0111/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não podendo afirmar-se que “relativamente ao mesmo fundamento de direito” os arestos em confronto “perfilhem solução oposta”, não se verificam os fundamentos do recurso previsto no art. 24º, als. b) e c) do ETAF.

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. “A..., SA”, com os sinais dos autos, interpôs recurso jurisdicional para este Pleno, por oposição de julgados, nos termos do art. 24º, al. b) do ETAF, do acórdão da 2ª Subsecção, de 25.01.2006 (fls. 231 e segs.), alegando existência de oposição sobre a mesma questão fundamental de direito com o decidido no acórdão da mesma Subsecção de 06.11.90, proferido no Rec. nº 27.682, in Ap. DR de 22.03.1995, p. 6465, já transitado em julgado, do qual se juntou cópia, a fls. 275.

Na sua alegação interlocutória, para os efeitos do disposto no art. 765º, nº 3 do CPCivil, redacção anterior ao DL nº 329-A/95, tendente a demonstrar a existência da invocada oposição de julgados, formula as seguintes conclusões:

1. O aliás douto acórdão recorrido e o acórdão fundamento, de 1990.11.06, decidiram sobre a mesma questão jurídica fundamental: natureza e efeitos de pareceres obrigatórios e vinculativos e sindicabilidade das respectivas ilegalidades na impugnação judicial dos actos que neles se fundamentam – impugnação unitária – cfr. texto nºs. 1 e 2;

2. As situações de facto subjacentes aos arestos sub judice são coincidentes no essencial, não se verifica qualquer alteração substancial da regulamentação e princípios jurídicos aplicáveis e não foram as particularidades de cada caso que determinaram a solução oposta relativamente à mesma questão fundamental de direito – cfr. texto nºs. 3 a 5;

3. Os acórdãos recorrido e fundamento consagraram soluções opostas para a mesma questão jurídica fundamental, pois no acórdão recorrido considerou-se que o parecer sub judice era "impugnável autonomamente, pela eficácia externa que produza e pela lesividade que representa", e no acórdão fundamento decidiu-se de acordo com tese oposta, considerando-se que o recurso contencioso deve ser dirigido contra o acto de decisão final do procedimento que foi emanado do órgão activo, podendo naquele recurso ser invocadas as ilegalidades relativas ao parecer vinculativo proferido pelo órgão consultivo (v. art. 268°/4 da CRP) – cfr. texto nºs. 6 e 7.

II. Não houve contra-alegação, e o Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“Em nosso parecer, não ocorre a alegada oposição de julgados.

Constitui pressuposto do recurso por oposição de julgados que os Acórdãos alegadamente em oposição perfilhem soluções opostas relativamente à mesma questão fundamental de direito, em decorrência da aplicação divergente dos mesmos preceitos legais, de forma expressa, a situações de facto idênticas, no domínio do mesmo quadro normativo – Cfr, entre outros, os Acórdãos deste STA-Pleno, de 27/11/03, rec. 819/03 e rec. 132/03 e de 12/11/03, rec. 1266/03 e 1409/03.

Não se questionando a existência de identidade de situações de facto subjacentes aos doutos Acórdãos recorrido e fundamento, traduzida, em síntese, na impugnação contenciosa de um acto administrativo precedido de parecer de natureza vinculativa, com o qual aquele se conformou, revelam-se todavia distintas as questões neles apreciadas:

Enquanto o douto Acórdão fundamento tratou da questão da irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado, suscitada com fundamento na natureza interna do parecer que o precedera e que alegadamente era "o acto verdadeiramente impugnado", já o douto Acórdão recorrido tratou de questão diferente, respeitante à eficácia vinculativa do parecer que precedera o acto recorrido.

Consequentemente, os doutos Acórdãos em apreço adoptaram para aquelas distintas questões soluções jurídicas igualmente diferentes:

Assim, o douto Acórdão fundamento julgou como não procedente a suscitada questão prévia da irrecorribilidade do acto, por entender que, no caso, "o recurso contencioso deve ser dirigido contra o acto administrativo emanado do órgão activo, mas as ilegalidades devem ser assacadas ao parecer proferido pelo órgão consultivo", o que igualmente se entendeu mostrar-se conforme ao comportamento seguido pelo recorrente.

Por seu lado, o douto Acórdão recorrido julgou não se verificarem quaisquer obstáculos aos efeitos vinculativos previstos na lei para o parecer que precedera a deliberação impugnada, por entender que os vícios alegados no recurso jurisdicional relativamente a ele, a ocorrerem, eram geradores de mera anulabilidade, que não de inexistência ou nulidade, e bem assim que "o parecer em causa não foi impugnado autonomamente pela recorrente nem foi questionada a sua legalidade no recurso contencioso dos autos".

Não ocorre pois qualquer oposição expressa de decisões entre os doutos Acórdãos em referência quanto à mesma questão jurídica fundamental, por aplicação divergente do "princípio da impugnação unitária" do parecer e do acto final do procedimento, conforme pretende a recorrente (vg fls 270/271).

Pelo exposto, deverá, em nosso parecer, julgar-se findo o presente recurso – Art.º 767º, nº 1 do CPCivil.”

Colhidos os vistos dos Exmos. Adjuntos, vêm os autos à conferência para decisão.

