145/1988 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 145/88 Processo n.º 89/88 1ª Secção Relator: Conselheiro Vital Moreira Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional: 1. Relatório. A. recorre para o Tribunal Constitucional da decisão do Tribunal Judicial da Comarca de Almada que numa acção especial de impugnação de depósito de rendas fez aplicação da norma do art.º 1.º da Portaria n.º 648-A/86, de 31 de Outubro, norma que o recorrente arguiu de inconstitucionalidade, por, no seu entender, ela contrariar o disposto no n.º 4 do artigo 12.º da Lei n.º 46/85, de 20 de Setembro, infringindo assim o princípio constitucional da legalidade da administração. No despacho liminar o relator foi de parecer que o Tribunal não pode conhecer do recurso, por a pretensa desconformidade da Portaria n.º 648-A/86, de 31-10, com o disposto na Lei n.º 46/85, de 20/9, se não traduzir, a existir, numa inconstitucionalidade, mas antes numa ilegalidade, cujo conhecimento não cai no âmbito da jurisdição constitucional. Ouvido nos termos do art.º 704.º, n.º 1, do C.P.C, o recorrente pronunciou-se no sentido da competência do Tribunal Constitucional para o conhecimento do recurso, sustentando, em primeira linha, a inconstitucionalidade da Portaria n.º 648-A/86, de 31/10, por violação do princípio da prevalência da lei, decorrente do princípio geral da legalidade da Administração, consagrado no artigo 202.º, c), e aflorado no art.º 115.º, n.º 7, ambos da C.R.P; e, subsidiariamente, a aplicabilidade do sistema de fiscalização da constitucionalidade aos casos de inconstitucionalidade indirecta. Cumpre decidir a questão prévia. 2. Fundamentação. Deve, desde já, afirmar-se que a questão aqui posta já foi decidida pelo Tribunal Constitucional em caso em todo idêntico a este (pois até o recorrente é o mesmo) no recente Acórdão n.º113/88, de 1 de Junho, cuja fundamentação e decisão não se vê razão para modificar. O problema está em saber qual o conceito de inconstitucionalidade relevante para efeitos de fiscalização da constitucionalidade e, concretamente, se a violação indirecta de normas constitucionais definidoras das relações de hierarquia entre normas legais e normas regulamentares cabe no controlo da constitucionalidade. Importa, por isso, qualificar o vício em que se consubstanciaria a eventual violação da Lei n.º 46/85, de 20/9, pela Portaria n.º 648-A/86, de 31/10 (sem cuidar de averiguar se se verifica ou não tal violação) e, de seguida, apreciar se o mesmo se enquadra no sistema de fiscalização da constitucionalidade prevista nos art.ºs 277.º e seguintes da C.R.P. Para o recorrente, a desconformidade da norma do art.º 1.º da Portaria n.º 648-A/86, com a do artigo 12.º, n.º 4, da Lei n.º 46/85 configura uma inconstitucionalidade, por violação do principio constitucional da subordinação hierárquica dos regulamentos a lei (principio da prevalência da lei); argumenta também que, mesmo que se entenda tratar-se de uma inconstitucionalidade apenas indirecta, o Tribunal Constitucional será ainda competente para conhecer do caso, por aplicação analógica das regras informadoras do sistema de fiscalização da constitucionalidade. Atentemos, em primeiro lugar, no sistema de relações entre as normas em confronto, considerada a diferente natureza e grau hierárquico de cada uma. A Constituição da República Portuguesa atribui ao Governo competência para, no exercício de funções administrativas, "fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis" – artigo 202.º, c). Sendo os regulamentos normas subalternas e complementares das leis, estão sujeitos ao princípio da legalidade da administração (cfr. art.ºs 266.º, n.º 2 e 3.º, n.º 2 da CRP). Por um lado, o poder regulamentar da administração funda-se, num plano geral, directa e imediatamente na Constituição. Mas, por outro lado, o fundamento de cada regulamento em particular encontrar-se-á numa específica lei anterior que cumpra "a função de habilitação legal necessária para se dar cumprimento ao princípio da primariedade ou da precedência da lei" (cfr. Constituição da República Portuguesa Anotada", J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, 2.