Quem foi o relator do acórdão 0257/05?

O relator foi Alberto Augusto Oliveira, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0257/05?

O acórdão foi proferido em 14 de março de 2006.

0257/05 - STA

Sumário

Em operação de loteamento regida pelo DL n.º 400/84, de 31 de Dezembro, a cedência compensatória de terreno, ao abrigo do seu artigo 43.º, n.º 1 (e não do seu artigo 42.º), não confere qualquer direito de reversão ou de indemnização ao cedente, ainda que o fim que venha ser dado a esse terreno seja diferente do inicialmente assumido pela câmara municipal.

Texto

Acordam, em subsecção, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: 1. 1.1. A... e B.... instauraram, no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, acção sobre responsabilidade civil extracontratual, contra o Município de Vila Nova de Gaia, pedindo a condenação do Réu a pagar às autoras a quantia global de 1.507.163.584$00. Em síntese, as autoras sustentaram ter o réu violado, no âmbito de um processo de loteamento, um compromisso público para com elas assumido, de aplicação de uma área de terreno por elas cedidas, para instalação de equipamentos, tendo-lhe dado outro destino. 1.2. Por sentença de fls. 958-983, a acção foi julgada improcedente e o réu absolvido do pedido. 1.3. Inconformadas com esta decisão as autoras interpuseram o presente recurso jurisdicional formulando as seguintes conclusões: “1ª A douta sentença limitou-se a uma análise formal dos pressupostos da responsabilidade civil, excluindo indevidamente os pressupostos da ilicitude, e, por reforço, do nexo de causalidade e do dano. 2ª Para tanto, a douta sentença houve por bem extrapolar, e interpretar para além da matéria de facto, excedendo manifestamente os próprios factos, como atrás se demonstrou (supra parte IV, ponto 13 e seus desdobramentos). 3ª Os factos, todos os factos, são os que constam de supra parte II, e nem sequer apenas aqueles que vêm descritos na douta sentença. 4ª Na pior das hipóteses, a douta sentença, sempre salvo o muito respeito, não assumiu para si o princípio básico de Direito do «ius novit curia» (CPCiv. art° 664°). 5ª Dos factos podem e devem retirar-se estas conclusões, também factuais: 5ª.1 Em 08.03.90 a área de 27;588m2, entregue pelas A.A. ao R. teve o valor de «compensação» de, apenas, Esc. 10.336.331$00, como resultado da avaliação a que procederam os próprios serviços do R., que as AA. aceitaram; 5ª.2 Essa avaliação teve em consideração que essa área tinha o destino urbanístico que o próprio R. lhe assinalou, ou seja, o das infraestruturas públicas de implantação do mercado municipal, cooperativa agrícola e posto de concentração e grupagem de produtos hortícolas, com respectivas zonas envolventes de apoio; 5ª.3 A dita «compensação» correspondeu àquele valor que era o das taxas municipais, assim declaradas expressamente pelo R. como compensadas, isto é, pagas em espécie, a dita área de 27.588m2; 5ª.4 Depois disso, porém, o R. houve por bem proceder à mudança de destino urbanístico daquela área, passando a mesma a ser qualificada para empreendimentos privados em regime de mercado livre, ou seja, pura construção, permitindo-se nele a implantação de blocos, mais zona comercial; 5ª.5 Deste modo, em 19.10.92, ou seja, cerca de dois anos e meio depois, uma pequena parcela daquela área pelas AA. cedida, de apenas 7.091,50m2, pôde ser vendida pelo mesmo R., que a tinha adquirido, por Esc. 697.790.000$00; 5ª.6 Isso significou — em simples proporções aritméticas — que com apenas cerca de 25% da área o R. obteve uma mais valia de 6.751% do valor em que 100% da área que por ele mesmo tinha sido avaliada e adquirida; e permite extrapolar que, afinal, os 27.588m2 passaram a valer não Esc. 10.336.331$00, mas qualquer coisa como Esc. 2.714.606.200$00; 5ª.7 Isso só foi possível, obviamente, porque o R., ao contrário daquilo que assumiu para com as AA., ao adquirir-lhes a área resolveu mudar o destino dessa mesma área para construções de interesse privado. 6ª A condição de o R receber das AA. uma determinada área de terreno, no decurso e dentro das condições a elas impostas para concessão de licença e alvará de loteamento, com afectação ou destino bem fixado, concretamente “para instalação de equipamento”, ficou exarada quer no alvará de loteamento quer na escritura pública de “cedência de terreno”. 7ª Esta condição era idêntica à possível exigência pela Câmara de cedência gratuita pelos loteadores de parcela de terreno — então prevista na lei como condição para aprovação do loteamento [art° 42°-c) do DL. n°400/84, de 31.12]» (art° 39º pet.). 