144/2016 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 144/2016 Processo n.º 1109/15 3.ª Secção Relator: Conselheira Catarina Sarmento e Castro Acordam, em conferência, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional 1. A., notificado da decisão da Subsecção da 2.ª Secção do Tribunal de Contas, que aprovou o Relatório de Auditoria n.º 13/2015 – Processo de Auditoria n.º 21/2012, da mesma interpôs recurso para o Plenário da 2.ª Secção do mesmo Tribunal. Concluso o processo, foi ordenado o prosseguimento, por despacho do Juiz Relator, designado por despacho do Senhor Presidente do Tribunal de Contas. Após parecer do Ministério Público, foram os autos com vista aos restantes juízes da mesma Subsecção da 2.ª Secção do Tribunal de Contas. Foi apresentado o projeto de deliberação, com a data de 17 de setembro de 2015, no sentido de indeferir o recurso, considerando o mesmo “legalmente inadmissível, face à irrecorribilidade do ato recorrido, por força do disposto no artigo 96.º, n.º 2 da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, (LOPTC), na versão resultante da consolidação e republicação operadas pela Lei n.º 20/2015, de 9 de março”. Em reunião do Plenário Ordinário da 2.ª Secção, datada de 24 de setembro de 2015, os Senhores Conselheiros e a Senhora Procuradora Geral Adjunta, convidados pelo Senhor Conselheiro Presidente, pronunciaram-se no sentido de não manifestarem “qualquer objeção a que fosse a Subsecção que aprovou o Relatório de Auditoria a pronunciar-se sobre a admissibilidade do recurso. Nessa sequência, foi “[a]provado o projeto de deliberação pela Subsecção respetiva”. Inconformado, A. interpôs recurso para o Tribunal Constitucional. Delimitando o objeto do recurso, referiu o recorrente ser “inconstitucional a interpretação (…) da norma ínsita no art.º 96º nº 2 da LOTC [no sentido de que] não há recurso das deliberações da 2.ª secção que aprove[m] relatórios de verificação de contas ou de auditoria, quando os mesmos emitam e apliquem juízos de censura aos visados e responsáveis financeiros”. Numa outra formulação mais sintética, referiu-se à inconstitucionalidade “da norma ínsita no artº 96º nº 2 da Lei nº 98/97, na interpretação (…) de que não é recorrível a deliberação que aprova relatório de auditoria quando aplique juízo de censura aos visados por essa auditoria”. Mais acrescentou que “tal interpretação viola o artº 30º e 32º nº 1 da Constituição e o princípio da tutela jurisdicional efetiva prevista no artº 20º da mesma CRP.” 2. Por decisão de 9 de novembro de 2015, o tribunal a quo não admitiu o recurso de constitucionalidade interposto. Em tal decisão, aludiu-se à questão da irrecorribilidade das decisões de simples apreciação e dos juízos de auditoria e de censura pública a eles associados, à luz da legislação anterior, bem como ao Acórdão n.º 147/94 – 2.ª Secção, de 13 de julho, que decidiu não conhecer de recurso de acórdão da 2.ª Secção, que apreciou auditoria realizada, com base na circunstância de “não conterem os juízos de simples apreciação inseridos quaisquer segmentos materialmente jurisdicionais de julgamento de contas de condenação em reposição ou multa, com eficácia ablativa na esfera jurídica pessoal e patrimonial dos visados por esses juízos de simples apreciação”. Tal aresto foi identificado como marco histórico, na jurisprudência do Tribunal de Contas, e sinalizado como estando diretamente na origem do artigo 96.º, n.º 2, da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, norma que fundamentou a decisão colocada em crise pelo recorrente. Especificamente quanto à inadmissibilidade do recurso de constitucionalidade, aduziu o tribunal a quo os seguintes argumentos: “(…) A Lei de Organização e Funcionamento do Tribunal Constitucional [doravante LOFTC], aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (e atentas as alterações legislativas subsequente) no seu art.º 70.º n.º 1 al. b) preceitua que «cabe recurso para o Tribunal Constitucional, em secção, das decisões dos tribunais (...) b) que apliquem norma cuja constitucionalidade haja sido suscitada no processo», dando expressão legal ao preceito constitucional previsto no art.º 280.º n.º 2 al. a) da CRP. (…) Tendo legitimidade para tal, apenas a parte que haja suscitado a questão de inconstitucionalidade ou da ilegalidade de modo processualmente adequada perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos dela estar obrigado a conhecer (cfr. 72.º n.º 2 al. a) da LOFTC), sendo o dever de recurso para o TC irrenunciável (cfr. art.º 73 da LOFTC). (…) devendo o mesmo ser interposto em 10 dias, por via de requerimento nos termos preceituados nos art.º 75.º e 75.º A da LOFTC (mesmo fora do prazo, desde que pagando a multa correspondente, nos termos do n.º 4 , al. b) e do n.º 5 e 6 do art.º 139.º do CPC e Regulamento das Custas Processuais al. e) do n.º 1 do art.º 12.