194/2016 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 194/2016 Processo n.º 201/16 Plenário Aos cinco dias do mês de abril do ano de dois mil e dezasseis, encontrando-se presentes o Conselheiro Presidente Joaquim de Sousa Ribeiro e os Conselheiros Fernando Vaz Ventura, Maria de Fátima Mata-Mouros, Pedro Machete, João Cura Mariano, Lino Rodrigues Ribeiro, Catarina Sarmento e Castro, João Pedro Caupers, Carlos Fernandes Cadilha, Ana Maria Guerra Martins, Maria Lúcia Amaral, José António Teles Pereira e Maria José Rangel de Mesquita, foram trazidos à conferência os presentes autos. Após debate e votação, e apurada a decisão do Tribunal, foi pelo Ex.mo Conselheiro Presidente ditado o seguinte: 1. Um grupo de cinco deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, integrantes do Grupo Parlamentar do partido Juntos pelo Povo, requereu ao Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 281.º, n.º 1, alíneas a) e b) da Constituição, a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade e ilegalidade do Decreto Legislativo Regional n.º 12/2015/M, de 21 de dezembro, que procede à primeira alteração ao Decreto Legislativo Regional n.º 27/2009/M, de 21 de agosto, que estabelece o sistema integrado de gestão e avaliação do desempenho na administração regional autónoma da Madeira. Segundo os requerentes o Decreto Legislativo Regional n.º 12/2015/M, de 21 de dezembro, é inconstitucional por violação do direito das associações sindicais de participação na elaboração da legislação do trabalho, previsto no artigo 56.º, n.º 2, alínea a) da Constituição e, ainda, por «violação indireta» do artigo 2.º e do artigo 112.º, n.º 3, da Constituição, «por inobservância dos procedimentos que na Lei n.º 23/98, de 26 de maio, regulam a produção de outros atos legislativos» e é ilegal por violação de lei com valor reforçado, por não observância dos artigos 6.º, alínea j), 7.º, n.ºs 2 e 3, 10.º, n.ºs 1, alíneas g) e h), 7 e 10, da Lei n.º 23/98, de 26 de maio, dos artigos 15.º e 16.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho e dos artigos 470.º, 472.º, n.º 3, 474.º e 475.º do Código do Trabalho, que preveem o direito de negociação coletiva. 2. Nos termos do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição, têm legitimidade para requerer ao Tribunal Constitucional a fiscalização abstrata da constitucionalidade e da legalidade, entre outros, um décimo dos deputados às Assembleias Legislativas das regiões autónomas, quando o pedido se fundar, respetivamente, em violação dos direitos das regiões autónomas e em violação do respetivo estatuto. O requerimento encontra-se subscrito por cinco deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, ou seja, por mais do que um décimo dos quarenta e sete deputados da referida Assembleia, o que permite, quanto ao número de deputados, ter por preenchido o requisito de legitimidade para requerer ao Tribunal Constitucional a fiscalização abstrata da constitucionalidade e da legalidade. Este não é, no entanto, o único requisito de legitimidade. Como este Tribunal tem reiteradamente afirmado, ao contrário do que sucede com o poder de iniciativa atribuído aos órgãos enumerados nas demais alíneas do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição, aquele que é conferido às entidades mencionadas na respetiva alínea g) é, não geral, mas limitado, resultando essa limitação dos específicos requisitos a que se encontra sujeita a respetiva causa de invalidade (cfr., entre outros, Acórdãos n.ºs 645/2013, 767/2013, 465/2014 e 139/2015). O poder de requerer a fiscalização abstrata da constitucionalidade de normas conferido a um décimo dos deputados às Assembleias Legislativas das regiões autónomas dos Açores e da Madeira pressupõe que esteja em causa uma eventual violação de direitos das regiões autónomas consagrados na Constituição, isto é, dos «direitos constitucionalmente reconhecidos às regiões face à República» (cf. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada , Vol. II, 4.