615/2005 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 615/2005 Processo n.º 623/2005 3.ª Secção Relator: Conselheiro Bravo Serra Em 26 de Setembro de 2005 o relator proferiu decisão com o seguinte teor: – “ 1. Em 12 de Outubro de 1998 interpôs A. perante o Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra recurso contencioso de anulação do acto praticado em 13 de Agosto de 1998 pela Comissão de Inscrição da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas e por via do qual foi recusada a inscrição do recorrente em tal Associação. Tendo, por sentença proferida em 25 de Março de 1999 pelo Juiz daquele Tribunal, sido rejeitado o recurso, já que se entendeu que acto em causa carecia de definitividade vertical, dela recorreu o impugnante para o Supremo Tribunal Administrativo (como esclareceu na alegação produzida, assim rectificando o requerimento de interposição de recurso, no qual referiu que o mesmo era dirigido ao Tribunal Central Administrativo). Por acórdão de 23 de Outubro de 2001, o Supremo Tribunal Administrativo concedeu provimento ao recurso, determinando o prosseguimento dos autos. Na sequência, foi lavrada, em 22 de Abril de 2002 e no Tribunal de Círculo de Coimbra, sentença que negou provimento ao recurso contencioso. Inconformado com a mesma recorreu A. para o Supremo Tribunal Administrativo, tendo, na alegação adrede produzida, formulado as seguintes «conclusões»: – ‘ 1.1. A douta sentença recorrida lavra num manifesto erro de interpretação e aplicação do disposto nos artºs 1º e 2º da Lei nº 27/98, de 3 de Junho, bem como no que respeita ao conhecimento da nulidade do regulamento da Comissão Instaladora da ATOC, de 3 de Junho de 1998, que veio subverter e revogar o preceituado naquele diploma, por vício de incompetência absoluta e usurpação do poder legislativo, além de que enferma de nulidade, por omissão de pronúncia, por não ter conhecido daquela questão e ainda, entre outras questões, do vício de violação do princípio da igualdade, da boa fé e da responsabilidade pelas informações prestadas de que enfermam as disposições daquele Regulamento. O recorrente desde há largos anos que exerce a sua actividade como profissional de contabilidade, nessa medida executando a contabilidade de empresários individuais e de sociedades, bem como assinando as respectivas declarações fiscais. O recorrente sempre exerceu as funções de profissional de contabilidade sem necessidade de qualquer inscrição em qualquer associação ou organismo, por tal não ser legalmente exigível. Com a entrada em vigor do Dec-Lei nº 265/95, de 17 de Outubro, que aprovou o Estatuto dos Técnicos Oficiais de Contas, foi facultada aos técnicos de contas inscritos na DGCI, a possibilidade (e só esta) de se inscreverem na ATOC. O Dec-Lei nº 265/95, de 17/10 não salvaguardou o respeito pelos direitos adquiridos pelo recorrente, que exercia plenamente a sua actividade de profissional e contabilidade, (Técnico de Contas), sem que lhe tivesse sido exigida ou imposta a sua inscrição na D.G.C.I.. Visando repor a legalidade e assegurar os direitos fundamentais tão grosseiramente ofendidos pelo Dec-Lei 265/95, veio a Lei nº 27/98, de 3 de Junho permitir, a título excepcional, a inscrição como Técnico Oficial de Contas, de responsáveis directos por contabilidade organizada, nos termos do Plano Geral de Contabilidade, no período decorrido entre 1 de Janeiro de 1989 e 17 de Outubro de 1995. O recorrente exerceu durante mais de três anos, entre a data de 1 de Janeiro de 1989 e 17 de Outubro de 1995, e mais concretamente, demonstrou exercer durante mais de três anos, naquele período, as funções de profissional de contabilidade, como responsável directo por contabilidade organizada, nos termos do P.O.C., de entidades que possuíam ou deviam possuir contabilidade organizada. Deste modo, o pedido de inscrição do ora recorrente, na ATOC devia ter sido aceite, porque verificados os requisitos exigidos no artº 1º da Lei nº 27/95, de 3 de Junho. Todavia, não foi esse o entendimento da douta sentença recorrida que negou provimento ao recurso da deliberação de 13/08/98, da Comissão de Inscrição da ATOC (V. Doc. 1 junto com a p.i.), que recusou ilegalmente o pedido de inscrição do recorrente. O fundamento da recusa da inscrição, embora não sejam aduzidas razões concretas, aparentemente só pode fundar-se no disposto no artº 2º, nºs 1 e 2, do Regulamento da ATOC, de 3/6/98, que estabeleceu, arbitrariamente, que o exercício fiscal de 1995 não é legalmente relevante e que não serão tidos em consideração os exercícios cujas declarações tenham sido apresentadas após 17 de Outubro de 1995. O recorrente instruiu o seu pedido de inscrição com cópias autenticadas das declarações Mod. 22 do IRC relativas a três exercícios compreendidos entre 1 de Janeiro de 1998 e 17 de Outubro de 1995. Ora, porque, de acordo com o citado Regulamento, os exercícios compreendidos entre 1989 e 1994 não seriam tidos em consideração, se as respectivas declarações fiscais tivessem sido entregues após 17 de Outubro de 1995, estariam em falta documentos comprovativos do exercício da profissão por três anos seguidos, razão pela qual a ATOC recusou o pedido de inscrição apresentado pelo recorrente, recusa que a douta sentença recorrida, pese embora a frontal colisão com o disposto na Lei nº 27/95, considerou conforme ao disposto nesta lei. Todavia, o Regulamento ‘Executivo’ da Lei nº 27/95, de 3 de Junho, emitido pela Comissão Instaladora da ATOC e ‘assinado’ como nele se diz aos 3 de Junho de 1998, está ferido de várias ilegalidade, (incompetência absoluta, usurpação de poder, etc.), pelo que era dever do tribunal a quo desaplicá-lo, por contrário à Constituição e a lei de valor normativo superior. Com efeito, a douta sentença recorrida nem conheceu do vício de incompetência absoluta de que enferma o regulamento, geradora de nulidade, nos termos do artº 133º, nº 2., al. b) ex vi do artº 114º do