66/1988 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 66/88 Processo n° 332/87. 1ª Secção Relator: Conselheiro Raul Mateus. Acordam no Tribunal Constitucional: 1 - No Tribunal do Trabalho de Barcelos (TTB) instaurou o Ministério Público (MP) execução, de processo sumário, contra A., residente na Póvoa de Varzim, ao …, para cobrança coerciva das seguintes importâncias: 1) 20 000$ de coima que, pela prática da contra-ordenação do artigo 45°, n os 1 e 2, do Decreto-Lei n° 491/85, de 26 de Novembro, lhe havia sido aplicada pelo inspector-delegado da Delegação do Porto da Inspecção-Geral do Trabalho; 2) e 2 200$ de custas decorrentes. Ao apreciar o requerimento inicial do Ministério Público, por considerar organicamente inconstitucional a norma do artigo 57° do Decreto-Lei n° 491/85, afastou o juiz do TTB a sua aplicação, e, passando a analisar a situação à luz do disposto nos artigos 66º e 67° da Lei n° 83/77, de 6 de Dezembro, julgou-se incompetente em razão da matéria, e indeferiu, por isso, in limine, tal requerimento. Deste despacho, e em termos limitados à questão de constitucio­nalidade, recorreu para o Tribunal Constitucional o Ministério Público, que em alegações apresentadas pelo Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto, propendeu a concluir, embora com dúvidas, que era organi­camente inconstitucional, por violação do artigo 168°, n° 1, alíneas d) e q), da Constituição da República Portuguesa (CRP), a norma do artigo 57° do Decreto-Lei n° 491/85, na medida em que, conjugada com a norma do n° 1 do artigo 89° do Decreto-Lei n° 433/82, de 27 de Outubro, atribuía competência para a execução das coimas aplicadas por decisão do inspector-geral do Trabalho, inspectores-delegados e inspectores-subdelegados aos tribunais competentes em matéria laboral com jurisdição na área onde tivesse sido cometida a infracção. Não contra-alegou o recorrido. 2 - Cumpre agora apreciar e decidir se a norma desutilizada, na particular dimensão em que o foi pelo tribunal a quo, é ou não constitucionalmente insolvente, medindo-a, num primeiro momento, pela alínea do n° 1 do artigo 168° da CRP, e, num segundo momento, pela alínea do n° 1 do mesmo artigo 168°. 3 - É o seguinte o teor da norma do Decreto-Lei n° 491/85, cuja conformidade com a CRP se questiona: Artigo 57° Impugnação judicial As decisões das autoridades referidas no artigo 46°, n° 2, que apliquem uma coima são passíveis de impugnação judicial mediante recurso a interpor para o tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção. À partida, nenhuma norma jurídica tem uma significação finita. E, de acordo com esta postura hermenêutica, importa desde já realçar que a norma do artigo 57° do Decreto-Lei n° 491/85 não foi desaplicada ao nível da sua significação imediata, isto é, enquanto atribui competência para conhecer da impugnação judicial das decisões do inspector-geral do Trabalho, inspectores-delegados e inspectores-subdelegados que apliquem coima pelo cometimento de qualquer das contra-ordenações laborais previstas no Decreto-Lei n° 491/85, ao tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde tal cometimento ocorreu. Foi, sim, desutilizada, única e exclusivamente, ao nível da sua significação reflexa, significação a que o juiz do TTB certamente chegou por paralelismo com o disposto nos artigos 61°, n° 1, e 89°, n° 1, do Decreto-Lei n° 433/82, de 27 de Outubro, onde se acha vazado o re­gime geral, substantivo e adjectivo, do ilícito de mera ordenação social. Algo encadeadamente, determinam o artigo 61°, n° 1, que é com­petente para conhecer do recurso interposto da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, o juiz de direito da comarca em cuja área tiver a sua sede tal autoridade, e o artigo 89°, n° 1, que o mesmo tribunal é competente ainda para a execução a que o não pagamento da coima e custas consequentes houver dado lugar. E veio a ser, naturalmente por analogia com este passo do regime processual geral do ilícito de mera ordenação social - passo segundo o qual o tribunal competente para o recurso contencioso é-o ainda para a execução -, que o juiz do TTB, lendo translatamente a norma do artigo 57° do Decreto-Lei n° 491/85, dela deduziu a sua significação reflexa, ou seja, a de que, naquele particular quadro de contra-ordenações laborais, o juiz da execução terá de ser o do recurso. Precisado este segundo sentido, que por derivação terá sido extraído do artigo 57° do Decreto-Lei n° 491/85, cabe agora perguntar: tal