11/1984 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 11/84 Processo: n.º 91/83. Plenário. Relator: Conselheiro Raul Mateus. Acordam no Tribunal Constitucional: Introdução 1 — O Provedor de Justiça, ao abrigo do disposto nos artigos 281.º, n.º 1, alínea d), da Constituição e 51.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, requereu a apreciação e declaração de inconstituciona­lidade com força obrigatória geral do Decreto-Lei n.º 161/82, de 7 de Maio, alegando em suma: O Decreto-Lei n.º 161/82 procedeu à extinção da SNAPA — Sociedade Nacional dos Armadores da Pesca do Arrasto, S. A. R. L. (empresa pública, por força do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de Abril), e dessa extinção resultará — o preâmbulo o diz — a alienação dos bens sociais; Esta sequência «extinção — alienação do património», por tra­zer de regresso ao sector privado a generalidade dos bens da SNAPA, significa juridicamente a sua desnacionalização. Logo, foi infringido o artigo 83.º da Constituição; Não se procurou a participação da comissão de trabalhadores da SNAPA; E sendo direito das comissões de trabalhadores intervir na reor­ganização das unidades produtivas e, por maioria de razão, na sua extinção, violou-se o artigo 55.º, alínea c), da Consumição. 2 — Notificado para os efeitos do artigo 54.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, enviou o Primeiro-Ministro, como resposta, o Parecer n.º 75/83 da Auditoria Jurídica da Presidência do Conselho de Minis­tros, no qual, em síntese, se sustenta: Na esteira da doutrina constante da informação n.º 118/78 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, há que distinguir entre as nacionalizações que se inseriram na con­cretização de uma estratégia antimonopolista e anticapitalista e, por isso, dirigidas aos sectores básicos da actividade econó­mica, e as nacionalizações que foram determinadas por situa­ções de evidente falência técnica; Neste último caso, as nacionalizações, longe de se inserirem no apontado contexto antimonopolista, visam antes a reestrutura­ção das empresas abrangidas, de molde a torná-las economica­mente viáveis e a assegurar o seu reequilíbrio financeiro; O princípio da irreversibilidade das nacionalizações, expresso no artigo 83.º, n.º 1, da Constituição é de respeitar apenas nos limites dos sectores básicos da economia, incompatíveis com sis­temas de economia mista; Ora, o sector das pescas não é vedado a empresas privadas: a par de empresas nacionalizadas e públicas, outras existem não estatizadas; No caso da SNAPA, cujo capital social era em parte constituído por participação de fundos públicos, a nacionalização assentou, não em motivos antimonopolistas, mas antes na necessidade de promover o reequilíbrio financeiro da empresa, que apresen­tava um volume de dívidas ao Estado e outros credores supe­rior ao respectivo capital social; Assim, e ainda que se entendesse que a SNAPA fora desnacio­nalizada, não teria sido desrespeitado o artigo 83.º, n.º 1, da Lei Fundamental; Todavia, e em rigor, nem desnacionalização houve: a SNAPA, na geometria do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de Abril, deixou de ter existência como ente autónomo e man­teve a sua personalidade jurídica apenas para efeitos de liqui­dação e até aprovação final das contas a apresentar pelos liqui­datários; De facto, a extinção de uma empresa nacionalizada, ao abrigo do artigo 37.º do Decreto-Lei n.º 260/76, com a consequente liquidação do seu património, não é reconduzível ao conceito de desnacionalização: só parte dos bens que integram o patri­mónio da empresa em liquidação serão eventualmente objecto de apropriação privada, o que não equivale, de modo algum, à reprivatização da empresa; Esta, ao cabo e ao resto, a verdadeira razão por que o artigo 83.º, n.º 1, da Constituição não foi infringido; O Decreto-Lei n.º 161/82 não desobserva também o artigo 55.º, alínea c), da Constituição, porquanto aqui apenas se reco­nhece às comissões de trabalhadores o direito de intervir na reor­ganização das unidades produtivas; É certo que, face ao preceituado no artigo 37.º do Decreto-Lei n.º 260/76, a extinção das empresas públicas e, por extensão, das empresas nacionalizadas, terá um de dois objectivos: reor­ganização das actividades da empresa por cisão ou fusão com outras; ou cessação da actividade da empresa, seguida de liqui­dação do seu património; Na hipótese de reorganização, o artigo 55.º, alínea c), da Cons­tituição reconhece às comissões de trabalhadores o direito de intervirem no processo de reorganização; Mas não já na hipótese de desaparecimento da empresa por via liquidatária, e foi este o caso da SNAPA; O Decreto-Lei n.º 161/82, nem por uma razão, nem por outra, é inconstitucional. Esquema das questões 3 — A parte dispositiva do Decreto-Lei n.º 161/82 limita-se a quatro artigos. O artigo 1.º estatui: 1— É extinta a SNAPA — Sociedade Nacional dos Armado­res da Pesca do Arrasto, S. A. R. L. 2 — A SNAPA mantém a sua personalidade jurídica, para efei­tos de liquidação, até à aprovação final das contas apresentadas pelos liquidatários. O artigo 2.º dispõe sobre a nomeação da comissão liquidatária. O artigo 3.º fixa os prazos de reclamação de créditos, respectivamente, por parte dos credores residentes e não residentes no País e determina que a partir do decurso desses prazos se considerem encerradas as contas correntes, vencidas todas as dívidas e cessada a contagem dos juros res­pectivos, bem como os direitos de acção contra a empresa ou sobre os seus bens. E o artigo 4.º consente a regulamentação do diploma por portaria e apela subsidiariamente para as regras do Código de Processo Civil relati­vas à liquidação extrajudicial Considerando o pedido do Provedor de Justiça, a resposta do Primeiro-Ministro e a regra do n.