C.P.A., já que a ATOC não dispõe, nem por via dos Estatutos, nem por via da Lei nº 27/98, de competência regulamentar, e, assim, de competência para regulamentar a matéria tratada na Lei nº 27/98, muito menos a Comissão Instaladora da ATOC, às quais as Portarias do Ministério das Finanças nº36/96, de 9/5 (D.R. II série, nº 108, de 9/5) e 61/96, de 1/7 (D.R. II série, nº 150, de 1/7/96) reconheceram tão somente competência para a prática dos «actos necessários para assegurar a respectiva gestão corrente» (nº 3 da Portaria nº 36/96, de 9/5). Tal Regulamento está também viciado de usurpação de poder, decorrente de incompetência, vício de que a sentença recorrida nem conheceu, igualmente geradora de nulidade, desta feita nos termos da alínea a) do nº 2., do artº 133º ex vi do artº 114º do C.P.A., na medida em que cabe tão só e apenas à Assembleia da República configurar restrições à liberdade de escolha de profissão, nomeadamente fixar a disciplina integral e estabelecer os requisitos de inscrição e de acesso às actividades profissionais – cfr. artº 165º, nº 1, alínea b) e artº 18º ambos da Constituição da República Portuguesa, sendo certo que a douta sentença recorrida ignorou simplesmente tal facto, omitindo pronúncia sobre um vício da maior relevância, cuja procedência era, por si só, suficiente para acautelar os direitos do recorrente. Tais vícios, que afectam o Regulamento, afectam, na mesma medida, o acto impugnado nos autos, que também padece, todo ele, de nulidade, cognoscível, a todo o tempo, por qualquer tribunal, situação que a douta sentença recorrida ignorou. Acresce que o referido Regulamento, cujo intuito era complementar a Lei nº 27/98, ao invés de dispor ‘ secundum legem ’, permitiu-se inovar ‘ contra legem ’, derrogando, inconstitucionalmente, o regime imposto por lei. O Regulamento atenta directa e manifestamente contra o disposto no artº 1º da Lei nº 27/98, que permitia a inscrição de todos os profissionais de contabilidade que tenham sido responsáveis directos por contabilidade organizada ‘… desde 1 de Janeiro de 1989 e até à data da publicação do Dec-Lei nº 265/95, de 17 de Outubro …’, enquanto o artº 2º., nº 2. do Regulamento vem negar qualquer relevância às declarações fiscais compreendidas entre 1989 e 1994 entregues após 17 de Outubro de 1995, assim como ao exercício fiscal de 1995. E isto quando anteriormente, nomeadamente no ponto 1., da alínea c) do Regulamento da ATOC de aplicação do ponto 3 do Despacho nº 8470/97, de 16 de Setembro, do Ministro das Finanças, a ATOC definiu que o período decorrido entre 1 de Janeiro de 1989 e a data de publicação do Dec-Lei nº 265/95 compreendia, para efeitos dos três anos de actividade exigidos, ‘os exercícios de 1989 a 1995, inclusive’, sem exigir, à revelia da lei, a apresentação das respectivas declarações fiscais até 17 de Outubro de 1995. Violando-se, desta feita, não só o princípio da igualdade constitucional, previsto no artº 13º da Constituição da República Portuguesa, como também o princípio da boa fé (artº 6º-A do C.P.A.) e da responsabilidade pelas informações prestadas aos particulares (artº 7º, nº 2., [d] o C.P.A.), matéria que a douta sentença recorrida não conheceu, enfermando de omissão de pronúncia. Como não bastava derrogar a Lei nº 27/98, o Regulamento veio ainda criar ‘… normas definidoras de alguns conceitos …’ (V. Preâmbulo), pelo que se auto atribuiu, abusiva e ilegalmente, de competência para interpretar e integrar a lei. Com efeito, o artº 3º do Regulamento veio considerar que responsáveis directos, para efeitos do artº 1º, da Lei nº 27/98, eram tão só e apenas ‘… as pessoas singulares que assinaram como responsáveis pela escrita as declarações tributárias, quer o tenham feito em nome próprio, quer em representação de sociedade’, isto é, os afortunados que tenham tido a sorte de assinar as declarações tributárias quando nem a lei, nem os usos tal indicavam. O referido Regulamento procedeu também à restrição dos meios de prova à apresentação dos documentos referidos na alínea d) do nº 1., do seu artº 1º, violando assim o princípio da livre admissibilidade de prova (artºs 345º, nº 2, do CCivil e 87º do Código de Procedimento Administrativo), questão que o Tribunal ‘ a quo ’ também não conheceu, confirmando que foram mais as questões sobre que não se pronunciou, do que as que conheceu. A douta sentença recorrida violou, além das disposições legais citadas, o disposto na alínea d), do nº 1., do artº 668º do CPCivil. ’ O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 28 de Setembro de 2004, negou provimento ao recurso jurisdicional. Pode ler-se nesse aresto, para o que ora releva: – ‘(…) Vejamos se houve erro de julgamento. 2.2.2. O recorrente alega que, ao contrário do que julgou a sentença, ‘exerceu durante mais de três anos, entre a data de 1 de Janeiro de 1989 e 17 de Outubro de 1995, e mais concretamente, demonstrou exercer durante mais de três anos, naquele período, as funções de profissional de contabilidade, como responsável directo por contabilidade organizada, nos termos do P.O.C., de entidades que possuíam ou deviam possuir contabilidade organizada’ (conclusão 7.) e que ‘instruiu o seu pedido de inscrição com cópias autenticadas das declarações Mod. 22 do IRC relativas a três exercícios compreendidos entre 1 de Janeiro de 1998 e 17 de Outubro de 1995’ (conclusão 11.) Se assim tiver sido, não há dúvida que errou a sentença. 2.2.2.1. Recorde-se a Lei n.º 27/98 (doravante, Lei), no seu artigo 1.º ‘Artigo 1.º No prazo de 90 dias a contar da publicação da presente lei, os profissionais de contabilidade que desde 1 de Janeiro de 1989 e até à data da publicação do Decreto-Lei n.