Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
T…, Vereador da Câmara Municipal de Valença, veio interpor o presente recurso jurisdicional por se mostrar inconformada com a decisão do TAF de Braga, datada de 25/09/2007, que julgou procedente a acção administrativa especial de perda de mandato que havida sido deduzida contra o mesmo pelo “MAGISTRADO DO MINISTÉRIO PÚBLICO” junto daquele TAF e que, em consequência, declarou a perda do seu mandato.
Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 81 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
I- Na sentença recorrida o Mm.º Juiz entendeu que o comportamento do R. deve ser qualificado como “gravemente culposo”, julgou procedente a acção de perda de mandato intentada contra o R
II- A sentença recorrida padece de um erróneo entendimento de que a omissão do recorrente deve ser entendida como um comportamento gravemente culposo.
III- O n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 4/83 de 02 de Abril, na redacção da Lei 25/95 de 18 de Agosto exige um “…incumprimento culposo…” para a perda de mandato.
IV- A perda de mandato tem carácter sancionatório o que implica a necessidade de ter em conta os princípios de direito disciplinar e penal, ou seja, tem que existir um comportamento culposo por parte do visado.
V- O R. apresentou a declaração em causa em data anterior à sua citação para os presentes autos, ou seja, em momento anterior a ter conhecimento de que contra si foi instaurada a presente acção (apresentou a referida declaração em 12 de Junho de 2007 e foi citado para a acção através de carta recepcionada na C.M. de Valença em 14 de Junho de 2007, mas entregue ao R. dias mais tarde).
VI- O facto de não ter sido apresentado oportunamente a declaração a que se refere o art. 1.º da Lei 4/83, de 2 de Abril, na redacção da Lei 25/95 de 18 de Agosto, deveu-se a falta de informação adequada, como se alcança até do facto de o R. ter apresentado a declaração espontaneamente.
VII- Não foi intenção deliberada do R. não efectuar a entrega da declaração de rendimentos.
VIII- Apenas se verificando a irregularidade de tal entrega não ter sido efectuada no prazo devido.
IX- O R. cumpriu a obrigação legal de apresentar a sua declaração de rendimentos no Tribunal Constitucional, ainda antes de ter sido citado para a presente acção, facto que demonstra um espontâneo “arrependimento”, que, assim, supriu a sua conduta omissiva.
X- O recorrente não quis praticar um acto ilícito ou ilegal ao não ao entregar a declaração atempadamente, tendo agido com negligência.
XI- A situação de incumprimento a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 4/83, de 18 de Agosto, com a redacção dada pela Lei n.º 25/95, de 8 de Agosto, não se verificava quando da citação do R. para a acção.
XII- Não se está, no caso em apreço, perante um “incumprimento culposo” ou “intencional”, mas apenas perante uma situação de “cumprimento tardio” por parte do Réu, na apresentação da declaração de rendimentos.
XIII- Um dos pressupostos essenciais para a perda de mandato é o dolo directo, ou seja, a intenção do agente, aquela acção em que o agente prevê e tem como fim a realização do facto.
XIV- Quando se fala em dolo directo tem que existir o elemento volitivo do dolo, tem que existir desejo, vontade de se querer um resultado ou um acto. Deste modo, falta um pressuposto essencial para a perda de mandato que é o dolo directo, já que, o recorrente não actuou com dolo directo.
XV- O recorrente teve apenas uma omissão negligente, não agiu com qualquer intenção, que o torne indigno de ocupar o cargo de vereador.
XVI- No presente caso, não obstante a negligência do R., vários factores concorrem a seu favor.
XVII- Desde logo, o R. não se eximiu à notificação, como o comprova o facto de apesar de a mesma ter sido remetida para a C.M. de Valença, o mesmo se ter prontificado a recebê-la.
XVIII- Ao que acresce que a data em que o R. foi citado para a acção de perda de mandato (dias depois de 14/06/2007, pois esta foi a data da recepção da carta para notificação na C.N. de Valença) já o mesmo havia enviado (12/06/2007) a sua declaração de rendimentos ao Tribunal Constitucional.
XIX- Não bastam meras irregularidades para justificar o decretamento do mandato.
XX- É doutrina expendida nos Acs. do STA de 21.03.96 e do T.C. de 15.01.92 (P. n.º 25/92) que não se justifica o decretamento da perda de mandato em casos de mera negligência, em que não seja evidente a violação de regras fundamentais de isenção e imparcialidade, susceptíveis de criar suspeição sobre a conduta do visado.