º 5 (2.ª parte) do artigo 51.º da Lei n.º 28/82, há que ver fundamentalmente se o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 161/82, que determina a extinção e liquidação da SNAPA, viola: O artigo 83.º, n.º 1, da Constituição revista (sem alteração relati­vamente ao texto primitivo); O artigo 167.º, alínea q), da Constituição originária [reproduzido no artigo 168.º, n.º 1, alínea l) do texto actual]; O artigo 56.º, alínea c), da Constituição originária [a que corres­ponde hoje o artigo 55.º, alínea c)]. As restantes normas do Decreto-Lei n.º 161/82 são complementares do artigo 1.º, não têm autonomia. A eventual inconstitucionalidade do artigo 1.º envolverá por arrastamento a inconstitucionalidade dos artigos 2.º, 3.º e 4.º, que o adjectivam. A inconstitucionalização de normas instrumentais por inconstituciona­lidade imediata da norma de que, em termos absolutos, dependem, foi admitida expressamente, aliás, no Parecer n.º 11/82 da Comissão Cons­titucional, ainda inédito. Delineado está, pois, o fio condutor da subsequente análise. III — Irreversibilidade das nacionalizações 4 — Pela Resolução do Conselho de Ministros de 4 de Abril de 1975, publicada no Diário da República, l.1 série, n.º 85, de 11 de Abril de 1975, interveio o Estado na SNAPA, justificando a intervenção nestes termos: A firma SNAPA — Sociedade Nacional dos Armadores da Pesca de Arrasto, S. A. R. L., empresa de pesca longínqua, ameaça paralisar a sua actividade por motivos de ordem económica e financeira. Tal situação afecta directa e seriamente o abasteci­mento público de peixe, o emprego no sector e pode também fazer perigar o reembolso da volumosa dívida da empresa para com o Estado. Nestas circunstâncias, foi ordenado por despacho conjunto do Secre­tário de Estado das Pescas e do Secretário de Estado do Tesouro, de 4 de Dezembro de 1974, que se procedesse a um inquérito para avaliar das reais condições de vida da empresa, nos ter­mos e para os efeitos do Decreto-Lei n.º 660/74, de 25 de Novembro, através do qual se apurou que na empresa se veri­ficam as situações previstas nas alíneas a), c) e d) do n.º 2 do artigo 1.º do citado diploma legal, demonstrando o mesmo inquérito a grave insuficiência de tesouraria, que impossibilita a normal actividade da empresa. Na sequência desta intervenção, e cerca de quinze meses mais tarde, foram nacionalizadas, pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 572/76, de 20 de Julho, as posições sociais não pertencentes directa ou indirectamente ao Estado no capital da SNAPA. Segundo o preâmbulo desse diploma, seguiu-se a via da nacionalização, aliás conjunta com a de outras empre­sas de pesca: Pela necessidade urgente de definir a situação jurídica e económica da empresa, cujo capital social era já em parte constituído por participação de fundos públicos, acrescendo que, à data da intervenção estatal, apresentava um volume de dívidas ao Estado e outros credores superior ao respectivo capital social; Porque essa medida era a melhor forma de salvaguardar os dinhei­ros públicos ali investidos; Porque ela seria acompanhada por toda uma reorganização da empresa em causa, por forma a operar uma verdadeira nacio­nalização do sector, integrando-o num planeamento económico global, em termos de eficiência, produtividade e valorização glo­bal; e Porque essa reorganização só seria efectiva se, garantindo o emprego dos seus trabalhadores, consolidasse a confiança dos mesmos e de todo o sector das pescas. Pela Resolução n.º 83/79, de 7 de Março, publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 69, de 23 de Março de 1979, foi declarada a SNAPA, a par de outras empresas do sector das pescas, em situação eco­nómica difícil, nos termos do Decreto-Lei n.º 353-H/77, de 29 de Agosto, por a sua exploração se mostrar crescentemente deficitária, por a degra­dação da situação ter levado à paralisação substancial da frota, e por não ser possível inverter a curto prazo a situação, que tenderia a agravar a situação económica e financeira da empresa, ameaçando conduzi-la à total paralisação da actividade. Finalmente, no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 161/82, refere-se que, «não obstante os sucessivos subsídios e créditos concedidos nos últimos anos pelo sector público à SNAPA — Sociedade Nacional dos Armadores da Pesca do Arrasto, S. A. R. L., a sua situação financeira tem vindo a agravar-se progressivamente, atingindo um ponto tal de degradação que não se vislumbra qualquer possibilidade de a viabilizar», tomando-se a decisão de a extinguir: No interesse do País, cujo encargo para manter a empresa em existência se tem cifrado por valores manifestamente despropor­cionados em relação às produções obtidas; No interesse dos credores, que na situação actual não têm pos­sibilidade de obter o pagamento dos seus créditos e têm inte­resse em que se evite o agravamento da situação da empresa e se defina a perspectiva de cobrança dos seus créditos; No interesse dos seus trabalhadores, que na situação actual não têm possibilidades de receber nem os salários em atraso, nem os que se venham a vencer. E acrescenta-se no exórdio que a respectiva comissão liquidatária deverá «procurar, na medida do possível, defender a capacidade produtiva do País, evitar maiores prejuízos para o Estado e para os credores e conse­guir que com a venda dos navios surjam novos postos de trabalho para compensar os que vão desaparecer.» O Decreto-Lei n.º 161/82 foi sucessivamente regulamentado pelas Por­tarias n.