º 265/95, de 17 de Outubro, tenham sido, durante três anos seguidos ou interpolados, individualmente ou sob a forma de sociedade, responsáveis directos por contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, de entidades que naquele período possuíssem ou devessem possuir contabilidade organizada podem requerer a sua inscrição como técnicos oficiais de contas na Associação de Técnicos Oficiais de Contas (ATOC)’. Os documentos em que o recorrente se suporta para alegar ter demonstrado o preenchimento da previsão legal são as declarações de rendimentos dadas por provadas na sentença (cfr., supra 2.1.) Comece-se por dizer que a declaração quanto à assunção de responsabilidade no ano fiscal de 1996 é irrelevante. Ela respeita, inquestionavelmente, a actividade posterior ao tempo limite exigido pela Lei, pelo que não pode ser considerada. Já plenamente pertinentes são as declarações relativas aos anos de 1993 e 1994. Elas não levantaram nem levantam qualquer problema, inserindo-se, sem discussão, no período previsto na Lei. Com essas declarações pode afirmar-se que fica provada a responsabilidade directa do recorrente por contabilidade organizada durante dois anos, incluídos na previsão legal, os anos de 1993 e 1994. Todavia, não sendo suficiente o período de dois anos, antes se exigindo três anos, o problema coloca-se quanto à declaração respeitante ao ano de 1995. Nas conclusões da alegação, o recorrente suscita, sem uma clara distinção, a questão da data da apresentação da declaração, com a da relevância da própria declaração respeitante a 1995, abstraída da data de apresentação. Ora, para o efeito do presente recurso, não interessa cuidar das datas em que as declarações carreadas ao processo pelo interessado foram apresentadas nos serviços fiscais. É que, atendendo directamente à Lei, sem intermediação do Regulamento, o que interessa é saber se, estando já provada uma responsabilidade directa nos anos de 1994 e 1994, portanto, no período definido pelo artigo 1.º da Lei, e faltando provar um outro ano, para se completarem os três anos exigidos pela Lei, a declaração de responsabilidade respeitante a todo o ano fiscal de 1995 serve para obter o resultado final mínimo de três anos. 2.2.2.2. No fundo, e resumindo razões, a tese do recorrente, de que fez a demonstração do requisito legal, só é viável se, como defende, onde no artigo 1.º da Lei se estabelece como termo final do período em consideração a ‘data da publicação do Decreto-Lei n.º 265/95, de 17 de Outubro’ se deve julgar incluído todo o ano fiscal de 1995. A sentença julgou que não. E afigura-se que acertadamente. É que, a Lei não fixou o período de actividade de modo atrabiliário ou com menor atenção à técnica legislativa. Se tivesse querido prever anos fiscais tê-lo-ia expressado, sem qualquer dificuldade. A lei pretendeu diferente, de modo deliberado e pensado, como resulta dos seus trabalhos preparatórios, cuja síntese se pode ver, por exemplo, no Ac. deste Tribunal de 22.6.2004, rec. 0343/04. Destaque-se o seguinte trecho da exposição de motivos da Proposta de Lei nº 15/VII, que esteve na base da Lei: ‘Neste contexto, e tendo em consideração as conclusões do referido grupo de trabalho, a presente proposta de lei vem permitir que, a título excepcional e como última e derradeira hipótese, se admita a inscrição como técnico oficial de contas de responsáveis directos por contabilidade organizada nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, no período decorrido ente 1 de Janeiro de 1989 e a data de publicação do Estatuto dos Técnicos Oficiais de Contas, de entidades que, naquele período, possuíssem ou devessem possuir esse tipo de contabilidade, através da abertura, no corrente ano, de um concurso extraordinário para o efeito’. Quer dizer, foi intenção declarada que a data limite a considerar era a data da publicação do Estatuto dos Técnicos Oficiais de Contas, ou seja, a data da publicação do Decreto-Lei n.º 265/95. Não há como entender ter havido uma menor precisão da lei na sua expressão literal. Não é, assim, possível a extensão até 31-12-1995 do limite temporal legalmente expresso em 17 de Outubro de 1995, extensão a que se reconduz a tese do recorrente. Como também se julgou no Ac. de 14.5.2003, rec. 0495/02, em situação semelhante e na esteira de diversas outras decisões deste Tribunal (cfr., por exemplo, os já citados acs. nos recs. 47549, 47669, 47670, 47831), ‘só sendo relevante para a inscrição o período de tempo de exercício da actividade de técnico de contas decorrido até 17-10-95, data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 265/95, a actividade relevante que a declaração relativa ao ano de 1995 poderia demonstrar era apenas a levada a cabo entre 1-1-95 e 17-10-95’. (...)’ Do acórdão de que parte se encontra extractada arguiu o recorrente nulidade, pretensão que veio a ser indeferida por aresto de 1 de Fevereiro de 2005. Ainda o impugnante pretendeu recorrer para o Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo mas, por despacho proferido em 15 de Abril de 2005, o Conselheiro Relator não admitiu tal recurso, por extemporaneidade. Reclamou então o recorrente para o Presidente do Supremo Tribunal Administrativo. Na sequência de despacho do Conselheiro Relator, o Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 7 de Junho de 2005, entendendo que a reclamação devia prosseguir seus termos como reclamação para a conferência, indeferiu esta. Veio então o impugnante interpor recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artº 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, dizendo no requerimento consubstanciador da interposição que ‘ o Acórdão recorrido fez aplicação de normas – o Regulamento aprovado pela ATOC, em especial a alínea d), do nº 1., do artº 1º e artº 3º, cuja inconstitucionalidade e ilegalidade tinha sido suscitada nos autos, por violação do disposto nos artºs 13º, 18º, 112º, nº 8., e artº 165º, nº 1., alínea b) da Constituição da República Portuguesa, bem como violação do artº 1º da Lei nº 27/98, de 3 de Junho, porquanto aceitou a limitação dos meios de prova, inconstitucionalmente impostos por aquele Regulamento ’. O recurso foi admitido por despacho prolatado em 11 de Julho de 2005 pelo Conselheiro Relator do Supremo Tribunal Administrativo. 