0195/23.5BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- As “notas pessoais, esboços, apontamentos, comunicações eletrónicas pessoais e outros registos de natureza semelhante”, não consubstanciam “documentos administrativos”, nos termos e para os efeitos do art. 3º nº 2 a) da Lei nº 26/2016, de 22/8 (“LADA”), na medida em que se reportam à «tutela de privacidade de quem elabora o documento, nela se incluindo as anotações que não tenham de ser produzidas enquanto tais, designadamente por força da lei ou de regulamento» (cfr. Acórdão deste STA de 19/12/2006 (proc. 0850/06).

II- Por conseguinte, está fora desta previsão, constituindo, pois, um “documento administrativo”, integrante do procedimento, e sujeito às regras gerais de acesso aos documentos administrativos, um denominado “parecer preliminar/documento de trabalho”, que tem de ser elaborado, por imposição normativa do regulamento do concurso, por um membro do júri (relator), contendo as valorações dos fatores consideradas por este ajustadas, para servir de base à discussão e deliberação avaliativa do júri.

III- A tal não obsta ter o Aviso de abertura do concurso qualificado tal “parecer preliminar” como mero documento de trabalho reservado, já que o que releva é a real natureza do “documento”, não sendo a Administração livre de qualificar, a seu critério, qualquer documento como “nota pessoal, esboço ou apontamento” com a consequência da sua exclusão do regime de acesso aos documentos administrativos (cfr. Acórdão deste STA citado).

IV- Também a tal não obsta a consideração de que os restantes membros do júri não se encontram obrigados a seguir as valorações constantes de tal “parecer preliminar” do membro do júri relator, já que é da própria natureza dos pareceres (salvo, evidentemente, no caso dos pareceres vinculativos) a não obrigatoriedade de conformidade com as suas conclusões.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. AA - identificada nos autos – requereu a este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos dos artigos 104.º ss. do CPTA, a intimação do CONSELHO SUPERIOR DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS (CSTAF) a satisfazer integralmente o pedido de prestação de informações que lhe dirigiu em 30 de novembro de 2023 através do requerimento que juntou como documento número 4, onde pediu que lhe fossem facultados os seguintes documentos:

«1. Parecer preliminar/documento de trabalho, relativamente a todos os candidatos que foram distribuídos em sorteio aos vários membros do júri, tendo em conta os fatores referidos no n.º 2 do artigo 61.º e no n.º 2 do artigo 69.º do ETAF, a valoração referida no ponto 5 e a respetiva fundamentação (cfr. ponto 17 do Aviso nº ...22, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 66, de 04 de Abril de 2022.);

2. Cópia de todas as Atas do Júri no supracitado concurso, nomeadamente, as atas onde constem a densificação/fixação dos critérios/sub-critérios de atribuição de pontuação relativamente aos diversos pontos do aviso de abertura do concurso e aplicação dos mesmos a todos os candidatos admitidos.

3. Informação sobre eventuais pedidos de escusa efetuados por membros do júri, neste concurso».

No seu Requerimento Inicial alega, em síntese, que o Requerido se recusa a prestar a informação requerida em 1, sendo certo que «o “parecer preliminar/documento de trabalho” preenche o conceito de documento administrativo, pois configura um suporte de informação sob a forma escrita».

Mais alega que se trata «de um documento essencial para o procedimento e com especial relevo para os candidatos, nomeadamente no que respeita ao eventual exercício das garantias administrativas ao dispor, porquanto é com base nesse documento que a candidatura da Requerente e dos demais opositores é apresentada aos restantes elementos do júri do concurso, como expressamente prevê o aviso de abertura do concurso».

E conclui, considerando que o conhecimento do documento em questão é indispensável para que seja «concretizado o seu direito de requerer a revisão do ato administrativo» de graduação e ordenação dos candidatos ao concurso para a Secção de Contencioso Administrativo dos Tribunais Centrais Administrativos Norte e Sul, aberto através do Aviso n.º ...22, de 4 de abril, publicado no Diário da República n.º 66/2022, Série II de 4 de abril.