(Fundamentação)

Nos termos do disposto no art. 24º, als. b) e c) do ETAF, na redacção introduzida pelo DL nº 229/96, de 29 de Novembro, compete ao Pleno da Secção do Contencioso Administrativo conhecer do seguimento dos recursos de acórdãos da secção que “relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, perfilhem solução oposta à de acórdão da mesma secção ou do respectivo pleno”.

Os pressupostos do recurso por oposição de julgados para o Pleno da Secção do STA “são em tudo paralelos ou similares aos que estavam previstos no art. 763º do CPC para o «recurso para o Tribunal Pleno», tornando-se, pois, necessário que os acórdãos em confronto hajam sido proferidos no domínio da mesma legislação e que, relativamente à mesma questão fundamental de direito, hajam perfilhado soluções opostas, ou seja, que tenham aplicado os mesmos preceitos legais de forma divergente a idênticas situações de facto” (Ac. do Pleno de 15.10.99 – Rec. 42.436).

No caso sub judice, alega a recorrente a existência de oposição reportada a soluções, alegadamente divergentes, que teriam sido perfilhadas nos dois acórdãos em confronto quanto à questão da “natureza e efeitos de pareceres obrigatórios e vinculativos e sindicabilidade das respectivas ilegalidades na impugnação judicial dos actos que neles se fundamentam – impugnação unitária”.

Ora, contrariamente ao alegado, não resulta dos autos a existência de qualquer oposição de julgados, pela singela razão de que os dois arestos em confronto trataram de questões jurídicas distintas.

Na verdade, e apesar de uma real identidade das situações de facto subjacentes (ambos têm por objecto impugnação contenciosa de um acto administrativo precedido de parecer de natureza vinculativa, com o qual se conformou), são, no entanto, distintas as questões sobre que incidiu a respectiva pronúncia.

No acórdão recorrido (que confirmou sentença do TAC a manter na ordem jurídica, porque válida, a deliberação camarária de indeferimento de uma operação de loteamento precedida de parecer vinculativo desfavorável da CCRLVT), a recorrente alegou que o referido parecer e respectiva homologação ministerial, que foram fundamento daquele indeferimento, não são actos administrativos recorríveis, mas apenas actos preparatórios ou instrumentais da decisão final do procedimento.

E o acórdão, reportando-se embora à jurisprudência deste STA acolhedora da tese da impugnabilidade autónoma dos pareceres vinculativos, pela eficácia externa que produzam e pela lesividade que representem, aborda em concreto a questão da eficácia vinculativa do parecer que precedeu o acto recorrido, acto que, in casu, é pois a deliberação camarária que se conformou com o parecer vinculativo desfavorável, e não este parecer.

E a pronúncia emitida sobre tal questão foi no sentido de não se verificarem quaisquer obstáculos aos efeitos vinculativos previstos na lei para o parecer que precedera a deliberação impugnada, uma vez que, não tendo ele sido autonomamente impugnado, nem “questionada a sua legalidade no recurso contencioso dos autos”, e sendo os vícios alegados no recurso jurisdicional, a ocorrerem, geradores de mera anulabilidade, que não de inexistência ou nulidade, sempre haveria que concluir-se que “a Câmara recorrida teria que acatar o parecer desfavorável da CCRLVT, sob pena de incorrer, ela própria, em nulidade (art. 58º, nº 1 do DL nº 448/91)”.

Ou seja, a referência aqui contida sobre a orientação jurisprudencial do STA relativa à impugnabilidade autónoma dos pareceres vinculativos é absolutamente marginal à quaestio juris objecto da pronúncia emitida (que é, repete-se, a da eficácia vinculativa do parecer que precedeu o acto recorrido), e foi feita apenas para dar por assente que o aludido parecer, não tendo sido impugnado nem posta em causa a respectiva legalidade, teria, porque vinculativo, que ser necessariamente acolhido pela deliberação contenciosamente recorrida.

O acórdão fundamento, por seu lado, antes de anular o acto contenciosamente recorrido (despacho ministerial que indeferiu pedido de transferência do recorrente para o quadro docente do ..., na sequência de parecer vinculativo desfavorável do Conselho Científico) tratou da questão prévia da irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado, suscitada com fundamento na natureza interna do parecer que o precedera e que alegadamente seria "o acto verdadeiramente impugnado".

E, nessa sede, o acórdão julgou improcedente a suscitada questão prévia da irrecorribilidade do acto, por entender que, in casu, o recurso contencioso foi – e bem – “dirigido contra o acto administrativo emanado do órgão activo”, ou seja, o acto final do procedimento administrativo, ainda que as ilegalidades de que eventualmente enferma sejam “assacadas ao parecer proferido pelo órgão consultivo”, cujos fundamentos, porque vinculativo, o acto recorrido necessariamente acolheu.

É patente que os dois acórdãos apreciaram e decidiram questões jurídicas distintas: um (o recorrido) a da eficácia vinculativa do parecer que precedeu o acto recorrido; outro (o fundamento) a da irrecorribilidade do acto com fundamento na natureza interna do parecer, apontado como “o acto verdadeiramente impugnado”.

Não pode, assim, afirmar-se, contrariamente ao pretendido pela recorrente, que, “relativamente ao mesmo fundamento de direito”, os arestos em confronto “perfilhem solução oposta”, não se verificando, por conseguinte, os fundamentos do recurso previsto no art. 24º, als. b) e c) do ETAF, deste modo improcedendo as conclusões da alegação.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em julgar findo o presente recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300€ e 150€.

Lisboa, 9 de Novembro de 2006. – Pais Borges (relator) – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Angelina Domingues.