8ª Ou, com maior rigor, essa condição inscreveu-se nas condições de «cedência (...) de terreno fora do prédio a lotear» como modo de «compensar o município de encargos decorrentes da operação de loteamento» «na falta» da «taxa municipal pela realização de infra-estruturas urbanísticas a que se refere a alínea a) do n° 1 do artigo 8° do Decreto-Lei n° 98/84, de 29 de Março» (na conformidade do art° 43°-1 do mesmo DL. n° 400/84). 9ª O compromisso assumido bilateralmente por loteadores e R. era vinculativo para ambas as partes, para aqueles com a obrigação de formalizarem a cedência através de escritura pública e para esta com a obrigação de afectarem a área cedida ao fim para o qual a cedência era feita, constituindo acto ilícito o desrespeito desse compromisso. 10ª Isso tanto é assim que o novo regime dos loteamentos urbanos veio consagrar um tipo específico de sanção pela violação, por parte da Administração, deste tipo de compromissos: o direito que o administrado tem à reversão, nos termos dos art°s 16°- 4 e 17° do DL. n°448/91, de 29.11. 11ª O R. violou o compromisso público, e especial para com os loteadores, de aplicação da aludida área de terreno a instalação de equipamentos, ao aliená-lo, em parte, em hasta pública para construção de habitações e comércios a levar a cabo por particulares em regime de mercado livre, e até fazendo-o por preço de mercado. 12ª Deste modo, o R. retirou resultados especulativos da detenção dessa área, que obteve de particulares, os loteadores e aqui AA., em regime de loteamento, pelo preço e valor das taxas. 13ª Assim procedendo, o R. agiu ao arrepio do princípio da boa fé da Administração, a que estava sempre vinculada (CRP, art° 266°-1, C.Proced.Adm. art°s 3° e 4º). 14ª Violou também o princípio da proporcionalidade, a que estava também vinculado em relação às AA. e às exigências que lhes fez de cedência de terreno (CRP., art° 266°-2 e CProced.Adm. art° 5º), por forma a não obter mais valias ilegítimas à custa das mesmas AA.. 15ª Violou ainda os princípios da igualdade, da justiça e da imparcialidade no tratamento devido aos seus munícipes (CRP., art° 13° e 266° e CProced.Adm. art°s 5° e 6°). 16ª Todos estes princípios são e devem ser norteadores da actividade administrativa ínsitos nos art°s 13° e 266° da Constituição da República Portuguesa e art°s 4º, 5º, 6° e 7° do Código do Procedimento Administrativo, e consagrados na nossa Jurisprudência. 17ª O R. agiu com conhecimento expresso e explícito, e nunca susceptível de desconhecer, da afectação prévia da área, alienada por hasta pública, a fim diferente daquele para que a alienou, e referiu até, por várias vezes, em documentos oficiais a origem vinculada da sua posse e propriedade desse terreno. 18ª Se for entendido que está em causa a aplicação do art° 42°-c) do DL. n° 400/84, é certo que o R. não podia obter, ao abrigo dele, a cedência gratuita de parcelas de terreno «para equipamentos» se não carecesse de áreas para esse fim, isto é, a norma referida é vinculada à necessidade de áreas para “equipamentos públicos” e, logo, à aplicação posterior da dita parcela a «equipamentos públicos» (hoje em tempo determinado), sob pena de ilegalidade grave, verdadeiro abuso de poder e confisco, designadamente proibido pelo art° 62° da Constituição da República Portuguesa., pelo que o recebimento por cedência de parcela com tal afectação, com posterior aplicação dela a fim diferente, significa, mesmo que por facto superveniente, a desnecessidade de o R. ter obtido essa cedência, e, logo, a ilicitude não só do anterior recebimento como da posterior alienação para fim diferente. 19ª De qualquer modo, o R. não podia desconhecer que agia contra princípios fundamentais do exercício da actividade ou procedimento administrativo, até porque não lhe seria lícito agir como agiu a despeito de, ao tempo da aprovação do loteamento em causa, não existir ainda no nosso ordenamento uma sanção específica para o seu procedimento ilícito, qual seja hoje a do art° 16°-4 do DL. n° 448/91, de 29.11. 20ª Aliás seria escandaloso, e contra a boa fé processual, que o R. pudesse pretender nesta acção que não estava vinculado pelo destino da área que lhe foi cedida, enquanto noutra acção sustenta que, pelo contrário, estava vinculado pelo destino da área que lhe foi cedida (vide supra 8.31.). 21ª É jurisprudência uniforme a que presume a culpa da Administração, pelo menos, quando está provada a ilicitude da sua actuação, nem a ignorância da lei pode aproveitar a ninguém, muito menos à Administração. 