ª ed., 2.º vol., pág. 66). Este princípio encontra especial garantia formal no artigo 115.º, n.º 7, da CRP, que estabelece o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Constitucionalmente, o princípio da legalidade da administração, no que aos regulamentos respeita, analisa-se tipicamente em três sub-princípios (v. J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4a ed., pp. 673 e sgs): 1.º - o regulamento não pode invadir os domínios constitucionalmente reservados à lei, isto é, aquela matéria que, segundo a Constituição, só a lei pode regular (reserva de lei); 2.º - o regulamento supõe sempre uma lei antecedente, que ele visa regulamentar ou ao abrigo da qual é emitido (precedência da lei); 3.º - o regulamento não pode contrariar a lei, designadamente a lei que aquele visa regulamentar ou ao abrigo da qual foi emitido (prevalência da lei). A CRP não se limitou, porém, a obrigar os regulamentos a respeitar a lei. Determina também (art.º 115.º, n.º 5) que nem a própria lei pode autorizar a sua revogação, derrogação, suspensão, etc., por outra via que não outra lei, estando vedados portanto os chamados "regulamentos delegados". Trata-se de afirmar o princípio de preeminência da lei, mesmo contra a própria lei, que o não pode afastar. O princípio da preferência ou preeminência da lei significa que "o regulamento não pode contrariar um acto legislativo ou equiparado. A lei tem absoluta prioridade sobre os regulamentos, proibindo-se expressamente os regulamentos modificativos, suspensivos ou revogatórios das leis" (J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4º ed. pp. 672). Este conjunto de princípios determina as relações entre as normas em conflito, estabelecendo a primazia ou preferência normativa da lei sobre o preceito regulamentar. A admitir-se que são divergentes os respectivos conteúdos preceptivos, como qualificar a invalidade de que estará afectada a norma regulamentar: apenas como ilegalidade, ou também como inconstitucionalidade, directa ou indirecta? No caso concreto, o único princípio constitucional afectado pela hipotética desconformidade da Portaria n.º 648-A/86 com a lei respectiva será o da primazia, preferência ou preeminência da lei. Não foi invocada qualquer relação directa de desvalor entre a norma regulamentar e a Constituição. O que se alega é que o regulamento não respeita a lei. A desconformidade verificar-se-á entre duas normas infra-constitucionais, sendo uma, por força da Constituição, de valor superior à outra. Estar-se-á perante uma violação directa da lei pela portaria, o que indirectamente se traduzirá também no desrespeito do princípio constitucional da legalidade da Administração. Não se verifica uma inconstitucionalidade directa, visto que entre a portaria e as normas constitucionais não existe um conflito directo, de ordem material, orgânica ou formal (o que, aliás, não é alegado). A relação entre a Constituição e o regulamento e mediatizada pela lei. Ora, em princípio, salvo as excepções expressamente previstas, só a inconstitucionalidade directa está sujeita ao sistema específico de garantia da Constituição previsto nos art.ºs 277.º e seguintes (Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Vol. I, p. 577 e "Artigo 115.º: Conformidade dos actos com a Constituição", in Estudos sobre a Constituição, Vol. I, p. 387). É a própria Constituição que estabelece o critério distintivo, ao qualificar como ilegalidade a violação do estatuto de Região Autónoma ou das leis gerais da República pelos decretos legislativos regionais e a violação do estatuto de uma Região por diploma emanado dos órgãos de soberania, embora atribua ao Tribunal Constitucional, por razão de natureza especial, competência para o respectivo controlo – art.ºs 280.º, n.º 3, a) e b) e 281.º, n.