DO DIREITO
Com utilidade para a questão única trazida a recurso, transcreve-se o discurso jurídico fundamentador em sede de sentença, sendo nossos os evidenciados a negrito:
“(..)
Já referimos que com a publicação da Lei n° 19/91, de 18 de Junho, a Assembleia da República autorizou o Governo a legislar com o objectivo de criar, com a natureza de associação pública, a Ordem dos Médicos Veterinários e de estabelecer o respectivo estatuto.
Tal autorização legislativa fixou o seguinte sentido e extensão a respeitar pela legislação a elaborar pelo Governo (cf. artigo 2° da Lei 19/91):
"(..) a) Fazer depender o exercício profissional da actividade médico veterinária de inscrição na Ordem dos Médicos Veterinários; b) Estabelecer os princípios deontológicos da actividade médico-veterinária e o sistema sancionatório aplicável às respectivas infracções; c) Definir os requisitos básicos de que depende a inscrição na Ordem dos Médicos Veterinários;(..)"
Conclui-se claramente da leitura dos citados preceitos legais, que do sentido e extensão da autorização legislativa resulta inequivocamente que o Governo ficou autorizado a fazer depender o exercício profissional da actividade médico veterinária de inscrição na Ordem dos Médicos Veterinários e a definir os requisitos básicos de que depende essa inscrição.
Assim, nos termos desta autorização legislativa, o Governo fixou as condições ou requisitos de inscrição na Ordem dos Médicos Veterinários, inscrição de que depende o exercício profissional da actividade médico veterinária (cf. artigo 10° do DL 368/91, de 4 de Outubro).
Resulta ainda da interpretação conjugada das disposições legais do artigo 2° da Lei 19/91, do artigo 10° do DL 368/91, que as disposições constantes do artigo 3° do Regulamento do Exercício de Clínica Médico -Veterinária dos Animais de Companhia em Centros de Atendimento Médico Veterinários e dos artigos 2° e 4° do Regulamento de Exercício de Clínica Médico-Veterinária dos Animais de Companhia, criaram condicionalismos que configuram novos requisitos de exercício da profissão na sua vertente de clínica médico-veterinária exercida em animais de companhia, em Centros de Atendimento, que não estavam previstos na lei de autorização legislativa emitida pela Assembleia da República, nem constavam do diploma autorizado, emitido pelo Governo.
Estando em causa matéria relativa a associações públicas, nos termos da já citada alínea s), do n° l do artigo 165° da CRP, compete à Assembleia da República, salvo autorização concedida ao Governo, legislar sobre a matéria.
Dito de outro modo, através de regulamento, foram fixadas outras condições para o exercício da profissão de médico-veterinário, para além da inscrição na Ordem, sem autorização da Assembleia da República, ou seja, sem que o Governo tinha autorização legislativa para o efeito.
Com efeito, a autorização legislativa concedida pela Assembleia da República através da Lei 19/91, não previu a possibilidade do Governo estabelecer condições especiais para o exercício da profissão médico-
veterinária em determinados grupos de animais.
Se o próprio Governo não detinha tal competência legislativa, não o podia a Ordem dos Médicos Veterinários ir mais além, invadindo a reserva de lei da Assembleia da República.
A autonomia regulamentar das associações profissionais, não é maior do que a que goza a administração estadual face ao legislador.
Como refere Vital Moreira in: Administração Autónoma e Associações Públicas, 183 “(..) Todo o poder regulamentar, incluindo o das administrações autónomas corporativas, é um poder normativo derivado, conferido pela Constituição ou pela lei, e não pode invadir a reserva de lei nem infringir a lei (prevalência da lei). (..)”
Assim sendo, configurando-se as normas relativas ao estabelecimento das condições de exercício de determinada profissão, por uma associação pública profissional, integrativas da reserva relativa da competência da Assembleia da República, pois é a este órgão que compete legislar, quer sobre associações públicas, quer sobre direitos liberdades e garantias - estando em causa a liberdade de exercício da profissão consagrada no n° l do artigo 47°, os órgãos da Ordem dos Médicos Veterinários também não poderiam exceder a "credencial parlamentar" sobre a matéria.
Citando o mesmo autor e obra, página 190: “(..) No caso da administração autónoma não territorial a reserva de lei é, juntamente coma tutela, um dos instrumentos de garantia do interesse geral contra o perigo de uma regulamentação corporativista.
Como disse o Bundesverfassungsgericht na sua sentença relativa ao poder normativo das ordens, entre as funções da reserva de lei está a de “participar na prevenção dos perigos que ameaçam a liberdade dos particulares em relação ao poder dos grupos sociais e garantir os interesses das minorias bem como da colectividade (BverfGE, 33:125ss)”. (..)”.