ª edição revista, Coimbra, 2010, p. 967.) Quanto aos deputados das Assembleias Legislativas das regiões autónomas dos Açores e da Madeira (tal como às outras entidades referidas no mesmo preceito – Representantes da República, Assembleias Legislativas das regiões autónomas e respetivos presidentes e presidentes dos Governos Regionais) o poder de impugnação encontra-se, deste modo, «constitucionalmente circunscrito», pressupondo «uma legitimidade qualificada pela violação de direitos das regiões», ou seja, «aqueles que, no próprio texto constitucional, configuram e concretizam o princípio da autonomia político-administrativa das Regiões Autónomas» (cf. JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada , Tomo III, Coimbra, 2007, p. 807), aí conformando «de modo direto a autonomia político-administrativa das regiões» (cf. o Acórdão n.º 634/2006; cf. igualmente os Acórdãos n.ºs 198/2000, 615/2003, 75/2004, 239/2005, 411/2012, 645/2013, 767/2013 e 139/2015). Por ser assim, só «com fundamento em normas constitucionais que definam poderes jurídicos conferidos às regiões autónomas enquanto pessoas coletivas territoriais, em concretização do princípio da autonomia político-administrativa regional» poderão «as entidades mencionadas no artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição, requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade de quaisquer normas» (cf. Acórdão n.º 615/03). 3. No presente caso, os requerentes, deputados da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, suscitam a inconstitucionalidade do Decreto Legislativo Regional n.º 12/2015/M, de 21 de dezembro , acusando-o, além do mais, de violar o direito das associações sindicais de participação na elaboração da legislação do trabalho, previsto na alínea a) do n.º 2 do artigo 56.º da Constituição. Trata-se de um direito das associações sindicais de âmbito e alcance gerais, não circunscrito nem tematicamente relacionável com a conformação constitucional da autonomia político-administrativa das regiões autónomas. A sua alegada violação não é uma questão de autonomia regional, uma vez que aquele direito não define qualquer parcela dos poderes jurídicos conferidos às regiões autónomas, não integrando, por isso, a espécie de causa de invalidade de cuja verificação depende a legitimidade do acionamento da fiscalização abstrata da constitucionalidade pelos deputados das Assembleias Legislativas das regiões autónomas. Neste mesmo sentido afirmou-se no Acórdão n.º 411/2012 que o «artigo 56.º, n.º 2, alínea a), da Constituição é uma norma relativa a direitos das associações sindicais e não a poderes ou direitos autonómicos das regiões. Não é uma norma constitucional que defina "poderes jurídicos conferidos às regiões autónomas enquanto pessoas coletivas territoriais, em concretização do princípio da autonomia político-administrativa regional", ou seja, não define qualquer direito autonómico regional.» Tem, assim, de concluir-se pela ilegitimidade dos requerentes para formularem o pedido de declaração de inconstitucionalidade do Decreto Legislativo Regional n.º 12/2015/M, de 21 de dezembro, por violação do direito das associações sindicais de participação na elaboração da legislação do trabalho, previsto na alínea a) do n.º 2 do artigo 56.º da Constituição. Também quanto ao pedido de declaração de inconstitucionalidade por «violação indireta» do artigo 2.º e do n.º 3 do artigo 112.º da Constituição, por «inobservância dos procedimentos que na Lei n.º 23/98, de 26 de maio, regulam a produção de outros atos legislativos», é manifesto que não assiste legitimidade aos requerentes. No entender dos requerentes a alegada inobservância configura uma inconstitucionalidade por violação do princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição, que, numa lógica de autolimitação jurídica dos poderes do Estado, obriga os poderes constituídos à observância das leis por eles mesmos emitidas enquanto essas leis estiverem em vigor e por violação do n.º 3 do artigo 112.º da Constituição que, concretizando aquele princípio, expressamente eleva à categoria de leis ordinárias de valor reforçado todas aquelas que por outras devam ser respeitadas. Este vício de inconstitucionalidade, que os requerentes caracterizam de indireta, traduz-se na invocação de que as leis têm que respeitar as leis com valor reforçado, no caso, a invocação de que o processo legislativo que conduziu à aprovação do Decreto Legislativo Regional n.º 12/2015/M, de 21 de dezembro, deveria ter observado os «procedimentos que na Lei n.