959/1996 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO 959/96 Processo nº 317/94 1ª Secção Relatora: Conselheira Maria Fernanda Palma Acordam na lª Secção do Tribunal Constitucional I Relatório 1. No Tribunal Judicial da Comarca de Caminha, o Ministério Público deduziu acusação, em processo comum e para julgamento em tribunal colectivo, contra A., B. e C. pela prática, em co-autoria e concurso real, de um crime de desvio de subsídio, na forma consumada, (previsto e punível pelo artigo 37º, nºs. l e 3, do Decreto-Lei nº 28/84, de 20 de Janeiro) e de um crime de fraude na obtenção de subsidio, na forma tentada [previsto e punível pelas disposições conjugadas dos artigos 36º nºs l, alíneas a) e c), 2, 3 e 5, alínea a), e 4º do Decreto-Lei nº 28/84, de 20 de Janeiro, e dos artigos 22º, 23º, 73º e 74º do Código Penal). O Ministério Público também deduziu acusação contra a arguida D. pela prática dos crimes indicados, sustentando ainda que esta deveria responder solidariamente pelo pagamento das multas, coimas, indemnizações e outras prestações em que foram condenados os outros co-arguidos (tudo nos termos dos artigos 3º, nº l, 2º, nºs l e 3, 4º e 7º do Decreto-Lei nº 28/84, de 20 de Janeiro). 2. Notificados da acusação, os arguidos requerer abertura da instrução, ao abrigo da alínea a) do nº l do artigo 287º do Código de Processo Penal. O arguido C. sustentou, para além do mais, a inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei nº 28/84, de 20 de Janeiro (em especial das normas contidas nos artigos 36º e 37º), por ter sido promulgado e referendado depois de decorridos os 120 dias concedidos na respectiva lei de autorização legislativa (Lei nº 12/83, de 24 de Agosto). Os restantes arguidos, além da inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei nº 28/84, baseada em razões similares às aduzidas pelo primeiro arguido (promulgação e referenda já depois de decorrido o prazo fixado na autorização parlamentar), sustentaram a inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos ia, alínea a), e 4a, alínea a), da Lei na 12/83, de 24 de Agosto, por não definirem suficientemente o objecto, o sentido e a extensão da autorização legislativa ali contida, em violação do disposto no artigo 168º nº 2, da Constituição. A arguida D. sustentou ainda a inconstitu­cionalidade das normas contidas nos artigos 3º e 7º do Decreto-Lei nº 28/84, na medida em que, ao estender a punibilidade pelos crimes às pessoas colectivas, sociedades e meras associações de facto, o Governo extravasou os limites da autorização legislativa, postergando, assim, os artigos 168º, nºs. l, alínea c), e 2, e 20º, nº l, alínea b), da Constituição. 3. O juiz, por despacho de 16 de Maio de 1994, pronunciou os arguidos pelos crimes constantes da acusação, entendendo que não se verificavam as inconstitucionalidades suscitadas. No que concerne à inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 36º e 37º do Decreto-Lei nº 28/84, o juiz considerou que o momento relevante para se concluir que a autorização legislativa foi tempestivamente utilizada seria o da aprovação em Conselho de Ministros (ou, numa interpretação "mais exigente", o da entrada do diploma na Presidência da República para homologação) e constatou que tanto a aprovação em Conselho de Ministros como a entrada do referido diploma na Presidência da República ocorreram dentro do prazo de 120 dias fixado na lei de autorização legislativa. Por isso, concluiu que o alegado vicio de inconstitucionalidade não se teria verificado. No que respeita à inconstitucionalidade da Lei nº 12/83, por não definir com clareza e nitidez o objecto, sentido e extensão da autorização legislativa, entendeu o juiz que foram suficientemente definidos os contornos da autorização, sendo, por isso, improcedente a pretensão dos arguidos. Finalmente, no que se refere à inconstitucionalidade da extensão da punibilidade pelos crimes previstos no Decreto-Lei nº 28/84 às pessoas colectivas, operada pelos artigos 3º e 7º deste diploma, o juiz entendeu que, no domínio da criminalidade económica, a eficácia na prevenção e na repressão e a actualização do regime em vigor passaria, necessariamente, pela responsabilização penal das pessoas colectivas. Assim, a responsabilização das pessoas colectivas seria abarcada pelo sentido da autorização legislativa, definidora de uma política criminal económica mais eficaz e actual, não sendo, por isso, inconstitucionais as normas contidas nos artigos 3º e 7º do Decreto-Lei nº 28/84. 