ºs 653/82, de 30 de Junho, 942/82, de 7 de Outubro, 1075/82, de 17 de Novembro, 238/83, de 3 de Março, e 869/83, de 1 de Setem­bro, onde fundamentalmente se estabeleceram regras sobre a liquidação da SNAPA. Em especial se nota que a Portaria n.º 869/83, de 1 de Setembro, que pela última vez prorrogou prazos referidos no n.º 6, da alínea b) do n.º 5, e na alínea a) do n.º 11 da Portaria n.º 653/82, justificava, no preâmbulo, essas prorrogações com «os problemas contabilísticos e, muito especialmente, o volume e a complexidade da verificação de créditos.» Feita a história dos últimos nove anos da SNAPA — inquérito às con­dições de vida da empresa, intervenção estatal, nacionalização, declaração da empresa em situação económica difícil e extinção e liquidação — uma pergunta se coloca. A extinção da SNAPA, nos termos em que se verifi­cou, tem o significado jurídico de uma desnacionalização? 5 — A nacionalização importa a apropriação por parte do poder público de empresas, bens ou actividades económicas privadas, com a sub­sequente alteração do seu modo de gestão. A publicização de uma uni­dade produtiva ou mesmo de um ramo económico é realizável de muitos modos: em certa área, o Estado privilegia as empresas públicas em detri­mento das empresas privadas e, pelo desequilíbrio da concorrência, ani­quila as segundas; adquire jure privato, e sucessivamente, os fundos sociais de empresas privadas ou outros bens particulares; ou lança mão de diver­sos meios mais ou menos ortodoxos. Em sentido estrito, porém, a nacionalização resulta de um acto impe­rativo do Estado, vertido em lei em sentido formal. Foi exactamente assim que, após a Revolução de Abril, se efectuaram por decreto-lei as nacio­nalizações das empresas privadas. «Dissolvidas e liquidadas pela nacionalização as empresas privadas — escreve Carlos Ferreira de Almeida, Direito Económico, I parte, p. 85 — surgem ex novo empresas públicas ou nacionalizadas. No sis­tema português recente, a regra foi a criação, em substituição da empresa privada (que foi nacionalizada) de uma empresa (do sector público) cha­mada nacionalizada.» No entanto, se o Estado utilizou a técnica de nacionalizar as posições sociais que ainda não lhe pertençam no capital de uma sociedade anó­nima, poderá escolher, como único accionista, entre a manutenção da pree­xistente estrutura societária e a sua reestruturação em empresa pública. 6 — No que respeita à SNAPA, o Estado, pelo Decreto-Lei n.º 572/76, nacionalizou as posições que directa ou indirectamente ainda não lhe pertenciam no respectivo capital social; e conservou, com algu­mas alterações, a sua estrutura de sociedade anónima. Nessa perspectiva, impõe-se averiguar se a SNAPA, após a nacionali­zação, ficou submetida ou não ao regime jurídico das empresas públicas, e isto porque o n.º 2 do artigo 48.º do Decreto-Lei n.º 260/76, onde aquele regime foi vasado, dispõe que o mesmo não é aplicável «às socie­dades constituídas em conformidade com a lei comercial, associando o Estado e outras entidades públicas dotadas de personalidade de direito público ou de direito privado, salvo na medida em que os respectivos estatutos remetam para os princípios aqui consagrados.» A estas sociedades de economia pública, constituídas sob a forma de sociedades comerciais privadas, só excepcionalmente será aplicável o esta­tuto jurídico das empresas públicas. Será este o caso da SNAPA? Está-se em crer que não, e isto por duas ordens de razões. Em primeiro lugar, o n.º 2 do artigo 48.º do Decreto-Lei n.º 260/76, exige uma associação entre o Estado e outras entidades públicas para efeitos de constituição de uma sociedade em conformidade com a lei comercial. Ora, no caso, o Estado, por acto soberano, unilateralmente expresso, fez-se único sócio da SNAPA. Em segundo lugar, a SNAPA, sem embargo de haver mantido no essencial a estrutura societária preexistente, deixou de obedecer rigorosa­mente ao figurino das sociedades comerciais privadas. De facto, e até à designação dos titulares dos órgãos sociais que resultassem da sua reestru­turação, passou a ser gerida por uma comissão administrativa, tutelada, aliás, pelo Secretário de Estado das Pescas. Não estando abrangida pela excepção do n.º 2 do artigo 48.º, ficou a SNAPA, logo que nacionalizada, submetida à regra do n.º 2 do ar­tigo 1.º do Decreto-Lei n.º 260/76: «São também empresas públicas e estão, portanto, sujeitas aos princípios consagrados no presente diploma as empresas nacionalizadas.» Daí a logicidade da sua extinção nos quadros do artigo 38.º do Decreto-Lei n.º 260/76, declaradamente invocado no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 161/82. 7 — Esta extinção, repõe-se pergunta antes feita, equivale juridica­mente a desnacionalização? Segundo o artigo 83.º, n.º 1, da Constituição, «todas as nacionaliza­ções efectuadas depois de 25 de Abril de 1974 são conquistas irreversíveis das classes trabalhadoras». Este preceito, na base de uma referência temporal, proíbe a desnacio­nalização de empresas nacionalizadas. A nacionalização abrange «normalmente — escreve Simões Patrício, na linha de Katzarov, Curso de Direito Económico, 2.