22ª Estão reunidos todos os pressupostos da responsabilidade civil da Administração, nos termos dos art°s 2° e 4º DL. n° 48.051, de 21.11.67. 23ª Deste modo, está inteiramente errada, salvo o devido respeito, a conclusão da douta sentença que exclui aquela responsabilidade, com fundamento em que inexiste o requisito da ilicitude. 24ª Se, por mera hipótese, viesse a entender-se que falhava qualquer dos pressupostos da referida responsabilidade civil da Administração, concretamente do R., sempre era seguro que deveria aplicar-se ao caso o instituto do enriquecimento sem causa, a que se reportam os art°s 473° e segs. CCiv.. 25ª Na verdade, os elementos de facto permitem aquilatar que o R., sem causa justificativa, veio a enriquecer à custa das AA., com uma mais valia escandalosa promovida através da mudança de destino urbanístico do “bem” através de acto próprio dele R.. 26ª E é insustentável que possa considerar-se causa justificativa a mera prossecução do interesse público à custa de outrem, sem a indemnização correspondente pelo empobrecimento das A.A. em favor da comunidade, sob pena de violação do art° 62°- 2 CRP. 27ª A utilização dos mecanismos jurídicos do enriquecimento sem causa tem natureza subsidiária (CCiv. art° 474°) 28ª De acordo com doutrina e jurisprudência uniformes, o Tribunal, dentro do invocado princípio do art° 664° CPCiv., pode e deve conhecer da situação de enriquecimento sem causa oficiosamente. 29ª Foi totalmente errónea a conclusão de que não subsistem os pressupostos do nexo de causalidade e do dano, como se demonstrou em supra VI-B). 30ª Os elementos de facto no seu todo permitem ver que há uma relação de nexo causal e substancial entre o prejuízo ou empobrecimento das AA. e o comportamento ilícito e enriquecimento do R., o qual, pelo que já fez, será muito superior no futuro àquele já obteve a transformar propriedade em numerário. 31ª No que respeita à indemnização há que tomar em conta que o R., após demonstrar não pretender usar a área cedida para os fins de interesse público para o que obteve a cedência, já alienou 7.091,50m2, enriquecendo manifestamente à custa dos loteadores, hoje apenas as AA., pois que recebeu da sociedade a quem a vendeu o preço de 697.720.000$00. 32ª É evidente que, se vendeu por esse preço, foi porque ele era justo, ou, pelo menos, porque era compatível com as leis do mercado, designadamente tendo em conta as potencialidades construtivas que logo outorgou à firma compradora, tal como constam das condições de venda. 33ª Como, tal como provado, as AA. se dedicam à actividade de aquisição de terrenos, seu loteamento quando necessário e construção de edifícios neles para posterior venda destes, em globo ou por fracções em regime de propriedade horizontal, é evidente que se as AA. tivessem mantido o terreno, agora ilicitamente alienado, na sua posse as AA. teriam procedido, pois, ao seu loteamento. 34ª Com esse loteamento, ou seja, só dos 7.091,50m2, teriam as AA. de, necessariamente, suportar as despesas inerentes de Esc. 116.275.000$00, como lealmente alegaram e provaram (supra resp. ques. 2° a 6°). 35ª Deste modo, sendo o valor correcto do terreno o de Esc. 697.720.000$00 (o da alienação em hasta pública), as AA. obteriam, pois, um produto líquido de venda de 581.445.000$00 (Esc. 697.720.000$00 - Esc. 116.275.000$00). 36ª Em consequência, até 1995 as AA. — por força das resp. ques. 8° a 11° que reduziram aquilo que as AA. tinham alegado — tiveram um dano da ordem dos Esc. 163.784.660$00, 37ª a que há a acrescentar os danos futuros, posteriores àquela data e não possíveis de quantificar por enquanto. 38ª A valor semelhante se chega pelos mecanismos do enriquecimento sem causa (supra 38. a 40. aqui dados por reproduzidos). 39ª Deste modo, é reduzido o pedido na conformidade do que ficou assinalado em supra conclusões 36ª a 38ª 40ª Assim não decidindo, a sentença violou, salvo o devido respeito, todas as normas e princípios jurídicos que foram sendo invocados. TERMOS EM QUE o recurso deverá ser julgado provido e, em consequência, ser revogada a sentença, e ser a acção julgada provada e procedente e o R., ora apelado, condenado a pagar às AA., ora apelantes, a quantia global de Esc. 163.784.660$00, hoje equivalente a € 816954430,00, e mais danos futuros que vierem a ser liquidados em execução de sentença, assim se fazendo justiça”. 1.4. Em contra-alegações, a entidade recorrida formulou as seguintes conclusões: “1) A douta sentença recorrida fez criteriosa análise e decidiu com acerto, não merecendo qualquer reparo. 