4. É deste despacho de pronúncia (de 16 de Maio de 1994) que vem o presente recurso, interposto pelos arguidos ao abrigo dos artigos 280º, nº l, alínea b), da Constituição e 70º, nº l, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional. Neste Tribunal, os arguidos concluíram as suas alegações reiterando as posições anteriormente defendidas. O Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal concluiu as suas contra-alegações do seguinte modo: "1º Os artigos 36º, nºs. l, alíneas a) e c), 2, 3 e 5, alínea a), nºs. l e 3, 2º, nºs. l e 3, 3º, nº l, e 7º, nºs. l e 4, do Decreto-Lei nº 28/84, de 20 de Janeiro, ao definirem crimes e fixarem penas, e ao estabelecerem a responsabilidade criminal das pessoas colectivas, versam matéria da exclusiva competência legislativa da Assembleia da República (artigo 168º, nº l, alínea c), da Constituição), tendo o diploma em que se inserem sido emitido ao abrigo da autorização legislativa constante dos artigos ia, corpo e alínea a), 4º, alínea a), e 5º da Lei nº 12/83, de 24 de Agosto. 2º Para que uma autorização legislativa seja validamente utilizada basta que, antes de expirar o prazo da sua duração, o Governo haja aprovado, em Conselho de Ministros, o correspondente Decreto-Lei, sendo irrelevante que este só venha a ser promulgado, referendado e publicada para além daquele termo, e iniciando-se a contagem do prazo da autorização apenas com a publicação da lei de autorização. 3º O Decreto-Lei nº 28/84 foi aprovado em Conselho de Ministros em 6 de Dezembro de 1993, antes, portanto, de expirado o prazo de autorização legislativa, não sendo, por isso, inconstitucionais as normas referidas na primeira conclusão. 4º A Lei na 12/83, na parte já mencionada, define com suficiente clareza o objecto, a extensão e o sentido da autorização, cumprindo, assim, os requisitos exigidos pelo artigos 168º, nº 2, da Constituição. 5º ao definir novos crimes e ao entender a responsabilidade criminal às pessoas colectivas e equiparadas o Governo manteve-se sempre dentro dos limites fixados pela lei de autorização legislativa, não tendo legislado a descoberto de autorização, pelo que as normas objecto do recurso não são organicamente inconstitucionais por violação do disposto no artigo 168º, nº l, alínea c), da Constituição. 6º Termos em que deve negar-se provimento aos recursos, confirmando-se a decisão recorrida." 5. Corridos os vistos legais, cumpre decidir se são ou não inconstitucionais: a) As normas constantes dos artigos 36º, nºs. l, alíneas a) e c), 2, 3 e 5, alínea a), 37º, nºs l e 3, 3º, nº l, e 7º, nºs. l e 4, do Decreto-Lei nº 28/84; b) As normas constantes dos artigos 1º, alínea a), e 4º, alínea a), da Lei nº 12/83. II Fundamentação A A alegada caducidade da autorização legislativa concedida pela Lei nº 12/83 6. A Lei nº 12/83, de 24 de Agosto, entrou em vigor no dia imediato ao da sua publicação (artigo 6º), valendo a autorização legislativa que concedia pelo prazo de 120 dias (artigo 5º). Em virtude de o diploma delegado só ter sido publicado no Diário da República em 20 de Janeiro de 1984, quando haviam decorrido já mais do que 120 dias sobre a autorização contida na lei delegante, sustentaram os recorrentes ter sido violado o artigo 168º, nº 2, da Constituição, com a consequente inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 36º e 37º daquele Decreto-Lei. Não lhes assiste, porém, razão. A questão está em saber se, na data da utilização da autorização legislativa esta já havia caducado, importando, para tanto, averiguar como se devem contar o início e o termo do seu prazo de duração. Ora, se quanto ao seu início não se suscitam dúvidas relevantes, por se entender que o prazo de autorização começa a correr a partir da entrada em vigor da lei que a concede, desde logo porque só a partir dessa data ela pode ser invocada pelo Governo, o mesmo não se dirá quanto ao seu termo, ou seja, quanto ao momento que deve ter-se por relevante para saber se a autorização foi ou não utilizada em tempo útil. 7. O Tribunal Constitucional tem, reiterada e uniforme­mente, entendido que as autorizações legislativas são tempestivamente utilizadas quando o Governo tiver aprovado o diploma delegado antes de expirar o prazo da sua duração, sendo irrelevante que as fases ulteriores - promulgação, referendo e publicação - venham a ocorrer para além do termo daquele prazo (cf., entre outros, os Acórdãos nºs. 150/92 e 651/93, D.R., II Série, de 28 de Julho de 1992 e 31 de Março de 1994, respectivamente) . Naquele primeiro Acórdão, definiram-se os fundamentos da referida orientação jurisprudencial, nos termos seguintes: "Por um lado, não constituindo a promulgação um acto da competência do Governo, não é de exigir