2. Não obstante tal despacho, porque o mesmo não vincula este Tribunal (cfr. nº 3 do artº 76º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro) e porque se entende que o recurso não deveria ter sido admitido, elabora-se, ex vi do nº 1 do artº 78º-A da mesma Lei, a vertente decisão, por via da qual se não toma conhecimento do objecto da presente impugnação. Na verdade, como facilmente deflui da transcrita parte do acórdão ora intentado impugnar perante este órgão de fiscalização concentrada da constitucionalidade normativa, o mesmo não fez qualquer aplicação, como razão jurídica da decisão no mesmo tomada, das normas precipitadas nos artigos 1º, nº 1, alínea d), e 3º, ambos do Regulamento de 3 de Junho de 1998 da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas [ ]. Na verdade, baseou-se aquele aresto, e tão só, na circunstância de resultar inquestionavelmente do artº 1º da Lei nº 27/98, de 3 de Junho, que o termo do período referido nessa disposição legal era o da data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 265/95, de 17 de Outubro. E, porque, referentemente ao ano de 1995, se haveria de contar somente o período de 1 de Janeiro a 17 de Outubro, não ficou demonstrado (e, note-se, sem se fazer a mínima referência a que a demonstração unicamente se poderia efectivar nos termos do citado Regulamento ) o exercício, pelo recorrente, de actividade durante três anos seguidos ou interpolados, contados desde 1 de Janeiro de 1989. Foi, pois, só com esteio no artº 1º da Lei nº 27/98 que o acórdão desejado colocar sob a censura deste Tribunal decidiu a questão, para a qual, repete-se, não foram convocadas as normas cujo alegado vício de inconstitucionalidade se pretende ver a apreciado. Neste contexto, e à míngua de aplicação, na decisão agora pretendida impugnar, dos normativos cuja desarmonia constitucional fora suscitada, falece um dos pressupostos do recurso a que alude a alínea b) do nº 1 do artº 70º da Lei nº 28/82. Termos em que se não toma conhecimento do objecto do recurso, condenando-se o impugnante nas custas processuais, fixando-se a taxa de justiça em sete unidades de conta.” Da transcrita decisão reclamou o impugnante, o que fez por intermédio de requerimento onde disse: – De recurso em recurso e de tribunal em tribunal avoluma-se o risco de denegação de justiça e de verdadeira recusa, em termos efectivos, de acesso ao Direito e aos Tribunais. Basta ver os termos que foram introduzidos na Lei no 27/98, de 3 de Junho, para perceber que o legislador quis, efectivamente, ultrapassar as resistências corporativas, injustas e ilegais da ATOC e da sua Comissão de Inscrição, ora recorrida, que cerceavam (e continuam a cercear) o acesso à profissão de técnico de contas a vários profissionais de contabilidade que reuniam os vários requisitos para tanto. Publicada a Lei nº 27/98 e estabelecidas até, face à previsível resistência da recorrida e dos demais órgãos da ATOC, mecanismos de deferimento tácito de pedidos de inscrição na ATOC, logo esta se apressou a aprovar o Regulamento que foi junto como Doc. 5 com a petição de recurso. Tal regulamento envolve um chorrilho de ilegalidades e de inconstitucionalidades, que foram, oportuna e formalmente, suscitadas nos autos. Aliás, levantou-se, oportunamente, a questão da inconstitucionalidade daquele regulamento resultar a violação do disposto nos artºs 13°, 18°, 112°, nº 8, 115°, nº 5 e 165°, nº 1., alínea b) da Constituição da República Portuguesa. Em primeiro lugar regista-se, desde logo, a inconstitucionalidade que decorre da circunstância dos órgãos da A TOC não terem competência para aprovar o regulamento em causa, atento o princípio da primariedade ou da precedência da lei, segundo o qual todos os regulamentos carecem de habilitação legal, exigência que vem expressamente consagrada no nº 8., do art° 112° da C.R.P. Efectivamente, o Regulamento da ATOC veio, de motu proprio , executar a Lei nº 27/98, de 3 de Junho, sem para tal estar habilitado, quer pela própria Lei, quer pelo Estatuto da Associação. Na verdade, transcrevendo as doutas palavras do Prof. Vital Moreira: ‘Todo o poder regulamentar, incluindo o das administrações autónomas corporativas, é um poder normativo derivado, conferido pela Constituição ou pela lei, e não pode invadir a reserva de lei nem infringir a lei (prevalência da lei). É um poder que carece de atribuição do legislador ou directamente da Constituição, visto que não existe poder regulamentar inerente, sem lei. Como frisa A.R. Queiró (1976:432), «a competência regulamentar autónoma carece de atribuição expressa pelo legislador»’. 9. Aliás, como ensina aquele Professor: ‘O que distingue a administração legal da administração corporativa é o facto de a primeira ter constitucionalmente reconhecido o seu poder regulamentar, não podendo por isso este ser-lhe retirado pelo legislador, que pode delimitá-lo mas não suprimi-lo, enquanto que tal não sucede com a segunda, pelo que este só existe se reconhecido pelo legislador’. 10. Acresce que, de harmonia com o princípio da especificidade (art° 267°, nº 3, da Constituição da República portuguesa), o qual constitui «no dizer de Eggert (...) a magna charta dos filiados obrigatórios das corporações públicas», as associações públicas ‘...só podem ter as atribuições públicas que lhe sejam directamente confiadas pelo legislador ou pelo Estado-Administração mediante credencial legislativa...’. 