ª ed., p. 456 — não cada um dos elementos (bens materiais, etc.) de uma empresa, mas, carac­teristicamente, a própria empresa universitas rei et facti». Desnacionalização é um acto de sinal contrário: directa ou indirecta­mente dirigido à reintegração, quase sempre por inteiro, da empresa nacio­nalizada, no sector privado. Pode ser concretizada, tal como a nacionali­zação, através de vários esquemas. Tipicamente, a desnacionalização directa traduzir-se-á num acto de soberania, maxime, num acto legislativo de carácter revogatório. Todavia, qualquer que seja a forma que revista a desnacionalização, cabe aqui apenas afirmar, sem hesitação, que a extinção de uma empresa nacionalizada, por razões de iniludível inviabilidade económica, e sem con­dições actuais ou futuras de desenvolver a sua actividade em termos social­mente úteis, não infringe a garantia da irreversibilidade das nacionalizações. A empresa falece naturalmente no status de nacionalizada. O Estado limita-se — se a imagem é permitida — a passar a sua certidão de óbito. Foi isto que aconteceu com a SNAPA, cuja situação económica veio con­tinuamente degenerescendo ao longo dos últimos nove anos, de nada lhe havendo valido, quer a intervenção estatal, quer a nacionalização, quer ainda a declaração em situação económica difícil. Chegado ao extremo de não poder funcionar em termos de utilidade económica ou social, foi posto ponto final à existência jurídica da empresa. A sua extinção pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 161/81, extinção, numa perspectiva económico-social, de uma empresa de valor negativo, não acarretou a desnacionalização da SNAPA. Daqui, a inevitável con­clusão: o artigo 83.º, n.º 1, da Constituição não foi desrespeitado. Competência da Assembleia da República 8 — Segundo o artigo 167.º, alínea q), da Constituição originária, é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autoriza­ção ao Governo, legislar sobre os meios e formas de intervenção e de nacio­nalização e socialização dos meios de produção. Arrancando desse preceito, e articulando-o com o artigo 168.º, n.º 1, do texto primitivo do Diploma Fundamental, a Comissão Constitucio­nal, nos Pareceres 13/77 e 5/79, edição oficial, vols. 2.º e 7.º, respecti­vamente, pp. 43 e 279, ao pronunciar-se sobre os decretos registados na Presidência do Conselho de Ministros sob os n.ºs 366-A/77 e 74/79 — o primeiro desnacionalizava parcialmente a Cergal — Cervejas de Portu­gal, S. A. R. L., c o segundo, a Continental de Resseguros, S. A. R. L. — sublinhou que, não tendo sido definidos pela Assembleia da República os «meios e formas de intervenção e de nacionalização e socialização dos meios de produção», carecia o Governo de competência para intervir legis­lativamente nesse domínio. Até hoje não concretizou a Assembleia da República, por via legisla­tiva, e em quadro geral, os meios e formas de nacionalização dos meios de produção. Padecerá, por isso, o Decreto-Lei n.º 161/82, emitido pelo Governo a descoberto de qualquer autorização legislativa, de inconstitu­cionalidade orgânica? A resposta tem de ser negativa. Na verdade, inexiste infracção consti­tucional, porquanto o Governo, através do Decreto-Lei n.º 161/82, e como se viu, extinguiu a SNAPA, não a desnacionalizou. Ora, a extinção de empresas nacionalizadas, a pura e simples extin­ção, não é, nem directa, nem indirectamente, matéria pertencente à com­petência legislativa reservada da Assembleia da República. Em termos finais, o Governo era competente para emitir o Decreto-Lei n.º 161/82. Intervenção das comissões de trabalhadores 9 — Constitui direito das comissões de trabalhadores — artigo 56.º, alínea c), da Consumição originária — intervir na reorganização das uni­dades produtivas. Reproduzindo este preceito, com mínima diferença for­mal, estatui o artigo 18.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 46/79, de 12 de Setembro, que constitui direito das comissões de trabalhadores intervir na reorganização das actividades produtivas. O facto de a comissão de trabalhadores da SNAPA não haver partici­pado na medida de extinção da empresa determinará a inconstitucionali­dade formal do Decreto-Lei n.º 161/82? «A extinção de uma empresa pública — artigo 37.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 260/76 — pode visar a reorganização das actividades desta, mediante a sua cisão ou fusão com outras, ou destinar-se a pôr termo a essa actividade, sendo então seguida da liquidação do respectivo patri­mónio.» A extinção de uma empresa pública pode pois, ser ordenada para a reorganização das suas actividades, mediante cisão ou fusão com outras, ou para a cessação da sua actividade, seguida de liquidação do património. A extinção da SNAPA, à qual se aplica este regime por força do dis­posto no artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 260/76, situa-se na segunda alternativa: é uma extinção para cessação de actividade e subsequente liqui­dação. Não há, nem pode haver reorganização da SNAPA, porquanto o Decreto-Lei n.º 161/82 expressamente prevê como acto subsequente à sua extinção a liquidação do respectivo património. O artigo 56.º, alínea c), da Constituição originária é assim inaplicável. 10 — Contra esta conclusão, poderia eventualmente opor-se que, segundo o artigo 24.º, n.º 1, alínea b), 1.ª parte, da Lei n.º 46/79, a extinção de empresas é obrigatoriamente precedida de parecer escrito das comissões de trabalhadores, o que não ocorreu no caso SNAPA. No entanto, em juízo de constitucionalidade de normas o parâmetro de referência terá de ser sempre a Constituição. Designadamente pelo que se refere às hipóteses de inconstitucionalidade formal, o Tribunal Consti­tucional terá tão-só de averiguar se o iter legislativo sofreu desvios em confronto com o paradigma processual constante da Lei Básica e regula­dor, a esse nível, do processo de formação de normas jurídicas. A própria Lei n.º 46/79 (artigos 1.º, n.º 2, e 3.º, n.º 1) distingue entre direitos das comissões de trabalhadores consignados na Constituição e direitos das mesmas comissões estatuídos unicamente naquele diploma. Há pois que averiguar antes de mais se o direito que a alínea b), l.1 parte, do n.º 1 do artigo 24.º da Lei n.º 46/79 comete às comissões de traba­lhadores tem dimensão constitucional, isto é, se esse direito tem enqua­dramento no artigo 56.