XXI- Em face das circunstâncias do caso concreto, é de concluir, em face de um critério razoabilidade, que o R. não violou os deveres do seu cargo de forma a tornar o seu afastamento imperioso, pelo que a declaração de perda de mandato seria excessiva e desproporcionada.
XXII- A sentença recorrida ao declarar a perda de mandato do R., fez errada aplicação dos arts. 1.º, 3.º, n.º 1 da Lei n.º 04/83, de 02/04, na redacção dada pela Lei n.º 25/95, de 18/08, 10.º e 11.º da Lei n.º 27/96, de 01/08.
XXIII- Uma correcta interpretação dos normativos referidos no ponto anterior, impunha que a decisão judicial recorrida deveria ter sido no sentido da improcedência da acção administrativa especial para perda de mandato, por ausência de dolo na conduta omissiva do R. (apenas existiu negligência) e por falta de fundamento para a punição, por ter ocorrido “causa de exclusão da pena”, consubstanciada na entrega da declaração de rendimentos em falta no Tribunal Constitucional repondo, dessa forma, a legalidade.
XXIV- A sentença recorrida padece de erro de julgamento, impondo-se a consequente revogação da mesma …”.
Conclui no sentido do provimento do recurso, com as legais consequências, mormente, a revogação da decisão judicial em crise e a absolvição do pedido formulado na presente acção.
O Magistrado do Ministério Público junto do TAF de Braga, ora recorrido, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 99/100) nas quais, em suma, sustenta a improcedência do recurso jurisdicional e a manutenção da sentença recorrida, não formulando quaisquer conclusões.
Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” [cfr. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71].
As questões suscitadas pelo recorrente resumem-se em determinar se na situação vertente a decisão recorrida ao declarar a perda de mandato do R., aqui ora recorrente, fez errada aplicação do disposto nos arts. 01.º, 03.º, n.º 1 da Lei n.º 04/83, de 02/04 (na redacção dada pela Lei n.º 25/95, de 18/08), 10.º e 11.º da Lei n.º 27/96, de 01/08 [cfr. alegações e conclusões supra reproduzidas].
3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resulta da decisão de facto inserta na sentença recorrida o seguinte quadro factual:
I) O R. tomou posse como Vereador da Câmara Municipal de Valença, na sequência das eleições autárquicas realizadas em 9 de Outubro de 2005, no dia 4 de Novembro de 2005, dado o eleito L… ter pedido a suspensão do respectivo mandato - cfr. doc. 1 junto com a p.i.;
II) O R. não apresentou no Tribunal Constitucional, no prazo de 60 dias a contar da data referida em I), declaração de rendimentos, do património e cargos sociais - facto admitido por acordo das partes;
III) O Tribunal Constitucional, remeteu em 5 de Dezembro de 2006, para a C.M. de Valença, notificação em nome do R. instando-o a, no prazo de 30 dias consecutivos, apresentar a declaração de património, rendimentos e cargos sociais - cfr. doc. 2 junto com a p.i. que se dá por integralmente reproduzido;
IV) A citação do R. nos presentes autos de acção de perda de mandato foi expedida pelos serviços do Tribunal no dia 13 de Junho de 2007 - cfr. fls. 24 dos autos;
V) O R. apresentou a referida declaração no Tribunal Constitucional no dia 12 de Junho de 2007 - cfr. doc. 1 junto com a contestação;
VI) O R. é Vereador sem pelouro da C.M. de Valença - cfr. doc. 1 junto com a contestação.
VII) Factos não provados: Os vertidos nos arts. 8.º e 9.º da contestação dado não se ter provado que o R. tomou conhecimento que os anteriores Vereadores sem pelouro da Câmara Municipal de Valença não apresentavam a declaração prevista no art. 1.º da Lei n.º 4/83, de 2 de Abril nem que este sujeito processual, após ter recebido a notificação remetida pelo Tribunal Constitucional, tenha consultado alguns juristas e que estes lhe tenham transmitido o entendimento segundo o qual dado o R. ser Vereador sem pelouro não estaria obrigado a apresentar a declaração supra mencionada.
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3.2. DE DIREITO
Presente o quadro factual que antecede fixado pelo tribunal “a quo” e que não foi objecto de qualquer impugnação importa entrar na análise do pretenso erro de julgamento assacado à decisão judicial recorrida.
Defende o recorrente que, de harmonia com uma correcta interpretação dos arts. 01.º, 03.º, n.º 1 da Lei n.º 04/83, 10.º e 11.º da Lei n.º 27/96, deveria a decisão judicial em crise ter sido no sentido da improcedência da acção administrativa especial (para perda de mandato) por ausência, por um lado, de dolo na conduta omissiva (apenas teria existido negligência) e, por outro, por falta de fundamento para a punição visto haver ocorrido “causa de exclusão da pena” consubstanciada na entrega da declaração de rendimentos em falta no Tribunal Constitucional antes mesmo da propositura da acção.
Analisemos cotejando, previamente, o quadro legal pertinente.
A Constituição da República Portuguesa (abreviadamente CRP) consagra, no seu art. 50.º, o “Direito de acesso a cargos públicos”, estipulando que:
“1. Todos os cidadãos têm o direito de acesso, em condições de igualdade e liberdade, aos cargos públicos.
2. Ninguém pode ser prejudicado na sua colocação, no seu emprego, na sua carreira profissional ou nos benefícios sociais a que tenha direito, em virtude do exercício de direitos políticos ou do desempenho de cargos públicos.
3. No acesso a cargos electivos a lei só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respectivos cargos.”
O estabelecimento de inelegibilidades gerais e especiais, bem como o sancionamento de determinados comportamentos tidos por ilícitos e ilegais visam, respectivamente, assegurar garantias de dignidade e genuinidade ao acto eleitoral e, simultaneamente, evitar a eleição de quem, pelas funções que exerce (ou outras razões que o tornem indigno), se entende que não deve ou não pode representar um órgão autárquico ou ainda que não pode permanecer no exercício daquelas funções quem se tornou indigno das representar e efectivar.
O citado art. 50.º da CRP, que diz respeito ao direito de acesso aos cargos públicos e que constitui expressão do direito à participação na vida pública (cfr. art. 48º da CRP), é um direito de natureza política que integra o catálogo dos direitos, liberdades e garantias, beneficiando, consequentemente, do regime próprio e da força jurídica que o texto constitucional concede aos direitos, liberdades e garantias.
De entre os traços do regime próprio dos direitos, liberdades e garantias temos que se destacam, seguindo a doutrina expendida por J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (in: “Constituição da República Portuguesa Anotada”, págs. 271 e segs.) e por Jorge de Miranda (in: “Manual de Direito Constitucional”, 3ª edição, págs. 311 e segs.), os seguintes:
- Os respectivos preceitos constitucionais são directamente aplicáveis (cfr. art. 18.º, n.º 1, 1.ª parte da CRP);
- Vinculam entidades públicas e privadas (cfr. art. 18.º, n.º 1, 2.ª parte);
- Não podem ser restringidos senão nos casos expressamente admitidos pela Constituição, restrição essa que está sujeita a reserva de lei (cfr. n.º 2 art. 18.º);
- A restrição, mesmo que constitucionalmente autorizada, só é legítima se for justificada pela salvaguarda de outro direito fundamental ou de outro interesse constitucionalmente protegido (cfr. art. 18.º, n.º 2);
- A medida restritiva estabelecida por lei tem de respeitar o princípio da proporcionalidade nas suas três dimensões (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito) (mesmo n.º 2 do aludido preceito);
- As leis restritivas têm de revestir carácter geral e abstracto e salvaguardar o conteúdo essencial dos preceitos constitucionais (cfr. art. 18.º, n.º 3).
Os fundamentos de perda de mandato e, bem assim, o regime de inelegibilidades visam, por um lado, garantir a dignificação e a genuinidade do acto eleitoral e, por outro, garantir a isenção e a independência com que os titulares dos órgãos autárquicos devem exercer os seus cargos e, assim, gerir os negócios públicos e, bem assim, assegurar a imagem pública dos eleitos, nomeadamente, os locais, prevenindo o perigo de lesão desses valores.
Decorre do art. 01.º da Lei n.º 04/83, de 02/04 (com as alterações decorrentes das Leis n.ºs 38/83, de 25/10, e 25/95, de 18/08) (diploma que disciplina o controle público da riqueza dos titulares de cargos políticos) que os “… titulares de cargos políticos apresentam no Tribunal Constitucional, no prazo de 60 dias contado da data do início do exercício das respectivas funções, declaração dos seus rendimentos, bem como do seu património e cargos sociais …”, sendo que nos termos do art. 04.º daquela lei e para os efeitos da mesma “… são cargos políticos …: (…) n) Presidente e vereador da câmara municipal …”.
Do art. 02.º do mesmo diploma resulta que a “… nova declaração, actualizada, é apresentada no prazo de 60 dias a contar da cessação de funções que tiverem determinado a apresentação da precedente, bem como de recondução ou reeleição do titular …” (n.º 1), e que a “… declaração final deve reflectir a evolução patrimonial durante o mandato a que respeita …” (n.º 5), sendo que a regulamentação da Lei n.º 04/83 se mostra actualmente concretizada no Decreto Regulamentar n.º 1/2000, de 09/03, resultando do seu art. 14.º que as “… declarações a que se refere o n.º 1 do artigo 1.º são apresentadas em duplicado no Tribunal Constitucional, podendo ser entregues pessoalmente pelo obrigado à sua apresentação, ou por pessoa que o represente, ou ainda enviadas pelo correio, sob registo …” (n.º 1), e que a “… Secretaria do Tribunal Constitucional devolve ao declarante o duplicado da declaração, apondo no mesmo nota de recibo …” (n.º 3).
E no art. 03.º da citada Lei prevê-se ainda que:
“1- Em caso de não apresentação das declarações previstas nos artigos 1.º e 2.º, a entidade competente para o seu depósito notificará o titular do cargo a que se aplica a presente lei para a apresentar no prazo de 30 dias consecutivos, sob pena de, em caso de incumprimento culposo, salvo quanto ao Presidente da República, ao Presidente da Assembleia da República e ao Primeiro-Ministro, incorrer em declaração de perda de mandato, demissão ou destituição judicial, consoante os casos, ou, quando se trate da situação prevista na primeira parte do n.º 1 do artigo 2.º, incorrer em inibição por um período de um a cinco anos para o exercício de cargo que obrigue à referida declaração e que não corresponda ao exercício de funções como magistrado de carreira.
2- Quem fizer declaração falsa incorre nas sanções previstas no número anterior e é punido pelo crime de falsas declarações, nos termos da lei.
3- …” (sublinhados nossos).
O processo relativo às declarações de rendimentos e património dos titulares de cargos públicos é da competência do Tribunal Constitucional (abreviadamente TC) (cfr. art. 11.º-A da Lei Orgânica daquele Tribunal), mostra-se regulado, quanto à sua tramitação, no sub capítulo VI - arts. 106.º e segs. da mesma Lei Orgânica em conjugação com o regulamento interno respectivo -, derivando do seu art. 109.º, sob a epígrafe de “Não apresentação da declaração”, que “Continuando a verificar-se a falta de entrega da declaração após a notificação por não apresentação no prazo inicial, e decorrido o subsequente prazo, o secretário do Tribunal Constitucional extrairá certidão do facto, a qual devera conter a menção de todos os elementos e circunstâncias necessários à comprovação da falta e apresentá-la-á ao Presidente, com vista à sua remessa ao representante do Ministério Público junto do Tribunal, para os fins convenientes…” (n.º 1).
Dispõe-se, por sua vez, no art. 08.º da Lei n.º 27/96, de 01/08 (diploma que contém o regime jurídico da tutela administrativa do Estado sobre as autarquias locais), com a epígrafe de “Perda de mandato”, que:
“1- Incorrem em perda de mandato os membros de órgãos autárquicos (…) que:
a) Sem motivo justificativo, não compareçam a 3 sessões ou 6 reuniões seguidas ou a 6 sessões ou 12 reuniões interpoladas;
b) Após a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis ou relativamente aos quais se tornem conhecidos elementos reveladores de uma situação de inelegibilidade já existente, e ainda subsistente, mas não detectada previamente à eleição;
c) Após a eleição se inscrevam em partido diverso daquele pelo qual foram apresentados a sufrágio eleitoral;
d) Pratiquem ou sejam individualmente responsáveis pela prática dos actos previstos no artigo seguinte.
2- Incorrem, igualmente, em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções, ou por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem.
3- Constitui ainda causa de perda de mandato a verificação, em momento posterior ao da eleição, de prática, por acção ou omissão, em mandato imediatamente anterior, dos factos referidos na alínea d) do n.º 1 e no n.º 2 do presente artigo”.
Decorre, por fim, do art. 10.º da mesma Lei, sob a epígrafe de “Causas de não aplicação da sanção”, que:
“1- Não haverá lugar à perda de mandato ou à dissolução de órgão autárquico ou de entidade equiparada quando, nos termos gerais de direito, e sem prejuízo dos deveres a que os órgãos públicos e seus membros se encontram obrigados, se verifiquem causas que justifiquem o facto ou que excluam a culpa dos agentes.
2- O disposto no número anterior não afasta responsabilidades de terceiros que eventualmente se verifiquem”.
Presente este quadro legal passemos, então, à análise do caso vertente tendo consideração o regime legal reproduzido.
Ora diga-se, desde já, que não assiste razão ao recorrente quanto a qualquer dos fundamentos de recurso por si aduzidos.
Explicitemos o nosso posicionamento.
Constitui entendimento consensual, pacífico e reiterado, o de que a perda de mandato com fundamento na previsão dos n.ºs 2 e 1, al. d) do art. 08.º da Lei n.º 27/96 exige a verificação cumulativa dos requisitos de que (1.º) o membro do órgão autárquico, no exercício das suas funções, intervenha em procedimento administrativo relativamente ao qual se verifique impedimento legal e de que (2.º) com essa intervenção ilegal vise a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem (cfr. acórdão deste Tribunal de 13/08/2007 - Proc. n.º 00413/07.7BECBR in: «www.dgsi.pt/jtcn»).
Com efeito, verificando-se uma intervenção ilícita por parte do eleito local que conduz ao preenchimento do primeiro requisito atrás enunciado importa à luz do n.º 2 do art. 08.º aferir se ocorre ou está preenchido o outro requisito, ou seja, a existência de “intenção de obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem” que pressupõe a ocorrência duma intenção dirigida a um fim específico, intenção essa que além de ser antijurídica terá de ser dolosa, em termos de dolo directo (Acs. do STA de 18/05/1995 - Proc. n.º 37472, de 12/05/1995 - Proc. n.º 36434, de 18/03/2003 - Proc. n.º 0369/03, de 22/04/2004 - Proc. n.º 0248/04 todos in: «www.dgsi.pt/jsta»; Ac. deste TCAN de 08/03/2007 - Proc. n.º 00110/06.0BEBRG in: «www.dgsi.pt/jtcn»).
Contudo, o caso vertente não se enquadra na esfera ou âmbito do normativo ora referido.
É que a causa ou fundamento de perda de mandato em crise é uma daquelas que acresce àquelas que se mostram enunciadas e tipificadas no referido art. 08.º da Lei n.º 27/96, gozando em parte de pressupostos requisitos próprios/específicos que se mostram enunciados nos arts. 01.º, 03.º e 04.º, n.º 1, al. n) da Lei n.º 04/83.
Assim, deriva destes últimos normativos citados que incorrem em perda de mandato os presidente e vereadores de câmara municipal que, enquanto titulares de cargos políticos, não apresentem no TC, por “incumprimento culposo”, a declaração de seus rendimentos e património/cargos sociais no prazo de 30 dias consecutivos contados da notificação enviada pelo Presidente daquele Tribunal, sendo que esta notificação tem lugar por já haver decorrido o prazo de 60 dias contado da data do início do exercício das respectivas funções para entrega daquela declaração e esta haja sido omitida pelo eleito.
Ora na presente situação, tal como aliás ocorrerá nas situações previstas nas als. a) a c) do n.º 1 do art. 08.º da Lei n.º 27/96 [cfr., a propósito da al. b) daquele normativo em conjugação com o art. 06.º, n.º 2 al. a) da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14/08, o Ac. deste TCAN de 12/05/2005 - Proc. n.º 01277/04.8BEBRG in: «www.dgsi.pt/jtcn»], o legislador não parece ter exigido como requisito necessário/específico conducente à perda de mandato a existência de uma actuação/omissão dolosa por parte do titular de cargo político eleito, bastando-se com a negligência, tanto mais que na expressão empregue no art. 03.º da Lei n.º 04/83 - “incumprimento culposo” - se integram não apenas a figura do dolo, nas suas várias modalidades com que se apresenta (cfr. art. 14.º do CP), mas também a da negligência (cfr. art. 15.º do CP), porquanto, então, teria o legislador de ser mais exigente na definição do elemento subjectivo da infracção e não, como o fez, com uma amplitude que abarca dolo e negligência [cfr. Acs. deste TCAN de 13/08/2007 - Proc. n.º 00413/07.7BECBR e de 11/10/2007 - Proc. n.º 00200/07.2BEMDL in: «www.dgsi.pt/jtcn»],.
Idêntico posicionamento no sentido de que não é exigido o dolo para o preenchimento deste fundamento de perda de mandato foi firmado pelo STA em recentes decisões sobre a matéria, sustentando-se que aí que o legislador quis que aquela perda só pudesse ser decretada quando a omissão de entrega da declaração junto do TC significasse também o desrespeito pela referida notificação evidenciando uma culpa grave (cfr. Acs. de 22/08/2007 - Proc. n.º 0690/07, de 25/09/2007 - Proc. n.º 0693/07 ambos in: «www.dgsi.pt/jsta»). Pode ler-se na fundamentação do citado acórdão de 22/08/2007 que “… o incumprimento culposo da referida obrigação basta, por si só, para determinar a perda de mandato do titular do cargo político. Ou seja, a aplicação desta sanção não depende do dolo do agente mas de sim de um comportamento culposo.
A lei, porém, não esclarece qual o grau de culpa indispensável para desencadear esse procedimento e, portanto, não nos diz se a mesma terá de ser grave ou se bastará a mera culpa, pelo que nos cabe identificar qual o grau de culpa necessário à prolação de decisão que determine a perda de mandato.
E nesse labor a primeira observação a fazer é a de que a perda de mandato por parte de um detentor de cargo político eleito não decorre, imediata e automaticamente, da falta de apresentação, por iniciativa própria, do mencionado documento, uma vez que mesma só pode ser declarada depois de se ter provado que o interessado ignorou a notificação que lhe foi feita nesse sentido pelo Tribunal Constitucional. O que quer dizer que o legislador não quis que a perda de mandato pudesse decorrer apenas da omissão do dever de diligência que recaía sobre o eleito e, portanto, de mera culpa mas, ao contrário, quis que aquela perda só pudesse ser declarada quando a referida omissão significasse também o desrespeito pela notificação do Tribunal Constitucional, isto é, quando evidenciasse que a conduta do eleito envolvia culpa grave. E isto porque ter-se-á de considerar que age com culpa grave quem, apesar de notificado expressamente pelo Tribunal Constitucional para cumprir uma determinada obrigação, ignora essa notificação e persiste num comportamento que sabe ser ilegal.
Aliás, a jurisprudência deste Tribunal - nos processos destinados a obter a perda de mandato - vem afirmando isso mesmo, isto é, que sendo inexigível o dolo na configuração da infracção, aquela perda só pode ser decretada se o fundamento legal que a justifica for imputável a título de culpa grave e não a título de negligência ou mera culpa
… E, se assim é, como é, podemos concluir com a necessária segurança que, inexistindo dolo e não sendo este exigível na configuração da infracção, a perda do mandato do autarca só pode ser decretada quando o comportamento em que a mesma se fundamenta envolver culpa grave e não mera culpa ou simples negligência no cumprimento de um dever ou duma obrigação legal …” (sublinhados nossos).
Nessa medida, presentes estes considerandos e a factualidade apurada tem-se como verificado ou preenchido “in casu” o elemento volitivo da infracção por parte do R. ao dever legal de entrega da declaração de rendimentos e património/cargos sociais decorrente daquele diploma legal, não merecendo censura o julgamento realizado na decisão judicial recorrida.
Com efeito, se é certo que a omissão de entrega por parte do aqui R./recorrente da declaração de rendimentos e património/cargos sociais no TC no primeiro prazo de 60 dias previsto no art. 01.º daquele diploma se teria como meramente negligente e onde se poderia configurar até hipoteticamente uma situação de eventual causa de exclusão da ilicitude ou de erro sobre a ilicitude ou uma outra causa de exclusão da culpa, não se vislumbra como pode manter-se a caracterização do elemento volitivo do R., como simples negligência ou negligência leve, quando uma vez notificado formalmente pelo TC e sob cominação expressa de perda de mandato persiste na mesma omissão [note-se que o R. não questiona que haja sido notificado pelo TC, nem suscita quaisquer questões/irregularidades quanto à notificação e até confessa que o foi - cfr. arts. 01.º e 09.º da contestação e arts. 03.º e 08.º das alegações produzidas em 1.ª instância], não cumpre no prazo suplementar que a lei lhe concede para repor a legalidade e “desistir” do seu comportamento ilegal por ilícito e culposo, e só o vem a fazer na véspera da propositura da acção administrativa especial tendente à efectivação da sua perda de mandato.
O R. não logrou, aliás, provar as justificações ou motivações que estiveram na origem da sua omissão [cfr. decisão fáctica vertida na sentença recorrida e não impugnada], nem as mesmas trazem qualquer justificação para o novo incumprimento agora na sequência na notificação feita pelo TC.
Aliás, no acórdão do STA, reproduzido parcialmente supra, pode ainda ler-se, com pertinência para a situação vertente, o seguinte o “… Recorrido … justificou o seu comportamento dizendo que só agira dessa forma … por estar convencido que a referida obrigação se dirigia apenas aos vereadores com funções executivas, o que não era o seu caso, e que persistiu nesse erro apesar da notificação do Tribunal Constitucional por nas anteriores eleições também ter sido eleito, também ter ficado sem funções executivas e também não ter apresentado a declaração de rendimentos e, apesar disso, não lhe ter sido instaurada acção semelhante a esta. Acrescia que a sua situação tinha sido, entretanto, regularizada e, por isso, a legalidade tinha sido reposta.
Ou seja, o Recorrido alega que só por negligência desculpável agira como agiu e que a sua falta tinha sido, entretanto, sanada.
Será que, admitindo-se como verdadeiros os factos e as razões invocadas, o comportamento do Recorrido poderá ser qualificado como meramente culposo e, portanto, incapaz de fundamentar a perda de mandato?
Não nos parece.
Com efeito, e muito embora seja certo, …, que o incumprimento da mencionada obrigação só seja determinante da perda de mandato quando esta falta persista para além da notificação feita pelo Tribunal Constitucional, o que quer dizer que essa sanção só pode ser decretada quando haja culpa grave, também o é que o comportamento que o Recorrido assumiu deve ser qualificado como gravemente culposo, uma vez que persistiu no erro apesar de lhe ter sido dito que essa persistência determinaria a perda do seu mandato. Culpa essa que não é diminuída pelo facto de, posteriormente à instauração desta acção, ter regularizado a sua situação e apresentando documento em falta …”.
Soçobra, pois, sem necessidade de outros considerandos este fundamento de recurso.
E o mesmo se conclui quanto ao outro segundo fundamento da presente impugnação.
É que não é de valorizar ou considerar a apresentação daquela declaração seja a mesma feita já depois de instaurada a acção para perda de mandato (cfr. Ac. STA de 22/08/2007 - Proc. n.º 0690/07 in: «www.dgsi.pt/jsta») seja ainda previamente à instauração daquela acção (cfr. Ac. STA de 25/09/2007 - Proc. n.º 0693/07 in: «www.dgsi.pt/jsta») e, portanto, aceitar que essa apresentação significaria a regularização da falta, já que isso equivaleria a considerar que só nos casos em que houvesse um definitivo e afrontoso incumprimento daquela obrigação é que se poderia considerar violado o disposto nos arts. 01.º e 03.º da Lei n.º 04/83.
Aderindo-se e acolhendo-se aqui o entendimento firmado no acórdão do STA de 25/09/2007, supra citado, improcede clara e inequivocamente a argumentação expendida pelo recorrente.
Tal como se defendeu na aludida decisão “… ao fixar-se, no art. 1.º, um prazo de sessenta dias contados da data do início do exercício das funções do titular de cargo político, para a apresentação da declaração dos seus rendimentos, bem como do seu património e cargos sociais, a lei está, inequivocamente, a estabelecer uma obrigação, para ser cumprida no prazo que aí se estipula.
Não sendo cumprida a obrigação no aludido prazo, a lei, (art. 3.º, n.º 1) previu ainda uma nova chamada de atenção, pelo Tribunal Constitucional, para a necessidade do seu adimplemento, com a cominação de não sendo apresentada culposamente no prazo de 30 dias a contar da notificação, incorrer nas sanções aí previstas, designadamente, no que ao presente caso importa, perda de mandato.
O incumprimento culposo refere-se à não apresentação atempada da declaração, bem como da respectiva renovação, …, e não, …, apenas a situações em que os destinatários da norma nunca apresentem a declaração em falta. Esta última interpretação não explica o estabelecimento de prazos para o cumprimento da obrigação, e não leva em conta que o objectivo da lei é permitir, com a periodicidade de que a mesma dá nota (anualmente), o controlo público da riqueza dos titulares dos cargos políticos, e, dessa forma, evitar os casos de corrupção e preservar o prestígio da classe política.
Só razões que justificassem o aludido incumprimento, retirando-lhe censurabilidade, ou seja, que excluíssem culpa, poderiam obstar à aplicação da sanção prevista na lei.
Ora, no presente caso, a sentença reconhece, e bem, que o recorrido não apresentou qualquer motivo atendível para a não apresentação da declaração nos prazos previstos nos preceitos legais em causa, e que a respectiva conduta foi censurável.
… o comportamento que o recorrido assumiu deve ser qualificado como gravemente culposo, “uma vez que persistiu no erro apesar de lhe ser dito que essa persistência determinaria a perda do seu mandato”, culpa essa que não é diminuída pelo facto de, posteriormente (cerca de três meses após ter expirado o prazo de 30 dias contado da notificação do Presidente do Tribunal Constitucional), ter apresentado o documento em falta …”.
A perda de mandato decorrente da não apresentação da declaração de rendimentos destina-se a viabilizar o controlo público da riqueza dos titulares dos cargos políticos e, dessa forma, evitar os casos de corrupção e preservar o prestígio da classe política num tempo em que a opinião pública está muito sensibilizada para esse problema e daí a necessidade de apresentação de nova declaração no final do mandato ou no caso de reeleição (n.º 2 da mesma Lei).
Nesta conformidade, tendo-se em consideração que as normas em causa visam sancionar uma conduta irregular e que esta subsistiu apesar do R. ter sido notificado para regularizar a falta cometida é forçoso concluir que a actuação daquele envolve, manifestamente, pelo menos culpa grave e que a alegação de que a irregularidade foi sanada e que a apresentação do documento em falta foi feita não é desculpabilizante dessa falta, nem pode ser atendida.
Com efeito, aceitar, agora, a alegação de desconhecimento daquela obrigação legal e valorizar a sua tardia regularização significaria interpretar a lei de uma forma que não se reputa como a mais adequada na medida em que a perda de mandato só poderia ser decretada nos casos em que o infractor, apesar de proposta contra ele uma acção para perda de mandato, persistisse no incumprimento da obrigação legal o que manifestamente não nos parece ser ou ter sido o propósito do legislador ordinário.
Não se descortina que da realidade fáctica apurada se mostre preenchida a previsão do art. 10.º da Lei n.º 27/96, enquanto conjugada mormente com os arts. 10.º, 16.º, 17.º, 24.º, 31.º e 35.º todos do C. Penal, nem releva o comportamento do R. em sede de enquadramento nos arts. 70.º, 71.º, 72.º, 73.º e 74.º também do C. Penal em matéria de medida ou dispensa da pena.
Note-se que mesmo na lógica da tese do recorrente o seu comportamento não configura “causa de não aplicação da sanção” pois, desde logo, aquela realidade não está legalmente prevista ou tipificada como a integrando e, por outro, a apresentação tardia da declaração em face da notificação que veio a ser remetida pelo TC não foi justificada em termos da sua junção fora de tempo já que as motivações invocadas nos autos [igualmente não logradas provar pelo R.] não se reportam ou se podem reconduzir à mesma.
A situação apurada não pode relevar já que a infracção havia sido cometida e consumada na sua integralidade com a não apresentação atempada nos prazos legalmente concedidos ou previstos para o efeito, não se estando, pois, já perante qualquer “desistência” relevante (infracção havia-se consolidado ou consumado), visto que o R. só veio a enviar a declaração para o TC cerca de cinco meses após o prazo que lhe havia sido concedido.
Por conseguinte, tem-se como totalmente improcedente o recurso jurisdicional deduzido pelo R. e conclusões no mesmo formuladas, mantendo-se a decisão judicial recorrida porquanto se mostram preenchidos os requisitos para a declaração da perda do mandato do mesmo.
4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e, consequentemente, manter a decisão judicial recorrida, com as legais consequências.
Custas nesta instância a cargo do R., aqui ora recorrente, com redução a metade da taxa de justiça fixada de seguida [arts. 15.º, n.º 8 da Lei n.º 27/96, de 01/08, 18.º, n.º 2, 73.º-A, n.º 1, 73.º-D, n.º 3, 73.º-E, al. a) do CCJ, 189.º do CPTA].
Fixa-se a taxa de justiça nesta instância em 08 (oito) Uc’s (art. 73.º-D, n.º 3 do CCJ).
Notifique-se. D.N
Cumpra-se o disposto no n.º 7 do art. 15.º da Lei n.º 27/96 e, após trânsito em julgado, comunique-se, por certidão, ao Tribunal Constitucional nos termos e para efeitos do disposto no art. 110.º da LOTC.
Restituam-se ao ilustre mandatário do recorrente e ao MºPº os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.
Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).
Porto, 29 de Novembro de 2007
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