2) A matéria de facto provada é a que consta da Especificação e respostas aos quesitos e não a selecção dela e o acrescento a que as AA. procedem nas suas alegações, sob o pretexto de a alinharem por ordem cronológica. 3) Na sequência da alegação do R., provado que a cedência de terrenos pelas AA. não foi gratuita, mas teve contraprestações municipais, nomeadamente com a dispensa de taxas de 10.336.331$00, as AA. vieram alterar a causa de pedir no presente recurso, quando só o podiam fazer até à réplica inclusive, nos termos do art.° 273, n.° 1 do C.P.C. 4) O valor do terreno, com área de 27.588 m2, para efeito de cedência foi computado em 38.623.200$00, como expressamente consta da escritura de cedência de fls. 30 e segs., maxime fls. 33 e 34, inexistindo qualquer avaliação a atribuir-lhe o valor de 10.336.331$00. 5) A valorização dessa parcela de terreno após a cedência, em 28/11/89, resultou da abertura de arruamentos no âmbito do loteamento que a desencravaram e ainda da valorização da zona nos três anos que decorreram até à hasta pública em 05/11/92. 6) A área vendida em hasta pública em 05/11/92 e adjudicada pela sociedade ... é de 27.000 m2. 7) Assim se esboroam os pés de barro da afirmação, mil vezes repetida no recurso pelas AA., de que, se o Município vendeu 7.091,50 m2 por 697.720.000$00, obterá pela alienação da totalidade do terreno a exorbitância de 2.714.606.200$00 e a escandalosa mais-valia de 6.751% por um terreno que lhe teria ficado por apenas 10.336.331$00. 8) Não há qualquer contradição na posição do R. noutra acção e nesta, pois naquela defendia-se que a área, por cedida em loteamento, não podia estar vinculada a fins agrícolas ao abrigo de um contrato de arrendamento rural, por incompatibilidade do uso agrícola com o uso urbanístico para que foi cedido, e nesta afirmava-se que não havia vinculação da área cedida ao fim urbanístico de construção para mercado municipal e cooperativa, podendo ser afectada ao uso também urbanístico de construção de habitação e comércio. 9) A douta sentença decide sobre a alegada ilicitude da actuação do R. com base num conjunto sucessivo de raciocínios silogísticos que partem de premissas para chegar a conclusões. 10) As AA. transcrevem essas conclusões, manifestam discordância quanto a elas com meras alegações laterais, mas não infirmam as premissas em que assentam, motivo por que as conclusões permanecem solidamente firmes sobre os seus alicerces. 11) Inexiste, assim, a ilicitude imputada à conduta dos órgãos do R., conforme bem decidiu a douta sentença em cuja argumentação acutilante o R. se revê e para que remete. 12) Com efeito, no âmbito do acordo de cedência do terreno pelas AA., com contraprestações monetária e outras pelo R., a instalação do mercado municipal, posto de grupagem de produtos agrícolas, armazém e sede de cooperativa não foi uma condição para a cedência, mas apenas o motivo impulsionador da viabilização do loteamento. 13) Perdido o interesse do mercado municipal na zona com a abertura do hipermercado ... e salvaguardadas as instalações da cooperativa noutro local, incumbia ao R., zelando pelo interesse público, dar um destino ao terreno, o que fez alienando-o em hasta pública, revertendo o preço para os cofres municipais para ocorrer com ele às necessidades públicas do concelho. 14) Aliás o art.° 180º, al. a) do C.P.A. permite ao Município alterar unilateralmente o conteúdo deste acordo entre AA. e R., que é um contrato administrativo. 15) Por isso a actuação do R. pautou-se pela salvaguarda do interesse público, tem apoio na lei e é alheia a qualquer ilícito. 16) O apelo que agora, ex novo e em recurso fazem as AA. ao instituto do enriquecimento sem causa é o sintoma mais que evidente de que elas mesmas, face à prova produzida, já não acreditam na ilicitude da conduta dos órgãos do R., sendo, porém, esse apelo inócuo já que não há enriquecimento e, se houvesse, sempre a sua invocação apenas em recurso seria extemporânea. 17) Acresce que nem sequer existe qualquer nexo de causalidade entre a conduta do R. e os prejuízos reclamados. 