11.Tal princípio, comum a todas as pessoas colectivas públicas, significa, no caso em apreço, que a ATOC só tem as atribuições definidas na lei ou nos respectivos Estatutos e só pode exercer os poderes que lhe foram conferidos a fim de desempenhar as referidas atribuições. Por outro lado, a Lei 27/98, ao contrário do que, ilegalmente, diga-se, aconteceu com o Despacho 8470/97, do Ministro das Finanças, que abriu o concurso extraordinário para inscrição como técnico de contas, (ponto 13), não atribuiu à ATOC competência para regulamentar as condições da sua aplicação. Não atribuiu, nem podia atribuir, uma vez que se trata de matéria relativa a direitos, liberdades e garantias e de direitos de natureza análoga, a saber o direito de escolha e exercício de uma profissão, o direito à segurança no emprego e o direito de iniciativa privada (artºs 47°, 53° e 61° da Constituição da República Portuguesa), direitos fundamentais sujeitos ao regime qualificado do art° 18° da Constituição da República Portuguesa, designadamente ao regime de reserva da lei material e formal. A este respeito transcrevem-se, por elucidativas, as palavras do Prof. Vital Moreira: ‘...a regulação corporativa tem de respeitar a reserva de lei constitucionalmente estabelecida para a regulação dos direitos, liberdades e garantias, em especial para o estabelecimento de restrições. Como se mostrou na altura própria a auto-regulação corporativa não afasta a reserva de lei, lá onde ela exista. Desse modo carecem de fixação legislativa - estando precludida a regulamentação corporativa - todos os aspectos que, por poderem configurar restrições à liberdade de escolha de profissão (ou do seu exercício, quando afectem a liberdade de escolha), pertencem à reserva de lei (Constituição da República Portuguesa, art° 18°-3). Entre eles contam-se, além dos requisitos de inscrição e de acesso às especialidades profissionais eventualmente existentes (por exemplo, os colégios de especialidades na ordem dos Médicos), as incompatibilidades, os deveres deontológicos e outros que possam configurar restrições àquele direito (v.g. proibição de publicidade profissional e fixação corporativa de honorários), os pressupostos das penas de suspensão e de expulsão (porquanto se traduzem em interdições de exercício profissional). 0 regulamento corporacional não pode fazer mais do que organizar ou procedimentalizar as restrições estabelecidas por lei. E dado que a lei não pode delegar no regulamento a disciplina de matérias que entram na reserva de lei, está excluída a possibilidade de o estatuto da associação pública ou outra lei habilitar esta a fazê-lo. Como afirma J. Miranda (1988: 160), «as restrições têm de ser legais, não podem ser instituídas por via regulamentária ou por acto administrativo». 15. Também Afonso Queiró afirma peremptoriamente que no que concerne a matérias reservadas à competência legislativa da Assembleia da República, a interdição de regulamentação não pode ser superada pela própria lei, mediante uma autorização de intervenção regulamentar, escrevendo ‘...a disciplina integral destas matérias (...) cabe em princípio à lei, excepcionalmente ao decreto lei e nunca ao regulamento’. 16.Aliás, como realça o Prof. Vital Moreira: ‘No caso da administração autónoma não territorial a reserva de lei é, juntamente com a tutela, um dos instrumentos de garantia do interesse geral contra o perigo de uma regulamentação corporativista. (...) Como nota pertinentemente Schuppert «quanto maior for a esfera da reserva de lei, maior é o controlo sobre as corporações públicas profissionais». Na obra ‘ Auto-Regulação Profissional e Administração Pública ’, aquele Mestre refere expressamente a situação que nos ocupa, quando afirma ‘... lá onde esteja constitucionalmente estabelecida uma reserva de lei - como sucede normalmente em matéria de restrições aos direitos fundamentais, como é o caso da liberdade de profissão – fica então o regulamento reduzido a um papel executivo da lei’ . (Ora basta ver o conteúdo do Regulamento para ver quanto excedeu substantivamente esta natureza). A dado passo, quando versa sobre as funções regulatórias das ordens profissionais, mormente a regulamentação do acesso declara a natureza ‘estritamente vinculada’ da verificação dos seus pressupostos e requisitos, esclarecendo que ‘...a garantia do direito fundamental à escolha da profissão implica: primeiro, que os requisitos de acesso estejam definidos na lei. segundo, que eles sejam objectivos, de modo a que a apreciação desses requisitos seja vinculada, excluindo qualquer discricionariedade (o que afasta a utilização de conceitos indeterminados de difícil densificação)’. A doutrina do Prof. Jorge Miranda é também clara, quando afirma que havendo dever de inscrição como condição do exercício profissional, assiste a todos os que preencham os requisitos legais um direito a essa inscrição, sem que a associação tenha a possibilidade de a recusar, nem podendo haver discricionariedade na possibilidade de recusa. (in ‘ As Associações Públicas no Direito Português ’, RFDUL, XXVII, pág. 87 e segs.) Do exposto resulta que a ATOC não dispõe, nem por via dos Estatutos, nem por via da Lei nº 27/98, de competência regulamentar, e, assim, de competência para regulamentar a matéria tratada na Lei nº 27/98, muito menos a Comissão Instaladora da ATOC, às quais as Portarias do Ministério das Finanças nº 36/96, de 9/5 (D.R., II série, nº 108, de 9/5) e nº 61/96, de 1/7 (D.R., II série, nº 150, de 1/7/96) reconheceram tão somente competência para a prática dos «actos necessários para assegurar a respectiva gestão corrente» (nº 3 da Portaria nº 36/96, de 9/5). 