º alínea c), da Consumição, texto inicial. Só nesta hipótese a falta de auscultação das comissões de trabalhadores significará infracção às normas constitucionais que regulam o processo de formação das leis. A extinção de empresas públicas, já atrás se escreveu, colima em alter­nativa um duplo escopo: ou a reorganização de actividades, mediante cisão ou fusão com outras empresas, ou o aniquilamento total, com liquidação do património empresarial (artigo 37.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 260/76). Consequentemente, o direito instituído pelo artigo 24.º, n.º 1, alínea b), 1.ª parte, da Lei n.º 46/79, exprime, ao nível do ordenamento jurí­dico ordinário, o direito a que se refere o artigo 56.º, alínea c), da Lei Básica, texto de 1976, quando, no caso das empresas públicas, a extinção de tais empresas propenda para a sua ulterior reorganização através de processos de cisão ou fusão; mas já não explicita qualquer direito consti­tucionalmente reconhecido quando, ainda no caso das empresas públicas (e este foi o caso da SNAPA), a extinção destas esteja totalmente virada para o seu desaparecimento e subsequente liquidação. Nesta última medida, o direito das comissões de trabalhadores descrito no artigo 24.º, n.º 1, alínea b), 1.ª parte, da Lei n.º 46/79 é um direito exclusivamente criado por esse diploma que, rediz-se, reconhece, em termos genéricos, a existência de direitos desta natureza. Deste modo, a inobservância, na fase de construção do Decreto-Lei n.º 161/82, do artigo 24.º, n.º 1, alínea b), 1.ª parte, da Lei n.º 46/77, por tal não comportar referências de índole constitucional, é irrelevante. O Decreto-Lei n.º 161/82 respeitou integralmente as regras que, no plano da Lei Fundamental, dispõem sobre o processo de criação de leis, maxime a regra do artigo 56.º, alínea c), da Constituição, texto originário, pelo que não se regista a inconstitucionalidade formal apontada. Decisão 11 — Pelos motivos expostos, o Tribunal Constitucional não se pro­nuncia pela inconstitucionalidade das normas do Decreto-Lei n.º 161/82, de 7 de Maio. Lisboa, 7 de Fevereiro de 1984. — Raul Mateus — Messias Bento — José Martins da Fonseca — José Magalhães Godinho — Joaquim Costa Aroso — Jorge Campinos — José Manuel Cardoso da Costa (com a decla­ração anexa) — Mário Afonso — Mário de Brito (vencido em parte, nos termos da declaração de voto que junto) — Antero Alves Monteiro Diniz (vencido nos termos da declaração de voto que agora junto) — Vital Moreira (vencido nos termos da declaração de voto junta) — Luís Nunes de Almeida (vencido nos termos da declaração de voto junta) — Armando M. Marques Guedes. DECLARAÇÃO DE VOTO No tocante à inexistência de violação do artigo 56.º da Constitui­ção, na sua versão originária (actual artigo 55.º), desejaria acrescen­tar o seguinte: A «extinção de empresas» é realmente um aliud, e não um magis, relativamente à «reorganização de unidades produtivas»: desde logo, porque se refere à «empresa» no seu conjunto, e não a simples «estabelecimentos» dela, como a segunda; mas depois, e sobretudo, porque tem a ver, não com o ordenamento «interno» da empresa, e antes com a sua projecção «externa» no comércio jurídico, afectando, por consequência, direitos e interesses de terceiros; Assim sendo, compreende-se que o direito das comissões de tra­balhadores consignado na alínea d) do citado artigo — que é um direito de intervir no processo de certas tomadas de decisão — só abranja a dita «reorganização» (a qual contende directamente com a situação e o posicionamento dos trabalhadores no «inte­rior» da empresa), e não já a «extinção» destas (a qual tem um alcance e consequências que largamente transcendem os inte­resses dos trabalhadores); Por aqui, pois, deve efectivamente concluir-se que não se veri­fica no caso qualquer violação da alínea d) do artigo 56.º; De resto, e significativamente, quando na Lei n.º 46/79, de 12 de Setembro, se explicitam, desenvolvem e regulamentam os direitos das comissões de trabalhadores, de novo nenhuma referência à «extinção» das empresas se encontra em sede de «direito de intervir na reorganização das unidades produtivas» (artigos 32.º e 33.º): essa referência aparece apenas em sede de «direito à informação» — o da alínea a) do artigo 56.º da Constituição — e é a do artigo 24.º, n.º 1, alínea b) (ou seja, precisamente a referida no acórdão); Tendo isto em conta, o problema que então poderia suscitar-se seria antes o da eventual violação pelo diploma em apreço da dita alínea a) do artigo 56.º da lei fundamental; Só que, não vindo expressamente alegada essa violação, e não coincidindo os factos integrativos dela e os integrativos da pre­tensa violação da alínea d), haveria o tribunal, desde logo, para conhecer dessa infracção, de proceder — e oficiosamente — a uma indagação em matéria de facto, ainda que limitada aos elementos constantes dos autos: ora, suposto que tal fosse pos­sível, certo é que esses elementos são, de qualquer modo, improbantes a tal respeito (na informação de um dos assessores do Provedor de Justiça, que este último entendeu juntar ao seu requerimento, lê-se inclusivamente que, «quanto à alegada vio­lação do artigo 56.º da Constituição, as afirmações dos interes­sados pecam por extrema vacuidade»); Mas para além do que fica dito, e por último, resta ainda que, no mínimo, se me oferecem as maiores dúvidas quanto à pos­sibilidade de se extrair da infracção do disposto na alínea a) do artigo 56.