 13 de Janeiro de 2012
Ass. Maria do Céu Neves
Ass. Carlos Carvalho
Ass. José Veloso