º). (…) Cabendo ao Tribunal que tiver proferido a decisão recorrida a apreciação da admissão do respetivo recurso, e nesse sentido a competência para o poder recusar quando a decisão não admita recurso (cfr. art.º 76.º n.º 1 e 2 da LOFTC). (…) É precisamente por aqui que fenece a pretensão do recorrente e que por isso deve ser recusada, desde logo por não preencher os requisitos de admissibilidade. (…) Na verdade reiteram-se os fundamentos de indeferimento por irrecorribilidade processual e substantiva que estiveram subjacentes à deliberação de indeferimento de 17 de setembro de 2015, aos quais acrescem as razões que ora referiremos. (…) A «ratio legis» subjacente a alínea b) do n.º 1 do art.º 70.º da LOFTC, é que só podem ser objeto de recurso de constitucionalidade, visando a fiscalização concreta das normas jurídicas, as decisões dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada no processo. Porém ao se referir a «decisões dos tribunais», e que a inconstitucionalidade da norma tenha sido suscitada «durante o processo» deve ser entendido no «sentido funcional» de a que «a questão tem de ser levantada antes da prolação de sentença » (nesse sentido o acórdão do TC de 02.07.1997 exprimindo jurisprudência constante). (…) Ora parece claro que o Tribunal Constitucional, desta forma, sindica a inconstitucionalidade de normas e não de decisões judiciais, mas a inconstitucionalidade deve ser suscitada antes da prolação de uma decisão judicial, de uma sentença, ora não é o caso, o requerido cai, claramente fora do âmbito de previsão da norma, estabelecido na al. b) do n. 1 do art.º 70.º da LOFTC, porque não está em causa a prolação de uma decisão judicial (na qual haja, previamente, sido suscitada a inconstitucionalidade de uma norma) razão pela qual estamos perante deliberações irrecorríveis , seja para o plenário da 2.ª Secção do Tribunal de Contas, seja para o Tribunal Constitucional; falta-lhe essa premissa básica. (…) É essa a razão, subjacente ao teor do artigo 96.º, n.º 2 Lei n.º 98/97, de 26 de agosto (LOPTC), na versão resultante da consolidação e republicação operadas pela Lei n.º 20/2015,de 9 de março que estabelece de forma clara e inequívoca que «não são recorríveis os despachos interlocutórios dos processos da 1.ª e 2.ª Secções, nem das deliberações que aprovem relatórios de verificação externa de contas ou de auditoria, salvo quanto a estes, no que diz respeito à fixação de emolumentos». Porque sendo decisões judiciais, falta-lhe no entanto a natureza jurisdicional assente na resolução de um litigio com eficácia ablativa na esfera jurídica pessoal e patrimonial dos auditados. E por isso carece de recorribilidade como característica intrínseca das mesmas pelo não são sindicáveis nesta sede.” 3. É desta decisão, datada de 9 de novembro de 2015, que o recorrente presentemente reclama. Refere o reclamante que interpôs recurso, para o Plenário da 2.ª Secção do Tribunal de Contas, da Deliberação da respetiva Subsecção, que aprovou o relatório final de auditoria, em que figuram juízos de censura que lhe são dirigidos, por entender “que esses juízos de censura (que foram publicitados no site do Tribunal de Contas e por todos os meios de comunicação social, quer imprensa escrita quer por televisões, (…)) são ofensivas do seu direito ao bom nome e dos seus direitos de personalidade, protegidos pela Constituição, por convenções internacionais e pela lei ordinária”. Acrescenta que, no requerimento de recurso, suscitou a questão de constitucionalidade que veio a eleger como objeto do recurso para o Tribunal Constitucional. Porém, o recurso de constitucionalidade não foi admitido. Discordando da decisão de não admissão, o reclamante peticiona que o recurso seja admitido e, em consequência, seja apreciada a questão da inconstitucionalidade do artigo 96.º, n.º 2, da LTC, na interpretação conducente ao sentido de que “não há recurso das deliberações da 2.ª Secção que aprovem relatórios de verificação de contas ou de auditoria, quando os mesmos emitam e apliquem juízos de censura (que revestem natureza sancionatória) aos visados e responsáveis financeiros.” 4. O Ministério Público, no Tribunal Constitucional, pronunciou-se, referindo não assistir razão ao reclamante, nomeadamente porque não está em causa a aplicação de nenhuma sanção ao reclamante, enquanto responsável financeiro, não fazendo, assim, sentido invocar a violação dos artigos 30.º e 32.º da Lei Fundamental. Relativamente à alegada violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, previsto no artigo 20.º, n.º 1, do mesmo diploma, refere o Ministério Público que “a intervenção da secção jurisdicional do Tribunal de Contas, in casu da Subsecção da 2.ª Secção, já garante a apreciação, por um órgão jurisdicional, da argumentação do interessado ao contestar o Relatório de Auditoria. Nestes termos, conclui o Ministério Público que a reclamação não merece provimento. Cumpre apreciar e decidir. II - Fundamentos 5. Refere a decisão reclamada, em síntese, que a decisão recorrida, sendo uma decisão judicial, “não tem natureza jurisdicional assente na resolução de um litígio com eficácia ablativa na esfera jurídica pessoal e patrimonial dos auditados”, carecendo, por isso, de recorribilidade, quer para o plenário da 2.