º da Constituição qualquer consequência em sede de «validade» de actos de órgãos das empresas, ou de órgãos do poder público, que pretensamente devessem ser antecedi­dos de uma informação das comissões de trabalhadores: é que o «direito à informação» consagrado no preceito constitucional assume um carácter de tal modo genérico que se vê mal como possa constituir «pressuposto» ou «trâmite» condicionante da regularidade formal (o mesmo é dizer, tratando-se de diplo­mas, da «constitucionalidade formal») de determinados actos (empresariais ou estaduais) em concreto. — José Manuel Car­doso da Costa. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — Ensina-se em direito administrativo — vid., por exemplo, Prof. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, I.1 edição, tomo I (1973), n.º 197 — que a fundamentação do acto administrativo deve ser, além do mais, exacta, isto é, «as razões de direito devem correspon­der aos textos invocados, os factos devem ser verdadeiros». «Se os funda­mentos são inexactos — continua o mesmo Professor —, uma de duas hipó­teses pode admitir-se: a da intenção fraudulenta de os falsear para justificar determinada decisão, ou o erro de direito ou de facto. A fraude não se presume.» Penso que também relativamente ao acto legislativo, quando este seja fundamentado (no relatório do diploma), se deve presumir que a intenção real do legislador é a que nele se encontra expressa. No caso do Decreto-Lei n.º 161/82, de 7 de Maio, aqui em apreciação, tem, pois, de aceitar-se, na falta de prova em contrário, que o Governo teve a inten­ção, não de «desnacionalizar» a SNAPA, mas sim de a «extinguir», desig­nadamente «no interesse dos seus trabalhadores, que na situação actual não têm possibilidades de receber nem os salários em atraso nem os que se venham a vencer», como se lê no respectivo relatório. Esta fundamentalmente a razão por que dei o meu acordo à primeira conclusão do acórdão, sem embargo de considerar estranho que tenha sido o mesmo motivo que levou à intervenção do Estado nessa empresa, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 660/74 — isto é, a grave insuficiência de tesou­raria, que impossibilitava a sua normal actividade — aquele que veio a determinar a sua extinção. 2 — Quanto à invocada inconstitucionalidade formal, por violação do artigo 56.º, alínea c), da Constituição (na sua redacção primitiva): Estabelecia-se aqui o direito das comissões de trabalhadores de «inter­vir na reorganização das unidades produtivas». E argumenta-se no acór­dão que no caso da SNAPA não pode haver reorganização porque o Decreto-Lei n.º 161/82 expressamente prevê como acto subsequente à sua extinção a liquidação do respectivo património. Creio, porém, que a intervenção das comissões de trabalhadores se jus­tifica, por maioria de razão, no caso de se pretender extinguir as empre­sas, já que é nesse caso que mais em perigo são colocados os direitos dos trabalhadores: direito ao trabalho, segurança no emprego, direito à retri­buição do trabalho, etc. Bem pode acontecer que, decidida em princípio a extinção da empresa, a comissão de trabalhadores venha a propor com boas razões a sua continuação. Não tendo sido dado à comissão de trabalhadores da SNAPA o direito de intervir no processo que levou à extinção da empresa, verificou-se a referida inconstitucionalidade. Votei, assim, vencido nesta questão. — Mário de Brito. DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido por considerar que no processo de formação do Decreto-Lei n.º 161/82, de 7 de Maio, se violou o preceituado na alínea c) do artigo 56.º da Constituição, no seu texto originário. A intervenção das comissões de trabalhadores na reorganização das uni­dades produtivas é um direito fundamental dos trabalhadores que adquire especial relevância naquelas situações em que está posta em causa a pró­pria sobrevivência da unidade produtiva. Reconhece-se no acórdão o direito de intervenção das comissões de tra­balhadores quando se trate de cisão ou fusão de empresas públicas, mas não já no caso da sua liquidação. Tem-se por inaceitável este entendimento. Por um lado, e no plano meramente literal, sempre se poderá argu­mentar que no conceito de reorganização, tanto cabe a extinção, seguida de cisão ou fusão, como a extinção, seguida de liquidação. Nos termos do artigo 44.º do Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de Abril, sempre o Estado pode, no decreto que ordene a extinção e liquidação da empresa, indicar os bens ou direitos cuja titularidade reserva para si ou afecta a outros destinos especiais. Através de um particular destino ou afectação de bens saídos do patri­mónio da empresa poder-se-á alcançar um qualquer objectivo que se mos­tre adequado em termos económicos e sociais, traduzindo, em última aná­lise, um desenvolvimento dos fins empresariais antecedentemente enquadrados na entidade extinta. Em outro plano, parece manifestamente contraditório que se reconheça às comissões de trabalhadores o direito para o menos, o acessório, e aci­dental e não já para o mais, o principal e essencial. De todas as situações configuráveis neste domínio, a extinção de uma empresa pública seguida de liquidação do respectivo património, é certa­mente a que mais radicalmente colide ou pode colidir com os direitos dos trabalhadores pois que, põe em causa a existência dos seus postos de trabalho. A alínea b) do n.º 1 do artigo 24.º da Lei n.º 46/79, de 12 de Setem­bro, reconhece esta mesma realidade ao determinar a obrigatoriedade de parecer prévio da comissão de trabalhadores nos casos de dissolução da empresa ou pedido de declaração da sua falência. Estabelecendo-se no n.º 3 do seu artigo 1.º que a mesma regula a constituição das comissões de trabalhadores e os direitos previstos no artigo 56.