2. O CSTAF respondeu ao pedido, pugnando pela sua improcedência, com fundamento em que os “pareceres preliminares” em causa são meros documentos de trabalho, equivalentes a notas pessoais, não configurando, como tal, documentos administrativos sujeitos ao regime legal próprio de acesso aos documentos administrativos, revestindo caráter reservado, como expressamente constava do Aviso de abertura do concurso.

3. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, nos termos da alínea d) do n.º 1 e dos números 2, 3 e 4 do artigo 36.º do CPTA.

II. Matéria de facto

4. Dão-se como provados os seguintes factos:

1. A Requerente é Juíza de Direito da Jurisdição Administrativa e Fiscal, encontrando-se colocada no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, Juízo Administrativo Social.

2. A Requerente foi opositora ao concurso para a Secção de Contencioso Administrativo dos Tribunais Centrais Administrativos Norte e Sul, aberto através do Aviso 6899/2022, de 4 de abril, publicado no Diário da República n.º 66/2022, Série II de 2022-04-04.

3. A Requerente foi admitida e graduada na lista de ordenação final em vigésimo terceiro lugar.

4. Em 30 de novembro de 2023, após a homologação da lista de classificação final do concurso, a Requerente dirigiu ao Requerido um pedido de prestação de informações em que solicitou que lhe fossem facultados os seguintes elementos:

“i) -Parecer preliminar/documento de trabalho, relativamente a todos os candidatos que foram distribuídos em sorteio aos vários membros do júri, tendo em conta os fatores referidos no n.º 2 do artigo 61.º e no n.º 2 do artigo 69.º do ETAF, a valoração referida no ponto 5 e a respetiva fundamentação (cfr. ponto 17 do Aviso nº ...22, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 66, de 04 de Abril de 2022.);

ii) -Cópia de todas as Atas da atividade do Júri, designadamente, das atas de onde constem a concreta concretização dos critérios constantes do aviso de abertura do concurso, aplicação dos mesmos a todos os candidatos admitidos ao concurso para o provimento das vagas de Juiz Desembargador das Secções de Contencioso Administrativo dos Tribunais Centrais Administrativos Norte e Sul bem como a elaborada no seguimento da Defesa Pública do Currículo”.

5. No dia 5 de dezembro de 2023, o Requerido remeteu à Requerente, por correio eletrónico, certidão atestando que não foi apresentado, no referido concurso, qualquer pedido de escusa por parte dos membros do júri, bem como cópia de todas as atas que constam no processo do concurso.

6. Na mesma data, e pelo mesmo meio, a Requerente foi informada que, por despacho da Senhora Presidente do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, de 30 de novembro de 2023, foi indeferido o seu pedido de emissão de certidão do “Parecer preliminar/documento de trabalho”, nos termos e com os fundamentos constantes da Informação n.º ...23/Secretaria.

7. Na Informação nº ...23/Secretaria escreveu-se, com relevo para a presente decisão, o seguinte:

«(…) II. Prevê-se no ponto 17 do Aviso de abertura dos concursos acima referidos que “Após a distribuição dos candidatos referida no número anterior, os membros do júri têm 30 dias úteis para elaborar um parecer preliminar/documento de trabalho, relativamente aos candidatos que lhes foram distribuídos em sorteio, tendo em conta os fatores referidos no nº 2 do artigo 61º e no nº 2 do artigo 69º do ETAF, a valoração referida no ponto 5 e a respetiva fundamentação”.

Como se refere no parágrafo 1 do indicado ponto 17 este parecer preliminar/documento de trabalho “terá natureza paramente instrumental e reservada, tendo como objetivo facilitar a cada um dos restantes membros do júri a análise dos diversos fatores e ponderar a apreciação da valia relativa de cada concorrente”.

Sendo que a “todos os membros do júri serão entregues, em momento prévio à discussão pública dos currículos, cópia do parecer preliminar/documento de trabalho referido no ponto 17., da nota curricular e dos trabalhos científicos e forenses entregues pelos candidatos. Para efeitos de consulta, todos os elementos com pertinência para o concurso ficarão à disposição dos membros do júri”.

Não subsistem quaisquer dúvidas que nos termos do artigo 5.º, n.° 1, da Lei n.° 26/2016, de 22 de agosto “todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo”, sem prejuízo das restrições ao direito de acesso previstas, designadamente, no artigo 6º da mesma Lei.