que ela ocorra dentro do prazo concedido ao Governo para legislar em determinada matéria. Por outro lado, e quanto à possibilidade de o Governo antedatar os diplomas, sempre se poderia estabelecer a presunção de que a sua aprovação ocorreu na data que deles consta (com admissão de prova em contrário). Finalmente, deve entender-se que o decreto-lei aprovado dentro do prazo de autorização legislativa 'existe' para o efeito de se considerar respeitado esse prazo, como 'existe’ qualquer decreto do Governo enviado ao Presidente da República para promulgação e que este resolve enviar ao Tribunal Constitucional para efeito de apreciação preventiva da constitucionalidade de qualquer das suas normas." Também agora se perfilha este entendimento, concluindo-se que o momento relevante do processo legislativo para o efeito de avaliar do uso atempado de uma autorização legislativa há-de ser o da aprovação do respectivo decreto-lei e não o da sua promulgação, referenda ou publicação. Pode, assim, concluir-se que as normas contidas nos artigos 36º e 37º do Decreto-Lei nº 28/84, aplicadas no despacho que pronunciou os arguidos, não sofrem da alegada inconstitucionalidade orgânica. B A alegada insuficiência na definição do sentido e extensão da autorização legislativa [artigos 1º, alínea a), e 4, alínea o), da Lei nº 12/83] 8. O texto da Lei nº 12/83, na parte que importa aqui reter, é o seguinte: "Artigo 1º É concedida ao Governo autorização legislativa para alterar os regimes em vigor, tipificando novos ilícitos penais e contravencionais, definindo novas penas, ou modificando as actuais, tomando para o efeito, como ponto de referência, a dosimetria do Código Penal, nas seguintes áreas: a) Em matéria de infracções antieconómicas e contra a saúde pública; (…) "Artigo 4º O sentido das autorizações constantes dos artigos anteriores é: a) Quanto às infracções antieconómicas e contra a saúde pública, a obtenção de maior celeridade e eficácia na prevenção e re­pressão deste tipo de infracções, nomeada­mente actualizando o regime em vigor; (…) Sustentam os recorrentes que estas normas não são suficientemente precisas na definição do sentido e da extensão da autorização. 9. Este Tribunal, ao longo de uma jurisprudência reiterada e uniforme (cf., entre outros, o Acórdão nº 213/95, D.R., II Série, de 26 de Junho de 1995), tem vindo a definir os contornos da delimitação e condicionamentos do âmbito das leis de autorização. Segundo tal orientação, o objecto constitui o elemento enunciador da matéria sobre que versa a autorização, a extensão especifica qual a amplitude das leis autorizadas e o sentido fixa os princípios base, as directivas gerais e os critérios que hão-de orientar o Governo na elaboração da lei delegada. 10. Ora, à luz do entendimento que vem sendo firmado por este Tribunal, haverá que dizer que a Lei nº 12/83 não colide com as exigências constitucionais. Na verdade, os elementos que enunciam a matéria sobre que versa a autorização e a amplitude a revestir pelas leis delegadas - objecto e extensão da autorização - mostram-se suficientemente explicitados. Assim, o artigo 1º, alínea a), da referida lei habilita o Governo, no domínio da "matéria de infracções anti-económicas e contra a saúde pública", a "alterar os regimes em vigor, tipificando novos ilícitos penais e contravencionais, definindo novas penas, ou modificando as actuais, tomando para o efeito, como ponto de referência, a dosimetria do Código Penal". E o mesmo se diga relativamente aos princípios gerais a que a legislação autorizada havia de se conformar e obedecer -sentido da autorização. Ao definir o sentido da autorização relativa às infracções anti-económicas e contra a saúde pública em termos de "obtenção de maior celeridade e eficácia na prevenção e repressão deste tipo de infracções, nomeadamente actualizando o regime em vigor", a Assembleia da República instruiu o Governo com uma directiva suficientemente perceptível quanto à orientação política da medida legislativa a adoptar e quanto aos valores a tutelar com a criminalização daquelas condutas. Não estão, portanto, feridas de inconstitucionalidade as normas constantes dos artigos 1º, alínea a), e 4º, alínea a), da Lei nº 12/83. C A alegada falta de autorização legislativa para proceder à criação doa tipos incriminadores dos artigos 36º e 37º do Decreto-Lei nº 28/84 e à extensão da punibilidade por esses crimes às pessoas colectivas e equiparadas (artigos 3º, nº l, e 7º, nºs l e 4 do mesmo diploma legal) 11. O Decreto-Lei nº 28/84 prevê, ex novo, os crimes de fraude na obtenção de subsídio ou subvenção (artigo 36º) e de desvio de subvenção, subsídio ou crédito bonificado (artigo 37º) . Porém, o Governo, ao prever estes novos tipos de crimes, limitou-se a utilizar a autorização da Assembleia da República que o habilitava a tipificar novos ilícitos penais. Não houve, portanto, qualquer violação do artigo 168º, nº l, alínea c), da Constituição, na medida em que o Governo legislou sobre matéria penal, estando habilitado para tal pela respectiva autorização legislativa. 