º 1, b) e c). O desrespeito das normas constitucionais de hierarquia ou de preferência normativa não é, em princípio, uma inconstitucionalidade, nem sequer para efeitos do sistema de jurisdição constitucional. Quando teve de qualificar tais situações a CRP adoptou claramente a qualificação de ilegalidade, mesmo nos casos especiais em que atribui ao Tribunal Constitucional competência para conhecer delas. Os artigos 280.º e 281.º da CRP, ao distinguirem nitidamente entre as figuras da inconstitucionalidade e da ilegalidade, não deixam dúvidas sobre o conteúdo e alcance da distinção: em princípio, só existe inconstitucionalidade quando num conflito de duas normas de hierarquia diferente, uma das normas em confronto directo seja uma norma constitucional; quando, ao invés, o conflito de normas ponha em confronto duas normas infraconstitucionais, então não há inconstitucionalidade. É certo que a CRP não atribui ao Tribunal Constitucional apenas a resolução de conflitos entre normas constitucionais e normas infraconstitucionais: mas identificou explicitamente os tipos de outros conflitos para cujo conhecimento deu competência ao Tribunal Constitucional, não havendo nenhuma razão para equiparar aos especiais casos de ilegalidade expressamente previstos na Constituição, os casos comuns de ilegalidade dos regulamentos (situação que, além do mais, transformaria o Tribunal Constitucional em tribunal comum de ultima instância em matéria de contencioso da legalidade dos regulamentos, o que, além das indesejáveis consequências praticas, não seria uma solução congruente com o sistema constitucional de jurisdição constitucional e com o sistema de fiscalização contenciosa de legalidade administrativa). De resto, deve sublinhar-se que, muito embora a 1.ª secção do Tribunal Constitucional tenha vindo, em inúmeros e sucessivos acórdãos, a qualificar como inconstitucionalidade, abrangida no âmbito da competência do Tribunal, a violação do direito internacional convencional pelo direito interno, sempre considerou expressamente que, nos casos de desconformidade do regulamento com a lei, se deve dar preferência ao vício da ilegalidade declarando-se incompetente para o seu conhecimento (ver os Acórdãos: 24/85, D.R. II S., 115, de 20-5-85; 63/86, D.R., II S., 120, de 26-5-86; 143/86, D.R., II S., 164, de 19-7--86). Decisão. Nestes termos, acordam em não tomar conhecimento do recurso. Lisboa, 29 de Junho de 1988. Vital Moreira Antero Alves Monteiro Diniz Martins da Fonseca Raul Mateus (com declaração de voto) Armando Manuel Marques Guedes DECLARAÇÃO DE VOTO 1. Votei a decisão, mas unicamente por entender que, nos casos de desconformidade do regulamento com a lei, se deve dar preferência, de entre os vícios concorrentes (o de inconstitucionalidade e o de ilegalidade), ao vício da ilegalidade, sendo, por isso, o Tribunal Constitucional incompetente para conhecer de tal vício. De seguida se explicitará porque se entende que, neste caso, o vício prevalente deverá ser o da ilegalidade, e porque o Tribunal Constitucional deverá ser considerado incompetente para dele conhecer. 2. Segundo o artigo 280.º, n.º 1, alínea a), da Constituição cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma com fundamento na sua inconstitucionalidade sendo inconstitucionais – artigo 277.º, n.º 1 – as normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados. Assim, sempre que uma norma contrarie certo preceito ou determinado princípio constitucional há inconstitucionalidade. Destarte, nos casos em que uma norma de grau inferior se opõe substancialmente a uma norma de grau superior, e se verifica desbordamento da regra constitucional definidora da escala normativa, há inconstitucionalidade. É verdade que então, e enquanto a norma de grau inferior contraria a norma de grau superior, há também ilegalidade. Coexistem nesta hipótese, e em pura teoria os dois vícios. Face à concorrência de causas de invalidação do acto normativo há que destrinçar do ponto de vista da Constituição, o vício relevante, ou seja, o vício que consome o outro. Se o vício considerado predominante for o da inconstitucionalidade (e quase sempre isso sucederá, pois que a inconstitucionalidade, como vício mais grave, por regra, consome a ilegalidade, vício menos grave), o Tribunal Constitucional indubitavelmente será competente, por força do disposto no artigo 280.