Como se prevê no artigo 3.°, n° 1, alínea a), da referida Lei n.“ 26/2016, para efeitos desta Lei, considera-se documento administrativo “qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detida em nome dos órgãos e entidades referidas no artigo seguinte, seja o suporte de informação sob forma escrita, visual sonora, eletrónica ou outra forma material, neles se incluindo, designadamente, aqueles relativas a:

i) Procedimentos de emissão de atos e regulamentos administrativos;

(...)

iv) Gestão de recursos humanos, nomeadamente os dos procedimentos de recrutamento, avaliação, exercício do poder disciplinar e quaisquer modificações das respetivas relações jurídicas”.

Sendo que nos termos do n° 2 deste artigo 3.° não se consideram documentos administrativos, para efeitos da referida Lei “As notas pessoais, esboços, apontamentos, comunicações eletrónicas pessoais e outros registos de natureza semelhante, qualquer que seja o seu suporte; (…)”,

Por outro lado, e como já referido nos termos do ponto 17 do Aviso de abertura dos concursos acima mencionados “os membros do júri têm 30 dias úteis para elaborar um parecer preliminar/documento de trabalho, relativamente aos candidatos que lhes foram distribuídos em sorteio”, tendo este parecer preliminar/documento de trabalho “natureza puramente instrumental e reservada, tendo como objetivo facilitar a cada um dos restantes membros do júri a análise dos diversos fatores e ponderar a apreciação da valia relativa de cada concorrente”.

Ora, tais “pareceres preliminares” têm natureza reservada e como resulta do aviso de abertura do concurso têm como objetivo facilitar a cada um dos restantes membros do júri a análise dos diversos fatores de avaliação, e nesta medida não podem ser considerados documentos administrativos. Pois, mais não são do que esboços ou apontamentos dos membros do júri para os auxiliar na preparação da deliberação do júri, a qual está materializada no parecer final remetido ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e que fundamentou a deliberação de 15 de novembro de 2023.

Assim, não sendo os mesmos considerados documentos administrativos, ao invés, sendo meros instrumentos de auxílio do trabalho dos membros do júri, não integram os procedimentos administrativos em causa, sendo que também não foram neles integrados, razão pela qual não têm de, nem objetivamente podem, ser facultados aos Exmos. Juízes Requerentes».

8. O presente processo de Intimação foi proposto em 6 de dezembro de 2023 - cfr. fls. 1 ss. SITAF.

III. Matéria de Direito

9. A questão a decidir nos presentes autos é a de saber se o parecer preliminar elaborado nos termos do ponto número 17 do Aviso de Abertura do Concurso n.º ...22, de 4 de abril é ou não um documento administrativo do respetivo procedimento, e se a Requerente tem o direito de acesso de aceder ao respetivo conteúdo integral, ao abrigo do seu direito a informação procedimental.

Em causa, concretamente, está a questão de saber se o referido parecer tem carácter reservado, e se o mesmo se encontra ou não abrangido pela exceção prevista pela alínea a) do número 2 do artigo 3º da Lei de Acesso à Informação Administrativa e Ambiental, aprovada pela Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, que exclui do âmbito do acesso à informação administrativa «as notas pessoais, esboços, apontamentos, comunicações eletrónicas pessoais e outros registos de natureza semelhante, qualquer que seja o seu suporte».

10. O parecer preliminar está previsto no Aviso de Abertura atrás identificado, que nos seus números 17, 18, 21 e 22 dispõe o seguinte:

«(…)

17- Após a distribuição dos candidatos referida no número anterior, os membros do júri têm 30 dias úteis para elaborar um parecer preliminar/documento de trabalho, relativamente aos candidatos que lhes foram distribuídos em sorteio, tendo em conta os fatores referidos no n.° 2 do artigo 61.° e no n.° 2 do artigo 69.° do ETAF, a valoração referida no ponto 5 e a respetiva fundamentação.

§1. Este parecer preliminar/documento de trabalho terá natureza puramente instrumental e reservada, tendo como objetivo facilitar a cada um dos restantes membros do júri a análise dos diversos fatores e ponderar a apreciação da valia relativa de cada concorrente.