18) Com efeito, se não tivesse havido a cedência da área de 27.000 m2 de terreno para o R., as AA. não teriam conseguido lotear qualquer parte da quinta, fosse a que lotearam fosse a que cederam, razão por que os danos que extraem da possibilidade de elas próprias lotearem a parte cedida são danos impossíveis, sem qualquer nexo causal com a conduta do R.. 19) As AA. reduzem o pedido para apenas 10 % do pedido inicial, o que desde logo é revelador do excesso que pediram ou, na sua terminologia, da escandalosa mais-valia que pretendiam obter à custa do R.. 20) Não é, porém, o R. devedor de qualquer indemnização até porque “pagou” às AA. o justo valor do terreno ao tempo da cedência — 38.623.200$00 — seja com a dispensa de taxas no valor de 10.336.331$00, seja com as frutuosas démarches junto da administração central para tomar o terreno loteável pela sua desafectação da RAN e da concessão mineira de caulino e pela alteração do traçado e tipo de via prevista a cortar o terreno e cuja declaração de utilidade pública urgente já estava publicada em Diário da República (cfr. fls. 944). 21) Após a cedência e até à adjudicação em hasta pública, o terreno cedido valorizou-se com a feitura das ruas no âmbito do loteamento que o desencravaram e lhe deram acesso directo à via pública e com o forte crescimento da zona nesse período de três anos. 22) As AA., ao pretenderem para si o preço da venda do terreno e o rendimento que obteriam com esse preço, mais não pretendem do que espoliar o R. das prestações que deu para receber o terreno no valor de 38.623 contos e da natural valorização dele pela abertura de ruas no âmbito do loteamento e pelo forte crescimento da zona nos três anos que mediaram entre a cedência e a hasta pública”. 1.5. Recorrido e recorrrente e juntaram pareceres jurídicos. 1.6. O EMMP emitiu parecer no sentido do não provimento do presente recurso. 1.7. Pelo requerimento de fls. 1206, o recorrido desistiu de agravos que havia interposto ao longo do processo. Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir. 2.1. A sentença julgou provado o seguinte: “1) Por deliberação de 20 de Fevereiro de 1989, da CMVNG, foi deferido e autorizado às autoras — A... e B... - o loteamento de terreno rústico propriedade de ambas e de outros, denominado “...”, sito no lugar de ..., freguesia de Vilar do Paraíso, concelho de Vila Nova de Gaia, a confrontar de norte com ... e limite de Santa Marinha, de sul com caminho e ..., nascente com ... e poente com o mesmo e limite de Santa Marinha, inscrito na respectiva matriz predial rústica sob o artigo n°863 e descrito na Conservatória de Registo Predial sob o n°12.966, a folhas 75-v do Livro B-51 da dita freguesia — alínea A) da especificação; 2) Em consequência, foi emitido em 8 de Março de 1990 pelo Presidente da CMVNG o alvará de loteamento n°8/90, com o conteúdo que consta do documento de folhas 28 e 29 dos autos, dado por integralmente reproduzido — alínea B) da especificação; 3) Na sequência da aludida deliberação, veio a ser celebrada escritura pública em 28 de Novembro de 1989, lavrada a folhas 15 a 17 do Livro de Notas n°100 do Notário Privativo da CMVNG com o conteúdo que consta do documento de folhas 30 a 35 dos autos, dado por reproduzido — alínea C) da especificação; 4) Após esta escritura, a ré procedeu à desanexação registral, a partir da referida descrição predial n°12.966, da área global assim por ela recebida por cedência, aí obtendo a nova descrição n°00477/111289 da mesma 1ª Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia, e simultânea inscrição a seu favor dessa mesma área e descrição através da cota G1 (Ap.12/111289) — alínea D) da especificação; 5) Posteriormente, por escritura pública de 9 de Fevereiro de 1990, a 1ª e a 2ª autoras adquiriram aos contitulares do loteamento ... e mulher , em comum e partes iguais, e pelo preço global de 30.000 contos, a terça parte indivisa que os vendedores possuíam no referido prédio referenciado no anterior número 1), nos termos do documento de folhas 39 e 44 dos autos, que se dá aqui por reproduzido — alínea E) da especificação; 6) Foi feita a publicação de um edital datado de 26 de Novembro de 1991, com o conteúdo que consta do documento de folhas 45, que se dá aqui por reproduzido — alínea F) da especificação; 7) As autoras solicitaram, através do seu advogado, que lhes fosse “passada certidão ou fotocópia autenticada dos documentos que eventualmente terão sido emitidos e/ou outorgados para efectiva alienação pelo Município do terreno constante do edital” em causa — conforme o documento de folhas 46 dos autos — mas apenas lograram obter uma certidão, com uma fotocópia autenticada anexa, com o conteúdo que consta dos documentos de folhas 47 a 49 dos autos, que se dá aqui por reproduzido — alínea G) da especificação; 8) Ainda as autoras, através do seu mandatário, requereram a passagem de certidão ou fotocópia autenticada da escritura pública que tivesse sido celebrada, mas foi-lhe certificado que essa escritura ainda não tivera lugar, conforme consta dos documentos de folhas 50 e 51 dos autos — alínea H) da especificação; 