12. No que respeita à extensão da responsabilidade às pessoas colectivas, importa explicitar que não é a questão da conformidade à Constituição da responsabilidade penal das pessoas colectivas que os recorrentes suscitam. A arguida D., no requerimento para a abertura de instrução, aceita mesmo esta solução, quando afirma: "Como quer que seja, e mesmo sem recusar a validade da moderna doutrina que considera viável e adequado considerar as pessoas colectivas - através de um processo de pensamento analógico - capazes de acção e de culpa jurídico-penais... " . O que os recorrentes suscitam é a questão da inconstitucionalidade orgânica das normas contidas nos artigos 3º, nºs l e 4, do Decreto-Lei nº 28/84, com base na inexistência de uma menção expressa na lei de autorização legislativa que habilitasse o Governo a proceder à extensão das incriminações consagradas nesse decreto-lei às pessoas colectivas (o que tornaria, alegadamente, as referidas normas inconstitucionais organicamente). 13. Todavia, para prever a responsabilidade penal das pessoas colectivas (e equiparadas), não era indispensável uma autorização parlamentar que fosse mais longe do que a fórmula de uma directiva de intensificação da tutela e da eficácia punitiva: autorizar o Governo a "alterar os regimes em vigor, tipificando novos ilícitos penais", no domínio das infracções contra a economia e contra a saúde pública, é permitir-lhe criminalizar condutas que violem os respectivos bens jurídicos, sancionando quem dever ser responsabilizado, seja pessoa física ou moral, dadas a natureza e as modalidades de condutas lesivas nesse âmbito. Na realidade, é a própria natureza das matérias envolvidas - o relacionamento dos sujeitos económicos e os valores do mercado - que impõe que a tutela penal contemple a responsabilização das empresas enquanto agentes económicos. Assim, na medida em que, no âmbito da criminalidade económica, as mais graves e frequentes ofensas provêm hoje das pessoas colectivas, a autorização legislativa englobava, necessariamente, a possibilidade de responsabilização das pessoas morais. Não era, portanto, necessário - ao contrário do que sustentam os recorrentes - uma autorização explicitamente referida à responsabilidade penal das pessoas colectivas, para que o Governo pudesse prever tal responsabilidade quanto a crimes previstos no Decreto-Lei nº 28/84 (neste sentido se pronunciou o já citado Acórdão no 302/95 do Tribunal Constitucional). 14. Acresce que a Constituição, ao prever a existência de normas penais, nunca contempla sequer a distinção entre pessoas singulares e colectivas [cf., nomeadamente, os artigos 29º, 30º e 168º, nº l, alínea c)]. E, por outro lado, ao consagrar o principio da universalidade, determina que "as pessoas colectivas gozam dos direitos e estão sujeitas aos deveres compatíveis com a sua natureza (artigo 12º, nº 2). É apenas no plano do direito infraconstitucional que se estabelece o carácter excepcional da responsabilidade das pessoas colectivas: "salvo disposição em contrário, só as pessoas singulares são susceptíveis de responsabilidade criminal" (artigo 12º do Código Penal). Contudo, esta norma dirige-se ao chamado direito penal de justiça (homicídio, ofensa à integridade física, ameaça, coacção, sequestro, violação, furto, roubo, etc. ...) e não ao direito penal secundário, que integra, precisamente, os crimes contra a economia. E, de todo o modo, trata-se de uma norma destituída de dignidade constitucional, que não constitui elemento decisivo para esclarecer quais são as exigências a satisfazer por uma lei de autorização legislativa e por um decreto-lei autorizado. Não são, assim, inconstitucionais as normas constantes dos artigos 3º, nº 1, e 7º, nºs. l e 4, do Decreto-Lei nº 28/84. III Decisão 15. Pelos fundamentos expostos, nega-se ao provimento ao recurso e confirma-se, consequentemente, a decisão recorrida na parte impugnada. Lisboa, 10 de Julho de 1996 Maria Fernanda Palma Vito0r Nunes de Almeida Armindo Ribeiro Mendes Alberto Tavares da Costa Antero Monteiro Diniz Maria Assunção Esteves ( com a declaração de voto junta ao acórdão nº 212/95) José Manuel Cardoso da Costa