norma, nesta sua especial dimensão significativa (a dimensão em que foi desutilizada) é, de facto, organicamente inconstitucional? E põe-se a pergunta nestes termos, porque o Tribunal Constitucional, no âmbito do recurso interposto, forçosamente preso a uma visão concreta do problema de constitucionalidade, não pode deixar de privi­legiar, na análise subsequente, e decisivamente, esta segunda significação da norma do artigo 57° 4 - Reza o artigo 168°, n° 1, alínea d), da CRP que é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar, quer sobre o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social, quer sobre o regime geral do respectivo processo. Em nota a este preceito, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª ed., 2° vol., p. 200: Em relação aos restantes direitos sancionatórios - o direito disciplinar e o de mera ordenação social —, constitui reserva legislativa da AR apenas o respectivo «regime geral» [alínea d)]. Cabe assim à AR definir a natureza do ilícito e os tipos de san­ções, bem como os seus limites além das regras gerais do respecti­vo processo, mas não a definição de cada infracção concreta e a cominação da respectiva pena. Segundo essa alínea d) do n° 1 do artigo 168° da CRP — decorrente da revisão constitucional instrumentada na Lei Constitucional n° 1/82, de 30 de Setembro —, passou, pois, a constituir matéria de reserva parlamentar, embora relativa, a definição do regime geral, substantivo e processual, do ilícito contra-ordenacional, ou seja, a definição, nesses dois planos, não unicamente dos princípios basilares, mas ainda das próprias normas jurídicas integradoras de tal regime, por natureza aplicáveis à generalidade das contra-ordenações. 5 - O Decreto-Lei n° 232/79, de 24 de Julho, de pura iniciativa governamental, dotou o País, a nível de um primeiro esboço, de um possivelmente necessário direito de mera ordenação social. Nesse diploma legislativo logo se condensaram as regras essenciais da nova figura de ilícito, pondo-se «de pé um regime geral relativo às contra-ordenações, tanto no plano substantivo como processual» (palavras do preâmbulo). Foi, pois, a competência para a prefixação deste regime geral, cujas fron­teiras haviam sido, até certo ponto, delimitadas pelo Decreto-Lei n° 232/ 79, que, através daquela alteração constitucional, se procurou fazer passar da área de produção legislativa comum à Assembleia da República e ao Governo para a área de produção legislativa própria de Parlamento. Nesta perspectiva diacrónica, é, pois, de considerar que o «regime geral do Decreto-Lei n° 322/79», se não coincide em absoluto com o «regime geral contra-ordenacional do artigo 168°, n° 1, alínea d), da CRP», está, pelo menos, dele muito próximo. Mais ainda: sob a mesma visão diacrónica, a questão do verdadeiro sentido e alcance do «regime geral» a que se refere o artigo 168°, n° 1, alínea d), 2ª parte, da CRP, será susceptível de situar-se, e com inteiro cabimento, no intervalo entre dois diplomas legislativos: o Decreto-Lei n° 232/79, que pré-anunciou a dimensão daquela reserva parlamentar, e o Decreto-Lei n° 433/82, que a confirmou. Sendo as coisas assim, é já possível concluir que a especificação do tribunal competente para a execução de coima administrativamente aplicada e custas consequentes, e não pagas em tempo útil, terá de fazer parte daquele regime geral, tal como a CRP o dimensiona. De facto, não só se ocupava já de tal matéria o artigo 76°, n° 1, do Decreto-Lei n° 232/79 — diploma que, aquando da revisão de 1982, o poder constituinte derivado, ao menos em princípio, terá tomado como modelo da zona de reserva parlamentar acrescida, constante do artigo 168°, n° 1, alínea d), 2ª parte, da CRP -, como o mesmo veio a suceder com o artigo 89°, nº 1, do Decreto-Lei n° 433/83 - diploma que, já depois da revisão constitucional, veio a substituir o Decreto-Lei n° 232/79. 