9) Perante novo requerimento, porém, foi-lhes certificado que, afinal, por deliberação camarária de 9 de Dezembro de 1991, foi retirada a venda da praça pública prevista “por não haver licitantes”, tudo nos termos que constam do documento de folhas 52 dos autos, que se dá aqui por reproduzido — alínea I) da especificação; 10) E, finalmente, foi-lhe entregue em 24 de Novembro de 1994, também a seu requerimento, a certidão que consta do documento de folhas 53 dos autos, que se dá por reproduzido — alínea J) da especificação; 11) As autoras foram citadas, em incidente de intervenção principal provocada, por ofício de 28 de Outubro de 1994, para acção proposta no 3° Juízo Cível da Comarca de Vila Nova de Gaia, no processo n° 943, conforme, quanto à citação da 1ª autora, o que consta dos documentos de folhas 54 a 145 dos autos, que se dão por reproduzidos — alínea L) da especificação; 12) A ré ainda não formalizou e consumou através de escritura pública a alienação do prédio arrematado em hasta pública — alínea M) da especificação; 13) As autoras dedicam-se à actividade de aquisição de terrenos, seu loteamento quando necessário e construção de edifícios neles para posterior venda destes, em globo ou por fracções em regime de propriedade horizontal — alínea N) da especificação; 14) Conteúdo dos documentos de folhas 162 a 164 dos autos, aqui dados por reproduzidos — alínea O) da especificação; 15) Conteúdos dos documentos de folhas 165 a 177 dos autos, aqui dados por reproduzidos — alínea P) da especificação; 16) Conteúdo dos documentos de folhas 178 a 184 dos autos, aqui dados por reproduzidos — alínea Q) da especificação; 17) Conteúdo dos documentos de folhas 190 a 193 dos autos, aqui dados por reproduzidos — alínea R) da especificação; 18) A CMVNG na sua reunião de 19 de Outubro de 1992 deliberou proceder à venda em hasta pública da totalidade do terreno e publicaram-se novos editais datados de 19 de Outubro de 1992 abrangendo a área total de 27.000m2, como bem resulta da planta constante dos editais já juntos aos autos pelos autores — alínea S) da especificação; 19) Se as autoras tivessem mantido o terreno alienado pela CMVNG na sua posse, teriam requerido licença para o seu loteamento - resposta ao quesito 1º do questionário; 20) Caso procedessem ao loteamento desse terreno, as autoras gastariam, pelo menos, 90.000.000$00 com trabalhos de infra-estruturas, 8.750.000$00 com projectos de arquitectura, 12.500.000$00 com taxa de urbanização, e 5.000.000$00 com encargos administrativos — resposta aos quesitos 2° a 6° do questionário; 21) De acordo com o mercado, a rendibilidade do capital líquido obtido na venda de imóveis era de cerca de 15% em 1992 e 1993, e de cerca de 8% em 1994 e 1995 — resposta aos quesitos 8°, 10º e 11° do questionário; 22) As autoras e ... arremataram em 5 de Março de 1987 em hasta pública no Tribunal Judicial de Vila Nova de Gaia a Quinta da Telheira de Cima por 30.910.000$00 — resposta ao quesito 13° do questionário; 23) Tratava-se de um terreno interior, que não faceava com qualquer arruamento urbano, sendo servido apenas por um caminho de servidão a sul — resposta ao quesito 14° do questionário; 24) Estava afecto à exploração de caulino de que era concessionária a Empresa ..., SARL, e ainda inserido na Reserva Agrícola Nacional — resposta ao quesito 15° do questionário; 25) Em 20 de Fevereiro de 1989 a Câmara deliberou aprovar o loteamento, deliberação essa, que a final reitera que “as taxas de urbanização são compensadas pelo valor das áreas a ceder à Câmara” — resposta ao quesito 16° do questionário; 26) Pelo novo regulamento a taxa de urbanização atingia 10.336.331$00, que as autoras não pagaram por compensação com as áreas a ceder — resposta ao quesito 17º do questionário; 27) A Câmara emitiu o alvará de loteamento sem que as autoras pagassem a dita taxa municipal de urbanização de 10.336.331$00 — resposta ao quesito 18° do questionário; 28) Em 27 de Fevereiro de 1989, a Câmara deliberou ceder à ..., os terrenos destinados à sua sede, armazém e ao centro de grupagem e tratamento de produtos hortícolas, estruturas estas referenciadas na viabilidade concedida e na certidão de viabilidade junta ao processo de loteamento — resposta ao quesito 19° do questionário; 29) Após a escritura de 25 de Janeiro de 1990, a Câmara ficou com a parte restante da área de 27.000m2 destinada a mercado municipal abastecedor e respectivo aparcamento — resposta ao quesito 20º do questionário; 30) Com a abertura do hipermercado ... perdeu o interesse a construção desse empreendimento municipal — resposta ao quesito 21° do questionário; 31) Por isso a Câmara resolveu por deliberação sua, com deliberação concordante da Assembleia Municipal, vender o terreno para a construção de cinco blocos — resposta ao quesito 22° do questionário; 32) O que publicitou por edital, não tendo sido realizada a venda na data aprazada por falta de licitantes — resposta ao quesito 23° do questionário; 33) Entretanto, apareceram interessados nesse terreno desde que lhe fosse anexado o terreno cedido à ... — resposta ao quesito 24° do questionário; 34) Por isso a Câmara entrou em negociações com a Cooperativa no sentido de abdicar da área cedida em direito de superfície e receber, em substituição, em propriedade plena, dois lotes com a área de 6.116m2 na zona industrial da Feiteira, assumindo ainda a Câmara o encargo de elaborar o projecto de construção das instalações e suportar o custo da construção das mesmas, sob pena de indemnizar a Cooperativa em 150.000.000$00 a título de cláusula penal, o que, na sequência de deliberação camarária de 6 de Julho de 1992, foi concretizado pela escritura de renúncia e promessa de doação celebrada em 16 de Outubro de 1992 — resposta ao quesito 25° do questionário”. 2.2.1. Para melhor se perceber o que se encontra em discussão, convirá reproduzir o segmento em que a sentença resumiu o que na acção se apresentava como essencial. Disse: “As sociedades autoras trouxeram a tribunal a seguinte versão factual: a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia (CMVNG), através da sua deliberação de 20/02/89, autorizou-lhes o loteamento da ... (QTC), de que eram comproprietárias juntamente com ... e mulher; por escritura lavrada a 28/11/89, elas e o ... cederam à CMVNG uma área de terreno com o total de 47.621,3m2, a destacar do dito prédio rústico, sendo 20.033,30m2 destinados ao domínio público - para estacionamento, acesso aos lotes, zonas verdes, passeios, via projectada e posto de transformação - e a área restante, ou seja, uma parcela de terreno com 27.588m2, destinada à instalação de equipamento, sendo a esta última atribuído o valor de 38.623.200$00; o alvará de loteamento n°8/90, emitido pela CMVNG em 08/03/90, autorizou-lhes a formação de 9 lotes e uma parcela exclusivamente destinada a acerto de extremas, nele se exarando, também, que foi cedida à CMVNG uma parcela de terreno com a área de 47.621,3m2, sendo 27.588m2 destinados à instalação de equipamento; por escritura lavrada em 09/02/90, o ... e mulher venderam-lhes a terça parte indivisa de que eram titulares; por deliberação de 14/10/91 - primeiro - e de 05/11/92 – depois - e correspondentes editais, a CMVNG pôs à venda a parcela de terreno que lhe foi cedida e destinada à instalação de equipamento, a qual acabou por ser arrematada pela firma ... pelo valor de 697.720.000$00. Na tese das autoras, a CMVNG, ao alienar a área que lhe foi gratuitamente cedida - para construção de habitações e comércio, violou de forma ilícita e culposa o compromisso público de a destinar à instalação de equipamentos, desrespeitando com o seu comportamento princípios fundamentais que se impõem à actuação administrativa - nomeadamente os princípios da boa-fé, da proporcionalidade, da igualdade, da justiça e da imparcialidade no tratamento devido aos munícipes. Alicerçadas nesta actuação ilícita e culposa, as autoras pedem a condenação do MVNG a pagar-lhes quantia líquida global de l.507.163.584$00, e ainda quantia que vier a ser liquidada em sede de execução de sentença. Aquela quantia líquida corresponderá - segundo as autoras - aos lucros patrimoniais que lhes seriam proporcionados pelo terreno - de que se sentem indevidamente desapossadas - até ao final do ano de 1995. Tal liquidação baseia-se no seguinte raciocínio: o MVNG vendeu a área de terreno - destinado à instalação de equipamentos - por 697.720.000$00; se mantivessem essa área de terreno como sua propriedade, as autoras tê-la-iam loteado, gastando nessa operação - em trabalhos de infraestruturas, projectos de arquitectura, taxas de urbanização e encargos administrativos - a quantia de 116.275.000$00; face àquele valor da venda e ao montante destas despesas, as autoras obteriam um produto líquido de venda de 581.445.000$00; este valor, segundo elas - e de acordo com a rendibilidade do capital líquido da venda de imóveis desde 1992 - ascenderia no final do ano de 1995 ao montante de 1.507.163.584$00. A quantia a liquidar em execução de sentença terá a ver com os lucros cessantes contabilizados a partir desta última data”. A configuração reportada não vem controvertida. Apenas