º da Constituição, nada impede que na interpretação do texto consti­tucional possam considerar-se os subsídios extraídos do diploma dimanado da Assembleia da República que aquelas veio regular. E estes apontam, decisivamente, no sentido de ser constitucionalmente assegurado às comis­sões de trabalhadores o direito a intervir no processo de extinção seguido de liquidação do património de uma empresa pública. — Antero Alves Monteiro Diniz. DECLARAÇÃO DE VOTO 1— Votei vencido por não poder compartilhar da posição que fez ven­cimento quanto a dois pontos essenciais: Quanto à fundamentação da conclusão de que a extinção da SNAPA não infringiu a garantia das nacionalizações; Quanto à conclusão (e respectiva fundamentação) de que não houve violação do direito à participação da comissão de traba­lhadores da SNAPA na decisão que extinguiu a empresa. 2 — Ao estabelecer que «todas as nacionalizações efectuadas depois de 25 de Abril de 1974 são conquistas irreversíveis das classes trabalhado­ras» (artigo 83.º, n.º 1), a Constituição deixou claramente afirmado que as nacionalizações (todas elas, independentemente do motivo, das circuns­tâncias e do sector em que tenham sido efectuadas) gozam de uma garantia absoluta, em termos de ser proibido retirar do sector nacionalizado aquilo que tenha sido objecto de nacionalização. A norma constitucional não se limita a proibir a desnacionalização formal; interdita toda c qualquer medida através da qual aquilo que foi nacionalizado deixe de o estar, passando a integrar o sector privado (ou, para o caso tanto monta, o sec­tor cooperativo). Na verdade, não existe atentado à garantia das naciona­lizações apenas quando haja um acto formal de desnacionalização directa; existe também quando se verifique uma desnacionalização em sentido material, ou seja, qualquer forma de transferência de empresas ou uni­dades produtivas do sector público para outro sector. Afronta tanto a Cons­tituição o acto que aliena uma empresa nacionalizada enquanto tal a uma entidade privada, como o acto que a extinga para depois alienar as res­pectivas unidades produtivas e meios de produção. Sob o ponto de vista da garantia das nacionalizações, a extinção pode equivaler à desnacionali­zação directa; em ambos os casos o resultado é o mesmo, ou seja, quer numa situação quer noutra dá-se uma diminuição do património nacio­nalizado. A entender-se o contrário — ou seja, a admitir-se que a extinção de empresas nacionalizadas não infringe, por via de princípio, a garantia das nacionalizações —, então estaria descoberta a «quadratura do círculo» cons­titucional em matéria de nacionalizações. Bastaria ao Estado, em vez de desnacionalizar directamente, extinguir primeiro para alienar depois; por esse simples acto de prestidigitação a garantia das nacionalizações passa­ria a não valer nada, e todo o conjunto de empresas nacionalizadas poderia abandonar pacificamente o sector público. Nessa lógica, apenas não seria permitido transferir as empresas vivas, nada impedindo porém a sua alie­nação desde que previamente mortas. Obviamente, não pode ser assim. A extinção de uma empresa nacio­nalizada poderá não configurar uma desnacionalização, em sentido estrito, mas pode seguramente constituir um atentado à garantia constitucional das nacionalizações. Basta que desague no mesmo resultado. Ora a garantia das nacionalizações consignada no artigo 83.º proíbe resultados, não cura do caminho escolhido para os atingir. Não quer isto dizer que a extinção de empresas nacionalizadas seja sempre ilegítima e em todo e qualquer caso ilícita. Não o será quando ela porventura se não traduzir realmente numa desnacionalização mate­rial, numa forma indirecta de desnacionalização; ou, por outras palavras, quando não seja exigível a não extinção da empresa, designadamente quando, pela situação concreta da empresa, não seja possível nem mantê-la em funcionamento, nem viabilizá-la (seja em si mesma, seja através da sua integração noutra empresa pública afim). Simplesmente há que, em cada caso, fazer prova dessa situação de inexigibilidade de manter a empresa; estando o Estado obrigado a garantir positivamente as naciona­lizações, compete-lhe em cada caso demonstrar que a extinção de uma empresa nacionalizada, apesar de abater uma empresa ao universo das empresas nacionalizadas, não significa, no caso concreto, uma violação da garantia das nacionalizações. E o Tribunal Constitucional não pode dei­xar de conhecer dessa situação, sob pena de limitar-se a endossar todos os actos estaduais de supressão de empresas nacionalizadas que revistam a forma de extinção da empresa. É possível que no caso em apreciação seja lícito defender que se trata de uma situação dessas, e o preâmbulo do diploma governamental pro­cura carrear elementos para apoiar tal conclusão. Todavia, independente­mente da questão de saber se esses elementos são suficientemente convincentes, a verdade é que, no meu entender, o Tribunal não pode bastar-se com a alegação de que, sendo justificável a extinção, não há, logo por isso, atentado à garantia constitucional das nacionalizações. Pode ser incon­testável que a extinção não foi arbitrária e injustificável; não é porém indis­cutível que ela fosse necessária. 3 — Quanto à segunda questão — a que se reporta à intervenção da comissão de trabalhadores —, estou em frontal desacordo com a posição que fez vencimento. Entendo que a extinção da SNAPA, nos termos em que é feita (designadamente com recurso a um acto legislativo que dis­põe sobre o futuro das unidades produtivas da empresa), não pode dei­xar de integrar-se na norma ao tempo contida no artigo 56.º da Consti­tuição (hoje artigo 55.