21.A.Lei nº 27/98, de 3 de Junho estabelece no seu art° 1° o seguinte: ‘No prazo de 90 dias a contar da publicação da presente lei, os profissionais de contabilidade que desde 1 de Janeiro de 1989 e até à data da publicação do Decreto-Lei nº 265/95, de 17 de Outubro, tenham sido, durante três anos seguidos ou interpolados, individualmente ou sob a forma de sociedade, responsáveis directos por contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, de entidades que naquele período possuíssem ou devessem possuir contabilidade organizada podem requerer a sua inscrição como técnicos oficiais de contas na Associação de Técnicos Oficiais de Contas (ATOC)’. A primeira dúvida que se levanta é a de saber, uma vez que estávamos em Outubro de 1995, quando foi publicado o Dec-Lei nº 265/95, ou seja, praticamente a findar o ano fiscal, se, nos três anos a que a lei se refere se incluía, ou não, o ano fiscal de 1995; Sobre isso havia o precedente do ponto 1, alínea c) do Despacho do Ministro das Finanças nº 8470/97, de 16/09 (V. doc. 2 junto com a petição) que, com uma redacção em todo idêntica, a Comissão de Inscrição da ATOC interpretou e fixou Jurisprudência como incluindo o ano fiscal de 1995; Por isso se invocou o princípio da autovinculação, corolário do princípio constitucional da igualdade (art° 13° da Constituição da República Portuguesa), da boa fé e da tutela da confiança (art° 6°-A, do C.P.A. -V. ponto 19 das conclusões de fls., de 2002-01-22); Apesar da lei falar em três anos à data da publicação do Dec-Lei nº 295/95, ou seja, Outubro daquele ano e estando em causa um direito fundamental - direito de acesso a uma profissão, e contrariando a posição antecedente da Comissão de Inscrição e da ATOC, o Regulamento dito de execução da Lei nº 27/98, de 3 de Junho, junto como doc. 5 com a petição, veio no nº 1., do seu art° 2°, restringir ao período de 1989 a 1994 inclusive, excluindo, arbitrária (e ilegalmente), o ano de 1995 que, relativamente a normativo com idêntica redacção, aceitara como incluído. Por outro lado, e apesar do Preâmbulo do Dec-Lei nº 265/95 reconhecer que deixava de ser exigível a assinatura, pelos responsáveis pela contabilidade, do Modelo 22. Na verdade, escreve-se, no Preâmbulo daquele diploma: ‘Com a aprovação do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas e o das Pessoas Singulares, que começaram a vigorar em 1989, foi revogado o referido Código da Contribuição Industrial, deixando de ser obrigatória a sua assinatura nas declarações fiscais, desaparecendo, no plano institucional, a figura do técnico de contas’ . Não obstante assim ser, o Regulamento, cuja ilegalidade e inconstitucionalidade foi arguida, como se reconheceu na decisão sumária ora em causa, veio, como se pode ver nos seus artºs 1º e 2°, nºs 1.e 2., exigir, para prova dos requisitos do art° 1° da Lei nº 27/98, que as declarações Mod. 22 tivessem sido assinadas pelos interessados responsáveis pela contabilidade (o que a lei não exigia, como se viu). Ora, como se pode ver do doc.1 junto com a petição, o acto impugnado, invocando o Regulamento em causa, recusou a inscrição do recorrente na ATOC por falta de tais documentos e recusou considerar, ilegalmente, e contra a sua prática anterior (autovinculação) e em obediência ao ilegal e inconstitucional Regulamento, os documentos apresentados pelo recorrente. É, pois, manifesto que o acto impugnado nos autos, bem como o Acórdão recorrido, aplicaram e fundamentaram-se no citado Regulamento, cuja inconstitucionalidade e ilegalidade foram suscitadas nos autos. É uma falácia, do Acórdão recorrido, concluir que o recorrente não fez prova do exercício durante três anos, seguidos ou interpolados, da actividade contabilística entre 1 de Janeiro de 1989 e 17/10/95, e que, tanto basta, para que não se ponha a questão dos vícios do Regulamento, designadamente a sua inconstitucionalidade, por essa apreciação estar prejudicada. Só que, inadmissivelmente, esqueceu-se que aquela prova não foi feita, porquanto o Regulamento aprovado e aplicado pela entidade recorrida e, consequentemente também pelo Acórdão sob recurso, limita tal prova à apresentação de um Modelo 22 assinado pelo responsável pela contabilidade, quando a lei não o exigia, como se demonstrou. Não cerceasse o Regulamento os meios de prova e o recorrente teria feito, por outros meios - a prova dos requisitos do art° 1 o da Lei nº 27/98, sem necessidade de recorrer ao ano de 1995 porque o Modelo 22 era o exigido pelo Regulamento e estava por si assinado. Efectivamente, o recorrente só não viu admitida a sua inscrição como Técnico Oficial de Contas na ATOC porque não dispunha dos documentos que, restritiva e ilegalmente, o Regulamento exigia, ou seja, modelos 22 assinados pelo recorrente, exactamente quando a lei o deixara de exigir. (anteriormente a Outubro de 1995) Na verdade, como se decidiu no Acórdão do STA, de 16 de Abril de 2002, proferido no Proc. 48.397: «Não tendo a Associação dos Técnicos oficiais de Contas competência legislativa própria na matéria nem lhe tendo sido atribuída legalmente competência regulamentar, o «regulamento» emitido pela Comissão lnstaladora da ATOC pretendendo regulamentar aquela Lei 27/8, não tem nenhuma relevância jurídica no plano da apreciação da legalidade do acto impugnado. Ora, nos termos do art° 1 ° do citado diploma legal, os profissionais de contabilidade que pretendam a sua inscrição como técnicos oficiais de contas apenas têm que demonstrar, ‘por qualquer meio de prova em direito admissível’ que foram, durante três anos seguidos ou interpolados, contados dentro do período de 1 de Janeiro de 1989 até 17 de Outubro de 1995, individualmente ou sob a forma de sociedade, responsáveis directos por contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de contabilidade, de entidades que naquele período possuíssem ou devessem possuir contabilidade organizada. A lei não estabelece como obrigatório qualquer meio de prova para a verificação dos requisitos nela estabelecidos, não excluindo o uso de qua1quer deles pelo que todos são utilizáveis. Uma vez que, como se diz no relatório preambular do DL 265/95, de 17 de Outubro que aprovou o Estatuto dos Técnicos Oficiais de Contas, deixou de ser obrigatória, a partir de 1989,a assinatura por técnicos de contas das declarações fiscais, tendo desaparecido no plano institucional aquela figura do técnico de contas, mas continuando as entidades a isso obrigadas a ter a sua contabilidade organizada, é evidente que o profissional de contabilidade que tinha a seu cargo ou tomava conta da organização da contabilidade dessas entidades só perante elas passou a ser responsável pela