ª Secção do Tribunal de Contas, quer para o Tribunal Constitucional. A decisão recorrida foi proferida, em setembro de 2015, por Subsecção da 2.ª Secção do Tribunal de Contas e indeferiu recurso para o Plenário da mesma Secção. A recorribilidade de tal decisão, para o Tribunal Constitucional, não está dependente da existência do pressuposto material que a decisão reclamada indica. Na verdade, a recorribilidade das decisões do Tribunal de Contas para o Tribunal Constitucional já foi discutida, a propósito, nomeadamente, dos vistos prévios, concluindo-se que, independentemente da natureza que dogmaticamente se deva atribuir à atividade subjacente à emissão de visto, se deveria considerar que “constitui uma verdadeira decisão judicial para os efeitos do artigo 280.º da Constituição da República Portuguesa – ou seja: para o efeito de se poder interpor dela um recurso de constitucionalidade” cfr. Acórdão n.º 75/95 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt , sítio da internet onde poderão ser encontrados os restantes arestos doravante citados). Anteriormente, já no Acórdão n.º 214/90, poderia ler-se: “O Tribunal de Contas, quando procede à fiscalização prévia da legalidade e da cobertura orçamental dos documentos geradores de despesas para o Estado, desempenha uma função própria, típica, que lhe está constitucionalmente cometida. É a função que certa doutrina designa por função de exame e visto (…). O visto é, assim, uma decisão proferida no exercício de uma competência que a própria Constituição atribui ao Tribunal de Contas. Isto é quanto basta para se dever concluir que, seja qual for, em defi­­nitivo, a verdadeira natureza do visto (jurisdicional ou administrativa), o visto que o Tribu­nal de Contas concedeu à ordem de pagamento atrás referenciada é uma verdadeira decisão para os efeitos do disposto no artigo 280.º da Constituição — ou seja: para o efeito de se poder interpor dela um recurso de constitu­cionalidade.” Os citados arestos assentam no pressuposto de que a recorribilidade da decisão do Tribunal de Contas para o Tribunal Constitucional se prende com a sua integração no núcleo de competências, que é constitucionalmente cometido a tal Tribunal, independentemente da averiguação específica da sua natureza. Nos termos do n.º 1 do artigo 214.º da Lei Fundamental, “[o] Tribunal de Contas é o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei manda submeter-lhe (…).” Assim, conclui-se que a decisão recorrida, reportando-se à não admissão de recurso de decisão anterior de aprovação de relatório de auditoria – independentemente da natureza desta aprovação poder ser considerada integrada, não na função jurisdicional, mas na “de controlo administrativo económico-financeiro”, na expressão de Marcelo Rebelo de Sousa (cfr. M. Rebelo de Sousa, “Orgânica Judicial, Responsabilidade dos Juízes e Tribunal Constitucional”, Lisboa, AAFDL, 1992, p. 14) – se insere no quadro das competências, constitucionalmente definido, do Tribunal de Contas, consubstanciando decisão recorrível para o Tribunal Constitucional. Tendo sido o presente recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, a sua admissibilidade, e consequente deferimento da reclamação, depende da verificação cumulativa dos respetivos requisitos, que podem ser identificados nos termos seguintes: a existência de um objeto normativo – norma ou interpretação normativa – como alvo de apreciação; o esgotamento dos recursos ordinários (artigo 70.º, n.º 2, da LTC); a aplicação da norma ou interpretação normativa, cuja sindicância se pretende, como ratio decidendi da decisão recorrida; a suscitação prévia da questão de constitucionalidade normativa, de modo processualmente adequado e tempestivo, perante o tribunal a quo (artigo 280.º, n.º 1, alínea b) , da CRP; artigo 72.º, n.º 2, da LTC). Tais requisitos encontram-se verificados, constatando-se que a questão normativa, erigida como objeto do recurso, foi enunciada nos artigos 8.º e 9.º da alegação que acompanha o requerimento de interposição de recurso que a decisão recorrida rejeitou, sendo que as razões do juízo de inconstitucionalidade, defendido pelo recorrente, são igualmente apresentadas em tal peça processual, tendo sido, desta forma, cumprido o ónus de suscitação prévia previsto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC. Pelo exposto, verificando-se os pressupostos de admissibilidade do recurso de constitucionalidade interposto, defere-se a reclamação. III – Decisão Nestes termos, decide-se julgar admissível o recurso de constitucionalidade interposto e, em consequência, deferir a presente reclamação, revogando-se, nessa medida, o despacho reclamado. Sem custas. Lisboa, 9 de março de 2016 - Catarina Sarmento e Castro - Lino Rodrigues Ribeiro - Maria Lúcia Amaral