§ 2. O presidente do júri poderá, fundamentadamente, prorrogar o prazo previsto para elaboração de parecer preliminar/documento de trabalho.

18- A todos os membros do júri serão entregues, em momento prévio à discussão pública dos currículos, cópia do parecer preliminar/documento de trabalho referido no ponto 17., da nota curricular e dos trabalhos científicos e forenses entregues pelos candidatos. Para efeitos de consulta, todos os elementos com pertinência para o concurso ficarão à disposição dos membros do júri.

(…)

21- A defesa pública do currículo realizada perante o júri do concurso terá como arguente o membro do júri que elaborou o respetivo parecer preliminar/documento de trabalho referido no ponto 17. e uma duração não superior a 20 (vinte) minutos e versará, essencialmente, sobre os aspetos mais relevantes do percurso profissional do candidato.

22- Após a defesa pública dos currículos por todos os candidatos, o júri reúne a fim de emitir parecer final sobre a prestação de cada um dos candidatos, que é tomado em consideração pelo Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais ao aprovar o acórdão definitivo no qual procede à sua graduação, de acordo com o mérito relativo (…)».

11. Não obstante a sua classificação como um documento de trabalho de natureza «puramente instrumental e reservada», do teor das disposições transcritas resulta evidente que o mesmo é uma peça integrante do procedimento de concurso, por constituir uma formalidade obrigatória da respetiva tramitação, destinada a instruir e a preparar a discussão pública dos currículos dos candidatos, e a sua decisão final.

A sua natureza preparatória é revelada, além do mais, pela exigência constante do número 17 do Aviso, in fine, de que o parecer seja elaborado pelo respetivo relator «tendo em conta os fatores referidos no n.° 2 do artigo 61.° e no n.° 2 do artigo 69.° do ETAF, a valoração referida no ponto 5 e a respetiva fundamentação», o que implica que o mesmo contenha uma verdadeira e própria proposta de avaliação do respetivo candidato.

12. A tal conclusão não obsta a circunstância de os restantes membros do júri não se encontrarem vinculados pelo sentido da avaliação proposta pelo relator, e poderem socorrer-se de qualquer outro elemento de avaliação constante da candidatura, nomeadamente a «nota curricular e [d]os trabalhos científicos e forenses entregues pelos candidatos».

Os restantes membros do júri não estão vinculados ao conteúdo da avaliação proposta pelo relator, mas nem por isso o seu iter cognoscitivo deixa de ser influenciado pelo sentido expresso no parecer, que tem necessariamente de ser ponderado na decisão final.

É essa, aliás, a função útil do parecer preliminar, como elemento preparatório da decisão que é.

E é esse, também, o regime geral dos pareceres estabelecido pelo número 2 do artigo 91º do CPA, nos termos do qual «salvo disposição expressa em contrário, os pareceres legalmente previstos consideram-se obrigatórios e não vinculativos». Por pareceres legalmente previstos tem de se entender, naturalmente, os pareceres previstos pelo «bloco de legalidade» a que se encontra vinculada a decisão do procedimento, o que inclui os documentos normativos do concurso.

13. Sendo o parecer preliminar um elemento obrigatório do procedimento de concurso, é inequívoco que todos os candidatos que se apresentaram ao mesmo têm o direito de aceder ao respetivo conteúdo, por consulta do processo, ou por meio de uma certidão, reprodução ou declaração autenticada, nos termos regulados pelos artigos 82.º e 83.º do CPA.

Com efeito, estamos no âmbito do direito de acesso a informação procedimental, pelo que são aquelas disposições legais, e não regime estabelecido na Lei n.º 26/2016, que se aplicam, prima facie, ao caso dos autos.

Nos termos do número 1 do artigo 82.º do CPA, «os interessados têm o direito de ser informados pelo responsável pela direção do procedimento, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos procedimentos que lhes digam diretamente respeito, bem como o direito de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas», o que abrange, de acordo com o disposto no número 2 do mesmo artigo, todos «os atos e diligências praticados».