organização da respectiva contabilidade. Isto é, com a entrada em vigor dos Códigos do Imposto sobre Rendimento das Pessoas Colectivas e das Pessoas Singulares, em 1989, o profissional de contabilidade que organizava as contas (a contabilidade) deixou de ter obrigação de assinar as declarações fiscais das entidades para as quais prestava tal serviço de contabilidade, deixando também de ser obrigado por tais declarações perante a Administração Fiscal. Não há, portanto, qualquer documento que, no período indicado no art° 1 ° da Lei 27/98, prove a responsabilidade directa ou indirecta dos profissionais de contabilidade perante a Administração Fiscal, pela organização da contabilidade de quaisquer entidades, porque essa responsabilidade não existia. Responsável pela declaração era apenas o contribuinte. É claro que a assinatura do profissional de contabilidade, voluntariamente aposta nas declarações fiscais mod. 22 e anexo C ao mod. 2, pode ser um meio de prova atendível e relevante para demonstrar que o subscritor ou a sociedade de que fazia parte tinham organizado a contabilidade que estava na base de tais declarações, mas não é seguramente o único. De outro modo não poderia ser provada a responsabilidade directa do requerente pela organização da contabilidade de qualquer entidade no período tempo entre1 de Janeiro e 17 de Outubro de 1995. Ora se a lei estabelece como requisito da inscrição na ATOC o facto de o requerente ter sido responsável directo pela contabilidade organizada também durante aquele período, isso implica que ele possa demonstrar que teve essa qualidade durante esse lapso de tempo e que o possa fazer, nos mesmos termos que relativamente a qualquer outro período legalmente relevante, por qualquer meio de prova, não podendo ser excluída a apreciação de qualquer dos documentos de prova apresentados pelo requerente que se reportam ao período legalmente relevante’ . 29. O acto impugnado nos autos que está contido em oficio de tis. (doc. 1 junto com a p.i.) remetido ao recorrente em 13 de Agosto de 1998 e que se transcreve: ‘Porque aqueles requisitos não podem comprovar-se por nenhum dos documentos previstos no referido artigo 11º do Estatuto dos Técnicos Oficiais de Contas, esta Associação, para cumprir com o mandato que a Lei lhe conferiu, emitiu o Regulamento de que se junta cópia . De acordo com aquele Regulamento a prova da responsabilidade directa pela contabilidade organizada durante o período considerado relevante terá de ser feita através da entrega com o requerimento de inscrição de cópias autenticadas de declarações modelo 22 do IRC e/ou o anexo C às declarações modelo 2 do IRS, assinadas pelo profissional de contabilidade no quadro destinado pelas mesmas ao responsável pela escrita. Verifica-se que a documentação apresentada por V. Exa. não está conforme com o exigido pelos referidos Estatuto e Regulamento ...’ ( sic ) 30. Claro fica, pois, que o acto impugnado nos autos aplicou o Regulamento em causa (doc. 5 junto com a p.i.). 31. Há uma questão que se nos afigura óbvia sobre a efectiva aplicação do Regulamento em causa, por parte do Acórdão recorrido. 32. É que o acto impugnado nos autos, como já se demonstrou, aplicou o Regulamento, pelo que o Acórdão recorrido, ao considerar que o acto está conforme à lei e não enferma de vício, não pode deixar de aplicar também o Regulamento, sendo uma falácia dizer que só se aplica a Lei nº 27/98, que não vedou o recurso a qualquer, meio de prova. 33. Aliás, o que é preciso é, efectivamente, não pactuar com a habilidade do Acórdão recorrido (e de outros) de, uma vez que vem suscitada a inconstitucionalidade do Regulamento, contornaram essa questão falando-se na Lei nº 27/98, o que é uma fraude. 34. É esta habilidade que já conduziu ao não conhecimento do recurso por oposição de acórdãos, cujo acórdão de fls. mereceu o seguinte voto de vencido: ‘Entendo que a oposição existe porque o Acórdão recorrido diz expressamente que a sentença recorrida decidiu bem quando reconduziu toda a apreciação aos requisitos da Lei 27/98, o que tem como consequência necessária ter decidido também que o regulamento não interessava para apreciar a situação, quando o Acórdão fundamento considerou e decidiu ser essencial na mesma situação de facto enfrentar a questão de legalidade das normas regulamentares sobre a prova. E, mais evidente é a contradição quando se tem de esclarecer que as normas regulamentares (ou apenas infra-procedimentais, não importa agora distinguir) impedem ‘ a priori ’ que se faça prova diferente daquela que prevê pelo que é falacioso dizer que o Acórdão recorrido decidiu ‘em virtude de o recorrente não possuir os requisitos legais, quando ele se queixa é de não lhe ter sido permitido fazer prova sobre aqueles requisitos’. 35. Ora, foi o Regulamento em causa, que o acto administrativo impugnado nos autos aplicou, como se pode ver pelo ofício junto à petição como doc. 1, onde se refere expressamente: ‘ De acordo com aquele Regulamento a prova da responsabilidade directa pela contabilidade organizada durante o período considerado relevante terá de ser feita através da entrega com o requerimento de inscrição de cópias autenticadas de declarações modelo 22 do IRC e/ou o anexo C às declarações modelo 2 do IRS. assinadas pelo profissional de contabilidade no quadro destinado pelas mesmas ai responsável pela escrita’ . 36. Isto é do mais bloqueador do acesso à profissão, já que, ao tempo, além do mais, as declarações fiscais em causa não tinham, de ser assinadas pelos profissionais de contabilidade, como se decidiu, e bem, no Acórdão do S.T.A., de 16.04.2002, proferido no Proc. nº 48.397, da 2ª Subsecção, da 1ª Secção, de que se junta cópia. (DOC.1) 37. Ora, o Acórdão sob recurso, ao confirmar a sentença da 1ª Instância, é óbvio que, pelo menos implicitamente, aplicou o Regulamento cuja ilegalidade e inconstitucionalidade foi suscitada nos autos. 