º), designadamente na sua alínea c). Se as comissões de trabalhadores têm o direito de «intervir na reorganização das unidades produtivas», o que abrange seguramente a reorganização da empresa que extinga uma ou mais unidades produtivas, como negar-lhes esse direito quando esteja em causa a extinção da empresa inteira, abrangendo todas as unidades produtivas? Não se diga que, extinta a empresa, nada have­ria para reorganizar; a verdade é que, se a empresa enquanto tal é extinta, nem por isso são extintas as unidades produtivas (designadamente os pró­prios navios de pesca), já que o próprio diploma comete à entidade liqui­datária a incumbência de lhes dar destino adequado. Em todo o caso, se a comissão de trabalhadores possui o direito de intervir quando esteja em causa apenas a organização de produção na empresa, como negar-lho quando está em jogo a própria existência da empresa, a subsistência mesma da sua condição de trabalhadores da empresa? Não se pode dizer sequer que a competência das comissões de trabalhadores se limita às questões internas da empresa, aos actos da própria empresa, pois é evidente que isso não sucede no caso de algumas das atribuições enunciadas no artigo 55.º (anteriormente artigo 56.º), desde logo a que se refere à par­ticipação na «elaboração da legislação do trabalho e dos planos económico-sociais que contemplem o respectivo sector». Ora, se a comissão de traba­lhadores da SNAPA tinha o direito de se pronunciar sobre os planos governamentais para o sector das pescas — podendo um desses planos pre­ver por exemplo a reconversão ou extinção de outra das empresas nacio­nalizadas de pesca —, como negar-lhe então esse direito quando se trate da extinção da sua própria empresa? Argumentar exclusivamente com o texto da alínea c) do artigo 56.º da Constituição, tomado isoladamente, para o efeito de provar que, falando ele apenas em «reorganização de unidades produtivas», não abrange por isso a «extinção de empresas», seria incorrer num literalismo descarnado, que não atende nem ao sentido e razão de ser do preceito, nem à sua inserção no âmbito dos princípios constitucionais gerais sobre o papel da participação dos trabalhadores e das suas organizações nas deci­sões que os afectem. Ora, o sentido daquela norma é dar aos trabalhado­res de cada empresa, através da respectiva comissão de trabalhadores, o direito de participarem quer na vida da empresa quer nos actos que res­peitem à empresa e que se possam reflectir sobre eles. Por outro lado, a disposição constitucional que enumera os direitos de participação dos trabalhadores não é mais do que expressão e concretização do princípio geral da organização económica que consiste na «intervenção democrática dos trabalhadores» [artigo 80.º, alínea f)], o qual, por sua vez, integra o princípio da «democracia económica e social» inscrito na definição do Estado de direito democrático (artigo 2.º). A posição que fez vencimento releva, ao fim e ao cabo, de uma con­cepção reducionista dos direitos de participação dos trabalhadores, como se eles fossem «coisa menor» ou matéria «secundária» em confronto com os restantes direitos fundamentais, quando na verdade eles compartilham dessa qualidade no mesmo pé e ao mesmo título, gozando aliás do regime específico dos «direitos, liberdades e garantias» (primitivamente por efeito do artigo 17.º na sua redacção inicial e, depois da revisão constitucional, em virtude da sua inclusão directa no próprio capítulo dos «direitos, liber­dades e garantias»), segundo o qual esses direitos fundamentais são de aplicação directa e imediata e não podem ser restringidos salvo nos casos expressamente previstos na Constituição (artigo 18.º). Nessa perspectiva, não podia, portanto, acompanhar o acórdão na solu­ção que triunfou. — Vital Moreira. DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido apenas por entender que as normas constantes do Decreto-Lei n.º 161/82, de 7 de Maio, se encontravam feridas de incons­titucionalidade formal, por este haver sido editado sem se ter dado cum­primento ao disposto na alínea c) do artigo 56.º da Constituição, na sua versão originária. Efectivamente, se a Constituição impõe que as comissões de trabalha­dores intervenham na reorganização das unidades produtivas, a medida de extinção da SNAPA não podia ter sido decretada, a meu ver, sem que, pelo menos tivesse sido ouvida a respectiva comissão de trabalhadores. Dir-se-á que extinção de um empresa pública é coisa diferente da reor­ganização de unidades produtivas. O argumento, todavia, não me con­vence. Em primeiro lugar, porque a extinção da empresa implica normalmente reorganização das unidades produtivas que a integram e, no caso vertente, tal reorganização é desde logo implicitamente prevista no preâmbulo do diploma quando se afirma que a comissão liquidatária deve procurar «con­seguir que com a venda dos navios surjam novos postos de trabalho para compensar os que vão desaparecer». Ou seja, da extinção da empresa não decorre necessariamente o puro e simples desmantelamento das unidades produtivas que a integravam, antes se prevê a sua reorganização através de uma venda a outras entidades. Em segundo lugar, porque, mesmo que assim se não entendesse, for­çoso seria concluir, na minha opinião, que se a comissão de trabalhado­res havia de ser chamada a intervir caso se procedesse a uma mera reor­ganização das unidades produtivas que não brigasse com o estatuto jurídico da empresa, por maioria de razão havia de ser chamada a intervir quando a questão a resolver fosse a da própria extinção da empresa. Nestes termos, votei no sentido de considerar que deveria ter sido declarada a inconstitucionalidade das normas constantes do diploma em apreço, com fundamento na violação da alínea c) do artigo 56.º da Cons­tituição, na sua versão originária. — Luís Nunes de Almeida.