Aquele acesso, além do mais, não é restrito ao parecer preliminar que lhe diga diretamente respeito, abrangendo também os pareceres preliminares relativos aos restantes candidatos, nos termos do número 2 do artigo 83.º do mesmo código, tanto mais que, atenta a natureza competitiva do procedimento, a sua avaliação é determinada, não apenas pela ponderação dos seus elementos curriculares, mas por juízos de ponderação comparativa com a avaliação dos elementos curriculares dos demais candidatos opositores ao concurso.

14. A conclusão de que o parecer preliminar é uma peça integrante do procedimento de concurso, e como tal um documento administrativo passível de ser consultado por todos os candidatos, também não é afastada pelo regime da Lei de Acesso à Informação Administrativa e Ambiental, aprovada pela Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, regime esse, aliás, apenas subsidiariamente aplicável ao exercício do direito à informação procedimental.

A exceção prevista pela alínea a) do número 2 do artigo 3º da referida lei, que exclui do âmbito do acesso à informação administrativa, não é aplicável ao caso dos autos, porque o parecer preliminar a que se refere o Aviso de Abertura do Concurso não se subsume ao conceito de «notas pessoais, esboços, apontamentos, comunicações eletrónicas pessoais e outros registos de natureza semelhante, qualquer que seja o seu suporte».

Notas pessoais, esboços ou apontamentos, a existirem, são aqueles que o relator tomou para elaborar o parecer preliminar, e não o parecer em si mesmo, que se destina a ser partilhado com os demais membros do júri, para instruir e preparar a discussão pública dos currículos dos candidatos, e a decisão final do concurso.

Não faz, por isso, qualquer sentido dizer que o parecer preliminar tem natureza reservada, que releva do direito à privacidade do relator, porque, pela sua própria natureza e função, o mesmo destina-se a ser conhecido por terceiros, desde logo os restantes membros do júri.

A qualificação feita no Aviso de Abertura do Concurso é, por isso, irrelevante, pois como já se decidiu no Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 19 de dezembro de 2006, proferido no Processo n.º 0850/06, «estamos pois perante um direito fundamental, embora fora do catálogo, relativamente ao qual as restrições a operar [por lei da Assembleia da República ou por decreto-lei autorizado cf. artº 165º, nº 1, alínea b) da CRP] se devem conformar aos princípios enformadores da atividade administrativa, maxime ao necessário para salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos (cf. artigo 18º, n.º 2, da CRP), o que significa que a Administração, iluminada pelo princípio da transparência, se deve abster de comportamentos (ações ou omissões) que se traduzam em ilegítimas restrições ou compressões dos direitos, liberdades e garantias que a Constituição prevê. Concretamente, como corolário do princípio da transparência, o não acesso a registos administrativos apenas deve decorrer de vias expressamente previstas na lei e não pelo recurso a interpretações restritivas do conceito de documento. De tal quadro normativo também decorre a falta de apoio legal da possibilidade de discricionariamente qualquer agente da Administração poder qualificar qualquer documento como nota pessoal, esboço, ou apontamento».

15. Conclui-se, assim, sem margem para quaisquer dúvidas, que o parecer preliminar previsto no Aviso de Abertura Concurso, é uma peça integrante do procedimento, por constituir uma formalidade obrigatória da respetiva tramitação, destinada a instruir e a preparar a discussão pública dos currículos dos candidatos, e a decisão final do concurso, seguindo, por isso, o seu regime de acesso.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em julgar procedente o pedido e, em consequência, intimar o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais a, no prazo de dez dias, facultar à Requerente o «parecer preliminar/documento de trabalho, relativamente a todos os candidatos que foram distribuídos em sorteio aos vários membros do júri, tendo em conta os fatores referidos no n.º 2 do artigo 61.º e no n.º 2 do artigo 69.º do ETAF, a valoração referida no ponto 5 e a respetiva fundamentação (cfr. ponto 17 do Aviso nº ...22, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 66, de 04 de Abril de 2022.)».

Valor da causa: € 2.000,00, nos termos do artigo 12.º, n.º 1, alínea b), do RCP.

Custas pelo Requerido. Notifique-se

Lisboa, 11 de janeiro de 2024. – Cláudio Ramos Monteiro (relator) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho.