02036/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É negligente e particularmente censurável, relevando da omissão de cautela elementar e do esquecimento da mais vulgar prudência, a conduta da arguida, Conservadora do Registo Civil que, esquecendo-se de consultar a agenda, aproveita de um dia de tolerância de ponto e não comparece na Conservatória para presidir à celebração de um casamento, conforme marcação anterior, frustrando a realização daquele acto solene, com prejuízo manifesto dos nubentes que ali compareceram, acompanhados por alguns familiares e convidados, à hora para o efeito designada.

II- A conduta descrita é enquadrável na norma do art. 24°/1 do Estatuto Disciplinar, punível com a pena de suspensão, sendo a infracção disciplinar agravada pela circunstância prevista no art. 3 1°/b) do mesmo diploma.

III- Não se mostra desrespeitado o princípio da proporcionalidade se, no espaço da sua autonomia decisória, a Administração, ponderadas todas as circunstâncias, decide aplicar à descrita infracção a pena de multa, de escalão inferior, no valor de 200.000$00, suspensa pelo período de um ano.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A. .., já identificada nos autos, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado da Justiça, de 30 de Outubro de 2001 que, indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho do Director-Geral dos Registos e Notariado, de 6 de Agosto de 2001 que, em processo disciplinar, lhe aplicou a multa de 200 000$00, suspensa pelo período de um ano.

Por acórdão de 3 de Julho de 2003, o Tribunal Central Administrativo negou provimento ao recurso contencioso.

1.1. Inconformada com a decisão, a impugnante contenciosa recorre para este Supremo Tribunal Administrativo apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1. Decidindo que a actuação da Conservadora se deveu a negligência grave porque, “ao assim proceder, a recorrente pôs em causa o prestígio dos serviços” a decisão impugnada é, nesta parte, nula, por carência de fundamentação de facto [art. 668, nº 1, do CPC].

2. Decidindo que a Conservadora agiu com negligência grave porque a sua conduta “causou necessariamente prejuízo, pelo menos morais [sic] aos nubentes” e porque tal conclusão não tem, igualmente, qualquer fundamento nos factos provados, a decisão impugnada é também, nesta parte, nula, por carência de fundamentação de facto (art. 668, nº 1 do CPC).

3. A tipologia legal do art. 24, nº 1 do DL nº 24/84, de 16 de 01, tem carácter delimitativo, razão pela qual a qualificação de outros factos como negligência grave só se verifica por analogia com cada um dos diversos tipos previstos.

4. Por esse motivo, a actuação da Conservadora, objecto da decisão disciplinar, não pode qualificar-se como gravemente negligente, razão pela qual a decisão a quo, considerando verificada a previsão do art. 24, nº 1, do DL nº 24/84, de 16.01, comete erro de interpretação e de aplicação do referido preceito legal e, por isso, erro de julgamento.

5. A consideração, na decisão a quo de que “a recorrente sabia que se não comparecesse à celebração do casamento marcado iria prejudicar a imagem e prestígio dos serviços e acarretar prejuízos aos nubentes (…) logo a aplicação da al. b) do art. 31º do ED podia e devia ser aplicado como foi”, determina a nulidade da mesma, por carência de fundamentação de facto (art. 668, nº 1 do CPC), porque tais conclusões não têm qualquer sustentação na matéria de facto dada como provada.

6. Se a Conservadora nem sequer configurou a falta à celebração de um casamento, não podia ter previsto resultados prejudiciais como efeito necessário a sua conduta – a previsão legal do art. 31. n. 1, b), DL nº 24/84, de 16.01, só cobra sentido perante factos dolosos, razão pela qual não pode considerar-se aplicável in casu.

7. Considerando verificada a previsão do art. 31, nº 1, b), do DL nº 24/84, de 16.01, o tribunal a quo comete, pois erro de interpretação e de aplicação do referido preceito legal e, por isso, erro de julgamento.

8. Não ponderando efectivamente as circunstâncias relatadas nos antecedentes números 24 e ss, na medida e na graduação da pena, bem como a culpa diminuta da Conservadora e outras circunstâncias atenuantes, a decisão a quo viola o princípio da proporcionalidade da pena à falta cometida.

1.2. Contra-alegou a autoridade recorrida, concluindo:

1. A decisão recorrida aprecia correctamente a subsunção legal da conduta da arguida feita pela entidade recorrida, considerando fundada a subsunção no art. 24º do ED.

2. Tal subsunção pode ser feita no corpo da norma, desde que ocorra violação dos deveres profissionais, com negligência grave ou grave desinteresse elo cumprimento dos mesmos;

3. A determinação da medida da pena, o que implica a consideração sobre a verificação de circunstâncias atenuantes e/ou agravantes, apenas põe ser controlada judicialmente em caso de manifesta desproporção entre a pena e a gravidade da conduta, o que não se verificou;

4. E em qualquer caso, a decisão recorrida não poderia deixar de considerar verificada a circunstância agravante, por terem ocorrido prejuízos para serviço público e para os interessados, que não poderiam deixar de ser previstos pela recorrente;

5. As circunstâncias atenuantes foram atendidas, levando à aplicação da pena de escalão inferior e à sua suspensão por um ano, pelo que não existe qualquer erro de julgamento.

Nestes termos, não pode o presente recurso merecer provimento, devendo ser, ao invés, confirmado o bem fundado da decisão recorrida.

1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

“A fixação administrativa da pena, quando esta é variável dentro do respectivo escalão, insere-se na denominada discricionariedade técnica ou administrativa, pelo que é insindicável contenciosamente, salvo erro grosseiro, reflectido na desproporcionalidade da pena, porquanto a Administração deve actuar com respeito pelos princípios da proporcionalidade e da justiça – cfr. entre outros, os acs. de 2.10.90, BMJ nº 400, pág. 712, de 29.4.1999, Proc. nº 40579 e de 12.10.2004, Proc. nº 692/04.

No caso «sub judice», não só está correcta a subsunção legal, como não se verifica manifesta desproporção entre a sanção aplicada e a falta cometida.

Pelo que, somos de parecer que deverá ser negado provimento ao recurso contencioso”.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

1. Na sequência de reclamações, foi instruído um processo de averiguações para averiguação dos factos ocorridos na Conservatória de Registo Civil de Benavente.

2. Na sequência desse processo de averiguações, foi instaurado processo disciplinar à recorrente, por despacho do Director Geral de 24.10.2000.

3. Instruído o processo, o Sr. Instrutor deduziu contra a recorrente a acusação de fls. 82 a 85 do PA, aqui dada por reproduzida.

4. A recorrente apresentou a sua defesa, como se pode ver de fls. 143 a 133 do PA.

5. Realizadas as diligências requeridas pela recorrente, o Sr. Instrutor lavra o relatório final, de fls. 187 a 184 do PA, aqui dado por reproduzido, onde se conclui que é de manter a acusação pois, “Efectivamente mantém-se provado que a arguida se esqueceu de consultar a agenda no dia 11 de Agosto de 2000 e, em consequência não compareceu na Conservatória no dia 14 de Agosto, pelas 9,30 horas, a fim de presidir à celebração do casamento, conforme marcação efectuada no dia 28 de Junho de 2000” E “…. o que constitui infracção enquadrável no art. 24º, nº 1 do Estatuto Disciplinar, punível com pena de suspensão. Porém, tendo em conta …. entendemos que lhe deverá ser aplicada a pena de multa …., fixada em duzentos mil escudos”; emitindo o parecer no sentido da mesma pena ser suspensa pelo período de um ano.

6. Por despacho de 6.08.2001, do Sr. Director Geral foi aplicada à recorrente a pena disciplinar de multa de 200 mil escudos, suspensa a execução pelo período de um ano.

7. Inconformada, a recorrente interpôs daquele despacho recurso hierárquico dirigido ao Sr. Secretário de Estado da Justiça.

8. Apreciando o recurso hierárquico, em 24.08.2001, foi prestada a informação Pº 17-AS. 2000/SAI, de fls. 209 a 206 do PA, aqui dada por reproduzida, no sentido de ser mantido o acto recorrido e negado provimento ao recurso.

9. Em 24.10.2001, a Consultora Jurídica prestou a informação de fls. 214 a 210 do PA, aqui dada por reproduzida, defendendo a manutenção do acto recorrido, por entender que a pena aplicada é correcta, sendo a conduta da recorrente subsumível no art. 24º do ED e tendo em consideração as circunstâncias atenuantes a pena aplicável é a pena de multa.

10. No canto superior desta informação, em 30.10.2001, a autoridade recorrida exarou o despacho recorrido do seguinte teor: “Tomando o conteúdo e conclusão da presente informação, que uso como fundamento desta minha decisão, fica indeferido o recurso hierárquico aqui apreciado, pelo que se mantém intocada a bem condescendente sanção aplicada

2. 2. O DIREITO

2.2.1. Na sua alegação - conclusões 1.,2. e 5 - a recorrente divisa três defeitos graves na sentença, causadores da respectiva nulidade, nos termos previstos no art. 668º/1 do CPC, decorrentes de outras tantas considerações nela contidas, carecidas de fundamentação, por não terem qualquer sustentação na matéria de facto dada como provada.

São estas as considerações em causa:

(i) a “decisão” de que a actuação da Conservadora se deveu a negligência grave porque “ao assim proceder, a recorrente pôs em causa o prestígio dos serviços”;

(ii) a “decisão” que a Conservadora agiu com negligência grave porque a sua conduta “causou necessariamente prejuízos, pelo menos morais [sic] aos nubentes”;

(iii) a consideração de que “a recorrente sabia que se não comparecesse à celebração do casamento marcado iria prejudicar a imagem e prestígio dos serviços e acarretar prejuízos aos nubentes (…) logo a aplicação da al. b) do art. 31º do ED podia e devia ser aplicado como foi”.

Ora, a sentença, por um lado, contém a discriminação dos factos que considerou provados, circunstância bastante para afastar a nulidade prevista no art. 668º/1/d do CPC, uma vez que esta só ocorre nos casos de absoluta omissão de motivação e não naqueles em que a mesma seja, porventura, deficiente ou errada (cf. Alberto dos Reis in “Código de Processo Civil”, anotado, V., p. 140 e, por todos os acórdão do Pleno de 2000.05-14 – recº nº 41 390)

Por outro lado, a construção da sentença não se mostra viciosa. Os fundamentos invocados não conduziriam, no plano lógico, a resultado oposto. Está, pois, afastada, também a nulidade prevista no art. 668º/1/c) do CPC.

A alegação da recorrente configura porém, erros de julgamento e, com essa qualificação jurídica será apreciada por este Tribunal (vide art. 664º CPC e acórdão STA de 2004.10.20 – rec. nº 748/03).

2.2.2. Começando pelas duas primeiras considerações pouco teremos para dizer. Os factos falam por si mesmos, com grande eloquência. Está provado que “a arguida se esqueceu de consultar a agenda no dia 11 de Agosto de 2000 e, em consequência, não compareceu na Conservatória no dia 14 de Agosto, pelas 9,30 horas, a fim de presidir à celebração do casamento, conforme marcação efectuada no dia 28 de Junho de 2000”. E, como bem se concluiu no acórdão recorrido, não carece de demonstração que tal conduta pôs em causa o prestígio dos serviços e causou danos, pelo menos morais, aos nubentes.

Não há, aqui, qualquer erro de julgamento.

2.2.3. Alega ainda a recorrente que, ao contrário do que foi o entendimento do acórdão impugnado, a conduta em causa não consubstancia nenhuma das infracções especialmente previstas no art. 24º do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL nº 24/84 de 16.01, nem revela nada de semelhante que justifique a qualificação de negligência grave.

Ora, é inequívoco que, não obstante a tolerância de ponto, a Conservadora não estava dispensada de comparecer no local e na hora marcados para a celebração do casamento, acto solene e público (art. 155º do Código do Registo Civil), cuja realização, como é consabido, não é forçoso que ocorra nem na Conservatória, nem no período e dias de abertura do serviço ao público. Uma vez marcado o acto, o Conservador tem o dever funcional de comparecer para celebrar o casamento, independentemente de ser sábado, domingo, feriado ou dia de tolerância de ponto.

O mesmo é dizer que, nas circunstâncias do caso concreto, impendia sobre a Conservadora o dever objectivo de cuidado de não aproveitar a tolerância de ponto sem antes se ter assegurado de que a sua ausência não comprometeria a celebração de algum casamento já marcado para essa data. Na verdade, essa era uma possibilidade que, de acordo com a experiência e capacidades comuns do grupo profissional a que pertence, podia e devia ter previsto. O resultado é, pois, causalmente imputável à omissão de diligência da recorrente, sendo esta censurável a título de negligência, uma vez que, nas palavras de Figueiredo Dias (in “Direito Penal”, Parte Geral, Tomo I, p. 663) aquele se apresentava ao agente como pessoalmente cognoscível e pessoalmente evitável.

No quadro descrito a conduta é, seguramente, negligente e, ainda que porventura inconsciente, releva da omissão de uma cautela elementar, do esquecimento da precaução imposta pela mais vulgar prudência que a tornam particularmente censurável.

Daí que não reputemos de incorrecto o enquadramento da situação de facto na previsão do nº 1 do art. 24º do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL nº 24/84 de 16.1, de acordo com a qual “a pena de suspensão será aplicável aos funcionários e agentes em caso de negligência grave ou de grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres profissionais.”

2.2.4. Também não descortinamos erro de julgamento na consideração de estar verificada a circunstância agravante prevista no art. 31º/1/a) do Estatuto Disciplinar, cujo texto é o seguinte:

“A produção efectiva de resultados prejudiciais ao serviço público ou ao interesse geral, nos casos em que o funcionário ou agente pudesse prever essa consequência como efeito necessário da sua conduta”.

Em relação aos danos diz a recorrente que “existe uma diferença abissal entre o reconhecimento da possibilidade desses danos e a respectiva demonstração, que, não pode deixar de sublinhar-se, cabia à Acusação, não foi feita nem o Tribunal a quo dá como provados”.

Ora, o acórdão impugnado, conforme decorre do respectivo discurso justificativo, construiu a sua decisão, tendo como assente a existência de danos, certeza que firmou, pelas regras da experiência, a partir dos factos provados. Não os considerou como meras conjecturas. Ainda que sem lhe ter determinado o montante, teve-os como certos e não como meramente hipotéticos.

E este juízo é irrepreensível, tal como ficou já dito supra em 2.2.2.

Mas, diz ainda a recorrente que a previsão legal do art. 31º/1/b do Estatuto Disciplinar só cobra sentido perante factos dolosos e que é inaplicável no caso em apreciação, pois que se “a Conservadora nem sequer configurou a falta de celebração de um casamento, não podia ter previsto resultados prejudiciais como efeito necessário da sua conduta”.

Sem razão, porém. A hipótese legal - agravação pelos resultados prejudiciais - assenta na previsibilidade e no dever de prever, circunstâncias que são verificáveis na situação negligente dos autos, em que ao servidor eram pessoalmente cognoscíveis, não só a violação dos seus deveres profissionais, pela não comparência, mas também os efeitos gravosos que resultariam dessa infracção. A Conservadora, se não configurou os danos que necessariamente estariam associados à falta de celebração de um casamento podia e devia tê-los previsto. E com isto se satisfaz a previsão legal, sem que a consideração desta circunstância viole o princípio ne bis in idem, uma vez que a produção de prejuízos, não fazendo parte do ilícito disciplinar em causa não foi levada em conta pela lei na fixação da moldura da pena.

2.2.5. Por último, a alegada desproporcionalidade da medida da pena.

A recorrente argumenta, em primeiro lugar, que não foram efectivamente ponderadas as circunstâncias que descreve nos arts. 24º e ss da sua alegação. Ora, os factos que ora relata, foram por ela invocados no processo disciplinar e relevados pela autoridade recorrida que, no relatório final considerou ser “de valorar o estado de saúde e a exaustão intelectual e psicológica a que a arguida esteve sujeita no período a que se reportam os factos constantes da acusação” e que na determinação da pena levou em conta, como atenuante, “o seu estado de saúde à data dos factos”.

Não há, pois, omissão de ponderação de factos relevantes.

Quanto à medida e graduação da pena disse o acórdão recorrido:

(…) Na aplicação da pena atender-se-á, conforme preceitua o art. 28º do mesmo ED, a todas as circunstâncias. E foi o que aconteceu. A autoridade recorrida, considerando que o comportamento da recorrente era punido com a pena de suspensão, atendendo porém, às circunstâncias de facto concretas, nomeadamente a existência de atenuantes aplicou à recorrente, pena de escalão inferior – a pena de multa.

Pelo que, a aplicação dessa pena – multa, suspensa pelo período de um ano – mostra-se perfeitamente adequada ao comportamento da recorrente (…).”

Não há razão para divergir deste entendimento. Na verdade a pena, na sua relação com a falta cometida não se apresenta como excessiva, desnecessária ou inadequada. Ou dito de outro modo, não se mostra que a Administração, no espaço da sua autonomia decisória tinha desrespeitado o princípio da proporcionalidade.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: 250 € (duzentos e cinquenta euros).

Procuradoria: 125 € (cento e vinte cinco euros).

Lisboa, 31 de Maio de 2005. – Polibio Henriques – (relator) – Rosendo José – António Madureira.