6 - Por outro lado, é de ter em atenção que, em qualquer dos seus sub-ramos, sempre o direito processual se preocupou com a determinação da competência dos tribunais que especificamente haveriam de dar solução a cada uma das pretensões nascidas nos quadros do respectivo direito substantivo e que os interessados tivessem por bem submeter à tutela judicial (v., a propósito, e considerando só o presente, os artigos 61° a 100° do Código de Processo Civil e 10° a 31° do Código de Processo Penal). No prosseguimento desta trajectória de raciocínio, fundamentalmente de ordem comparativa — e tendo, pois, em conta que o direito pro­cessual, em cada um dos seus sub-ramos, é tradicionalmente constituído pelas regras indispensáveis à administração da justiça, o que comporta a definição dos tribunais aptos a conhecer, em cada caso, das questões para eles encaminhados pelas partes -, igualmente será de chegar á conclusão, dentro destas premissas, que a indicação do tribunal competente para a execução, por não pagamento de coimas administrativamente aplicadas e custas anexas, sempre deverá fazer parte do regime processual geral do ilícito de mera ordenação social, nos precisos termos em que a CRP, no artigo 168°, n° 1, alínea d), a ele alude. 7 - Desta interpretação do artigo 168°, n° 1, alínea d), da CRP, à qual se chegou por dupla via argumentativa, resulta que a norma do artigo 57° do Decreto-Lei n° 491/85, na significação em que foi desutilizada pelo juiz do TTB - significação essa em claro desacordo com a determinação constante do artigo 89°, n° 1, do Decreto n° 433/ 82, de cujo regime geral se afasta -, trata de matéria efectivamente situada na área de reserva legislativa, ainda que relativa, do Parlamento. Deste modo, havendo tal norma, com esta particular significação, sido editada a descoberto pelo Governo, isto é, sem a necessária autori­zação legislativa da Assembleia da República, padece ela, e patentemente, de inconstitucionalidade orgânica. 8 - Aliás, ainda que se entendesse que o artigo 168°, n° 1, alí­nea d), da CRP não abarcava no seu seio a matéria em causa - o que só em plano hipotético se admite -, ainda assim, sempre se haveria de concluir, ao aferi-la agora pelo artigo 168°, n° 1, alínea q), da CRP, pela inconstitucionalidade orgânica da norma do artigo 57° do Decreto-Lei n° 491/85, na especial vertente significativa em que foi desaplicada. Nesta sua especial derivação expressiva, reflexa ou consequente, a norma do artigo 57°, importa assinalá-lo, alterou, e a dois níveis, a reparti­ção de competências judiciárias: 1) a competência para a execução por não pagamento de coimas administrativamente aplicadas e custas, e que, segundo o regime geral (artigo 89°, n° 1, do Decreto-Lei n° 433/82), cabia aos juízes de direito das comarcas, passou a pertencer, quanto às contra-ordenações laborais, aos tribunais competentes em matéria laboral (nível material); 2) e a competência para aquelas execuções que, em função do regime geral (artigo 89°, n° 1), incidia sobre o órgão jurisdicional em cuja área tivesse a sua sede a autoridade que aplicara a coima, passou a incidir, no caso das contra-ordenações laborais, sobre o tribunal com jurisdição na área onde tivesse sido cometida a infracção contra-ordena­cional (nível territorial). Ora, esta alteração, directa e expressa, e em duas direcções, de repartição de competências judiciárias, pela sua particular extensão, não pode deixar de situar-se na área de reserva parlamentar, na especial fre­quência a que se refere o artigo 168°, n° 1, alínea q), da CRP. Aí, com efeito, se guarda para a competência legislativa da Assembleia da República, salvo autorização ao Executivo, a matéria de organização e competência dos tribunais. E qualquer que seja a amplitude desta reserva, cujos exactos contornos não interessa neste momento precisar, o certo é que dentro dela se não pode deixar de incluir a produção de matéria normativa que modifique a distribuição jurisdicional do País simulta­neamente em dois planos: no plano da competência material e no plano da competência territorial. Foi pois esta reserva parlamentar que, na sua derivação significativa reflexa, a norma do artigo 57° do Decreto-Lei n° 491/85, de nua emanação governamental, não respeitou cabalmente. Logo, e vistas as coisas deste outro ângulo, também, por este caminho, seria de chegar, e irremediavelmente, à conclusão de inconstitucionalidade. Assim, e ao nível da conclusão alcançada, os dois pontos de vista sob os quais se perspectivou a questão de constitucionalidade [alíneas d), e q) do n° 1 do artigo 168° da CRP], como que se unificaram. 9 - Pelos motivos expostos, julga-se inconstitucional a norma do artigo 57° do Decreto-Lei n° 491/85, de 26 de Novembro, enquanto transladamente define os tribunais competentes para a execução por não pagamento de coimas administrativamente aplicadas e custas adjacentes, e em consequência confirma-se o despacho recorrido. Sem custas. Lisboa, 23 de Março de 1988. — Raul Mateus — Vital Moreira — Antero Alves Monteiro Dinis — José Martins da Fonseca — Armando Manuel Marques Guedes.