38. O que o Acórdão decidiu efectivamente é que o recorrente não podia ser admitido na ATOC porque não apresentara os documentos que o Regulamento em causa exige, de nada valendo ao Acórdão em causa dizer que aplica tão só a Lei 27/98, pois essa admitia todo e qualquer meio de prova, o que foi vedado ao recorrente, porque se aceitou as restrições do Regulamento. 39. Assim sendo, como é, e com o devido respeito, constitui um artifício falacioso dizer que se aplicou tão só a Lei, quando se aplicou, de facto, o Regulamento, já que se a lei dissesse o que diz o Regulamento, para além dos demais vícios deste, também era inconstitucional. 40. O que está em causa é a promessa da ATOC, quando foi publicada a Lei nº 27/98, de que tudo faria para que esta jamais fosse cumprida ou executada. E foi com esse propósito que elaborou e aprovou o Regulamento cuja inconstitucionalidade foi suscitada. 41. E tanto assim que em comunicado junto aos autos como Doc. 12,a ATOC, referindo-se à Lei 27/98, afirmava o seguinte: ‘A Associação dos Técnicos Oficiais de Contas a quem compete representar os interesses profissionais dos Técnicos oficiais de Contas, e superintender em todos os aspectos relacionados com a profissão irá promover todas as iniciativas que estejam ao seu alcance a fim de evitar a concretização deste atentado à dignidade das funções’. 42. É com esta obstrução à aplicação e execução daquela Lei, cirurgicamente traçada e até agora obtida pelo Regulamento, cuja inconstitucionalidade foi oportunamente suscitada, que o Tribunal Constitucional não pode pactuar, cumprindo juntar aqui Acórdão do S.T.A. que foi proferido no âmbito da uniformização da Jurisprudência, por ter prevalecido a doutrina correcta. (DOC.2) 43. Igualmente o Tribunal Constitucional no seu notável Acórdão de 6 de Julho de 2005, (Autos de Recurso nº 119/04, 1ª Secção), de que junta cópia (DOC.3) também entendeu conhecer, em situação totalmente similar, da inconstitucionalidade das disposições do Regulamento em causa. Demonstrado fica, pois, à saciedade, que o Acórdão recorrido aplicou um Regulamento, ilegal e inconstitucional, e normas do mesmo Regulamento, cuja ilegalidade e inconstitucionalidade foi suscitada, a devido tempo, e tanto basta para que devam ser conhecidas as ilegalidades e inconstitucionalidades em causa, devendo recair Acórdão da Conferência, a admitir o recurso e ordenando o seu prosseguimento. ” Ouvida sobre a reclamação, a Associação dos Técnicos Oficiais de Contas não veio a efectuar qualquer «pronúncia». Cumpre decidir. 2. A decisão sub specie não tomou conhecimento do objecto do recurso por entender que o acórdão desejado impugnar não aplicou qualquer normativo do Regulamento de 3 de Junho de 1998 da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas. E, na verdade, atento o teor daquele aresto, outra conclusão se não podia retirar que não aquela que foi retirada na decisão impugnada que, por isso, não merece a censura deste Tribunal. Refere o reclamante que, implicitamente, o aresto em causa aplicou o aludido Regulamento ao considerar que o acto impugnado nos autos, que desse Regulamento fez aplicação, era conforme à lei. Olvida, porém, que o que estava em causa no recurso perante o Supremo Tribunal Administrativo era a sentença proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, cabendo-lhe verificar se nela tinha ocorrido erro de julgamento. E, nessa verificação, é que conclui que, em face do disposto no artº 1º da Lei nº 27/98, de 3 de Junho, não houve erro de julgamento. Sublinhou-se devidamente na decisão reclamada que o acórdão, tendo em conta o seu entendimento de que resultava inquestionavelmente daquele artigo que o termo do período nele referido era o da data em entrada em vigor do Decreto-Lei nº 265/95, de 17 de Outubro, e já que, referentemente àquele ano, tão só se haveria de contar o período compreendido entre 1 de Janeiro e 17 de Outubro, deu por não provado o exercício, pelo recorrente, de actividade durante três anos seguidos ou interpolados, sem que, para essa prova, tivesse tal aresto exigido o meio a que aludia o Regulamento . O que vale por dizer que, contrariamente ao agora sustentado pelo reclamante, não se lobriga, no acórdão prolatado no Supremo Tribunal Administrativo, que o mesmo tivesse, ainda que implicitamente, aplicado norma ou normas constantes do indicado Regulamento. Refere o reclamante que este Tribunal, por intermédio do seu Acórdão nº 355/2005 (agora já publicado na II Série do Diário da República de 3 de Novembro de 2005), “ entendeu conhecer, em situação totalmente similar, da inconstitucionalidade das disposições do Regulamento em causa ”. Basta, porém, ler um tal aresto para se ser conduzido a concluir que a decisão judicial recorrida e que foi decidida naquele aresto foi o acórdão prolatado em 13 de Novembro de 2002 pelo Supremo Tribunal Administrativo o qual, inquestionavelmente, levou a efeito a aplicação da norma do Regulamento de 3 de Junho de 1998 da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas. Efectivamente, em tal acórdão foi, expressamente, dito que o mérito da questão então sujeita à consideração do Supremo Tribunal Administrativo consistia em saber se a “ prova de qualificação do interessado como responsável directo por contabilidade organizada ”, era possível ser feita “ através de quaisquer meios de prova, ou necessariamente através dos elementos fixados no regulamento de execução editado pela Comissão Instaladora ”, concluindo-se no segundo desses sentidos. Ora, de todo em todo, um tal juízo não foi convocado no acórdão lavrado pelo Supremo Tribunal Administrativo em 28 de Setembro de 2004 e que, nos presentes autos, foi pretendido impugnar perante o Tribunal Constitucional. Em face do que deixa dito, indefere-se a reclamação, condenando-se o impugnante nas custas processuais, fixando-se a taxa de justiça em vinte unidades de conta. Lisboa, 10 de Novembro de 2005 Bravo Serra Gil Galvão Artur Maurício