Ao invadirem tal reserva conclui-se, que as normas regulamentares sub judice, ao fazerem depender o exercício profissional da actividade médico veterinária, em animais de companhia, de outras condições, para além da inscrição na Ordem dos Médicos Veterinários, dispuseram sobre matérias relativas a direitos, liberdades e garantias e associações públicas, integradas na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República em violação das alínea b) e s) do n° l do artigo 165° da Constituição da República Portuguesa, pelo que se encontram feridas do vício de inconstitucionalidade orgânica, uma vez que tais normas só poderiam ser editadas pela Assembleia da República, ou pelo Governo munido de prévia autorização legislativa daquela.
Ao ofenderem normas constitucionais de competência, não podem ser aplicadas as normas regulamentares sub judice.
Considerando que o acto impugnado aplicou normas regulamentares feridas de inconstitucionalidade orgânica, também ele se encontra viciado por violação de lei, por erro nos pressupostos de direito.
Assim se conclui que o acórdão proferido pelo Conselho Profissional e Deontológico da Ordem dos Médicos Veterinários, datado de 30 de Julho de 2002, que condenou a Autora na pena de multa de valor igual a três salários mínimos nacionais, enferma de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito, por ter aplicado normas regulamentares inconstitucionais, o que determina a sua anulação nos termos do disposto no artigo 135° do Código do Procedimento Administrativo. (..)”
Diga-se, desde já, que a sentença recorrida é para confirmar in totum, sendo que, ressalvada a possibilidade de lhe acrescer mais contributos doutrinários em sentido idêntico, a fundamentação de direito da 1ª Instância esgota o tema.
De modo que, continuando a citar a Doutrina, “(..) Quando uma matéria tiver sido regulada por acto legislativo, o grau hierárquico desta regulamentação fica congelado e só um outro acto legislativo poderá incidir sobre a mesma matéria, interpretando, alterando, revogando ou integrando a lei anterior. Os princípios da tipicidade e da preeminência da lei justificam logicamente o princípio do congelamento do grau hierárquico: uma norma legislativa nova, substitutiva, modificativa ou revogatória de outra, deve ter uma hierarquia normativa pelo menos igual à da norma que se pretende alterar, revogar, modificar ou substituir.
Este princípio não impede, rigorosamente, a possibilidade de deslegalização ou de degradação do grau hierárquico. Neste caso, uma lei, sem entrar na regulamentação da matéria, rebaixa formalmente o seu grau normativo permitindo que essa matéria possa vir a ser modificada por regulamento. (..)
A deslegalização encontra limites constitucionais nas matérias constitucionalmente reservadas à lei. Sempre que exista uma reserva material-constitucional de lei, a lei ou o decreto-lei (e, eventualmente, também, decreto legislativo regional) não poderão limitar-se a entregar aos regulamentos a disciplina jurídica da matéria constitucionalmente reservada à lei. (..)
A doutrina francesa alude aqui, nos trabalhos mais recentes, à categoria de incompetência negativa do legislador que se verifica quando o legislador reenvia irregularmente a fixação de regras jurídicas, cuja competência lhe pertence, para outra autoridade. (..)
[o princípio da separação entre o “direito da lei” e o “direito dos regulamentos”] É um princípio de grande relevância no caso de reenvios normativos da lei para a administração no sentido de esta executar ou complementar os seus preceitos. Sempre que a lei autoriza ou habilita a administração a complementar ou executar os seus preceitos, isso não significa a elevação dos regulamentos ao estalão legislativo, pois tal é expressamente proibido pelo princípio da tipicidade das leis (cfr. artº 112º/6). Daí que (a) a norma regulamentar executora ou complementar continue a ser uma norma separada e qualitativamente diferente da norma legal, pois a norma legal reenviante não incorpora o conteúdo regulamentar nem lhe pode atribuir força legal; (b) ambas as normas mantenham a natureza e a hierarquia respectivas, não se verificando qualquer fenómeno de integração. (..)” (1)
Pelo que vem de ser dito, as normas regulamentares em causa, artº 3° do Regulamento do Exercício de Clínica Médico-Veterinária dos Animais de Companhia em Centros de Atendimento Médico Veterinários e os artºs. 2° e 4° do Regulamento de Exercício de Clínica Médico-Veterinária dos Animais de Companhia, contendem claramente com a regra da conformidade entre o agir administrativo - no caso, regulamentar - e a lei que lhe confere fundamento, estando-lhe vedado, em via de exercício de competência autónoma corporativa, o agir contra ou praeter legem, o que significa que a criação de actos jurídicos produtores de efeitos jurídicos externos no domínio das condições de exercício da profissão de médico-veterinário configura matéria de reserva absoluta de lei formal ex vi artº 165º nº 1 al. s) da CRP.
Termos em que não logra procedência a questão única da conformidade do exercício da função regulamentar, trazida a recurso nos itens A a E das conclusões.
Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença proferida
Custas a cargo da Recorrente.
Lisboa, 11.MAR.2010,
(Cristina dos Santos)
(António Vasconcelos)
(Paulo Carvalho)
(1) Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª ed. Almedina, págs.841/842.