º, n.º 1, alínea a), da Constituição. Se o vício prevalecente for ao contrário o da ilegalidade, o Tribunal Constitucional só será competente, se norma especial lhe atribuir competência para o efeito. Verifica-se esta última alternativa, na linha do disposto no artigo 280.º, n.º 3, alínea a), nas seguintes situações: Normas constantes de diploma regional que violem o estatuto da região ou lei geral da República: Norma constante de diploma emanado dos órgãos de soberania que violem os direitos de uma região consagrados no seu estatuto. Nestes casos, embora o vício que sobressai seja o da ilegalidade, o Tribunal Constitucional é competente, em virtude do citado artigo 280.º, n.º 3, alínea a), para conhecer do recurso das decisões dos tribunais que recusem a aplicação daquelas normas. Não será, porém, competente noutros casos em que a Constituição dê preponderância ao vício da ilegalidade e não lhe atribua competência para intervir (salva a possibilidade de a lei ordinária, na moldura do artigo 213.º n.º 2. alínea e) da Constituição, lhe dar poderes nesse domínio). Isto o que se passa designadamente com os actos normativos de origem administrativa. 3. Ao exercitar a sua competência regulamentara Administração aplica directamente a Constituição ou actua-a através de lei intermédia. Nesta segunda alternativa, à Administração é proibido desobedecer à lei por inconstitucionalidade, desde logo porque tal controlo cabe unicamente aos tribunais, difusamente, e ao Tribunal Constitucional, centralizadamente (artigos 207.º e 277.º a 283.º da Constituição). Esta mesma interpretação é destilável do artigo 266.º, n.º 2, da Lei Básica que, ao estipular que “os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei”, significativamente impõe a adstrição da Administração à Lei Fundamental, quando ela se lhe refere imediatamente, e à lei quando esta lhe se coloca como parâmetro de referência entre a própria Constituição e a sua actividade regulamentar. E está em sintonia ainda com o “princípio da hierarquia das fontes de direito – que, em termos rigorosos, reclama que cada acto de criação de direito se conforme com aquele que na respectiva hierarquia o precede” (Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, volume I, página 85). A Constituição, ao dispor sobre a actividade regulamentar da Administração, e sempre que esta não tenha de a aplicar directamente (o que sucederá, por exemplo, no domínio dos direitos fundamentais, por força do artigo 18.º, n.º 1, da Lei Fundamental) exige, pois, que os seus órgãos e agentes tomem por vector da jurisdicidade dos seus actos pura e simplesmente a lei. Mas se, quando está fora de causa a aplicação imediata da Constituição, a lei é o modelo, pelo qual a Administração tem de pautar o exercício da sua competência regulamentar, então, e por razões de simetria jurídica, também é a lei que deve permanecer como ponto de referência preferencial quando ela é ofendida por regulamento administrativo. Isto significa que, do ponto de vista da Constituição, a preterição de grau normativo por parte de um regulamento envolve relevantemente apenas o vício de ilegalidade, especialmente sujeito a controlo dos tribunais administrativos. Está-se, pois, perante uma situação em que o vício de ilegalidade consumiu o concorrente vício de inconstitucionalidade (o que mostra que nem sempre a infracção, no plano das fontes de direito, do grau hierárquico constitucionalmente protegido envolve inconstitucionalidade relevante); e em que o Tribunal Constitucional, por ausência de norma que nesse sentido disponha, quer ao nível da Lei Fundamental, quer ao nível da lei ordinária, é incompetente para dele conhecer. Estas, pois, as razões por que acompanhei a decisão. Raul Mateus