º 23/98, de 26 de maio, regulam a produção de outros atos legislativos». Reconduz-se, pois, em rigor, à alegação, que os requerentes também fazem neste pedido, de ilegalidade do Decreto Legislativo Regional n.º 12/2015/M, de 21 de dezembro, por violação de lei com valor reforçado. De todo o modo, ainda que assim não fosse, os princípios e regras constitucionais invocados pelos requerentes, respeitantes a atos legislativos, não definem poderes ou direitos das regiões autónomas face a outras entidades, maxime o Estado. As normas constitucionais invocadas não definem qualquer parcela dos poderes jurídicos constitucionalmente conferidos às regiões autónomas, enquanto pessoas coletivas territoriais, em concretização do princípio da autonomia político-administrativa regional, pelo que a sua alegada violação não integraria a causa de invalidade a que se encontra constitucionalmente subordinada a legitimidade processual para a fiscalização abstrata da constitucionalidade pelos deputados regionais. Pelo exposto, não suscitando os requerentes qualquer questão de constitucionalidade fundada em violação dos direitos autonómicos da Região Autónoma da Madeira, impõe-se concluir pela ilegitimidade dos requerentes para formularem o pedido de declaração de inconstitucionalidade do Decreto Legislativo Regional n.º 12/2015/M, de 21 de dezembro. 4. Quanto à fiscalização da legalidade, cumpre reafirmar que, como resulta claramente da alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição, os deputados à Assembleia Legislativa de uma região autónoma apenas podem suscitá-la quando «o pedido de declaração de ilegalidade se fundar em violação do respetivo estatuto». Com efeito, também os pedidos de declaração, com força obrigatória geral, de ilegalidade de normas, formulados com invocação da legitimidade conferida pela alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição, têm limitações quanto aos requisitos específicos a que se encontra sujeita a respetiva causa de invalidade. Quando o pedido for de declaração de ilegalidade, esta encontrar-se-á tematicamente circunscrita, para efeitos de legitimidade processual ativa, à violação do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma em cujo âmbito se inscreve a entidade requerente. Assim, os deputados à Assembleia Legislativa de uma região autónoma só têm legitimidade para requerer a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, se o pedido se fundar em violação do respetivo estatuto. Ora, o presente pedido não se fundamenta na violação de normas do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira. O que está em discussão é a alegada violação, por parte do Decreto Legislativo Regional n.º 12/2015/M, de 21 de dezembro, de preceitos da Lei n.º 23/98, de 26 de maio, da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho e do Código do Trabalho, que «preveem o direito de negociação coletiva» e não a violação do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira. Assim, independentemente da averiguação sobre a natureza reforçada das leis que são indicadas como parâmetro de validade do diploma em apreciação e sobre a sua vigência (a Lei n.º 23/98, de 26 de maio, que estabelecia o regime de negociação coletiva e a participação dos trabalhadores da Administração Pública em regime de direito público, foi revogada pela alínea a) do n.º 1 do artigo 42.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que aprovou a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas), não estando em causa a violação de nenhuma norma do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, h á que concluir, sem necessidade de mais indagações, pela falta de legitimidade processual ativa dos requerentes também quanto ao pedido de declaração de ilegalidade do Decreto Legislativo Regional n.º 12/2015/M, de 21 de dezembro. 5. Em face do exposto, o Tribunal decide, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 52.º da Lei do Tribunal Constitucional, não admitir o pedido, por ilegitimidade dos requerentes. Lisboa, 5 de abril de 2016 - Fernando Vaz Ventura - Maria de Fátima Mata-Mouros - Pedro Machete - João Cura Mariano - Lino Rodrigues Ribeiro - Catarina Sarmento e Castro - João Pedro Caupers - Carlos Fernandes Cadilha - Ana Guerra Martins - Maria Lúcia Amaral - Teles Pereira - Maria José Rangel de Mesquita - Joaquim de Sousa Ribeiro