haverá que assinalar que, nas alegações do presente recurso, as recorrentes, reduzem o pedido (cfr. conclusão 39º). A sentença não detectou que o Réu tivesse agido com violação de qualquer norma jurídica nem de qualquer princípio jurídico. Acessoriamente, considerou que, em qualquer caso, não se revelava nexo de causalidade entre a actuação e os alegados prejuízos. Em consequência, absolveu o réu do pedido. Os recorrentes atacam a sentença exactamente enquanto não reconheceu os vícios que tinham apontado à actuação do réu. Devia tê-los reconhecido e, em consequência, verificado a existência dos danos alegadamente sofridos. Em alegação subsidiária, sustentam que sempre terá havido enriquecimento sem causa, pelo deveriam ser indemnizados. Vejamos. 2.2.2. Em primeiro lugar, há que precisar os termos pelos quais se apresenta a cedência que as autoras fizeram ao réu dos terrenos “para instalação de equipamento” aos quais foi dado destino diverso do constante da escritura entre ambos celebrada, e já incorporado em precedente fase do procedimento de loteamento. Nesse ponto, e no fundamental, não existe divergência entre a sentença e os recorrentes. Considerou a sentença: “À luz da lei então em vigor, os municípios podiam cobrar taxas pela realização de infraestruturas urbanísticas e pela concessão de licenças de loteamento - ver alíneas a) e b) do artigo 8° do DL n°98/84 de 29 de Março - mas podiam dispensá-las mediante a cedência - nomeadamente – de terreno fora do prédio a lotear - ver artigos 42° e 43° do DL n°400/84 de 31 de Dezembro. Foi dentro deste enquadramento legal que autoras e o réu gizaram o acordo que, embora latente, emerge de forma assaz concludente dos termos dos deferimentos da viabilização e do projecto urbanístico, bem como dos termos da escritura de 28 de Novembro de 1989 e do alvará n°8/90. É, pois, falacioso dizer-se que a cedência de terreno feita pelas autoras ao réu foi gratuita, visto que tudo indica que ela visou compensar, para além da dispensa de pagamento das taxas de urbanização, aquele quantum de valor acrescentado ao terreno pelas frutuosas diligências do réu”. E defendem as recorrentes: “6ª A condição de o R receber das AA. uma determinada área de terreno, no decurso e dentro das condições a elas impostas para concessão de licença e alvará de loteamento, com afectação ou destino bem fixado, concretamente “para instalação de equipamento”, ficou exarada quer no alvará de loteamento quer na escritura pública de “cedência de terreno”. 7ª Esta condição era idêntica à possível exigência pela Câmara de cedência gratuita pelos loteadores de parcela de terreno — então prevista na lei como condição para aprovação do loteamento [art° 42°-c) do DL. n°400/84, de 31.12]» (art° 39º pet.). 8ª Ou, com maior rigor, essa condição inscreveu-se nas condições de «cedência (...) de terreno fora do prédio a lotear» como modo de «compensar o município de encargos decorrentes da operação de loteamento» «na falta» da «taxa municipal pela realização de infra-estruturas urbanísticas a que se refere a alínea a) do n° 1 do artigo 8° do Decreto-Lei n° 98/84, de 29 de Março» (na conformidade do art° 43°-1 do mesmo DL. n° 400/84). Ora, estamos com os autores, no entendimento de que as condições de cedência se inscreveram, em rigor, como dizem, como compensação do “«município de encargos decorrentes da operação de loteamento» «na falta» da «taxa municipal pela realização de infra-estruturas urbanísticas a que se refere a alínea a) do n° 1 do artigo 8° do Decreto-Lei n° 98/84, de 29 de Março» (na conformidade do art° 43°-1 do mesmo DL. n° 400/84)”. Mas, sendo, como é, assim, falece aos recorrentes base para a defesa de uma pretensa correspondência do direito de indemnização que pretendem efectivar com o que veio a ficar disposto no DL n.º 448/91, de 29.11. Frise-se que os recorrentes não defendem que o regime de 91 seja o aplicável, o que entendem é que a substância da sua pretensão tem a mesma raiz que conduziu o legislador a inserir no artigos 16.º, n.º 4, e 17.º do DL n.º 448/91, o direito de reversão. É essa raiz comum que não existe. Na verdade, se bem se reparar, o regime de reversão e suas consequências, que o DL 448/91 consagrou aplica-se a situação diversa daquela que, nos termos aceites e, mais que isso, expressamente sustentados pelas recorrentes, ocorreu. Recordemos que a situação dos autos foi constituída e regulada pelo DL n.º 400/84. Nesse diploma, e no capítulo respeitante a “Cedências” dispõe-se: “Art. 42.º O proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o terreno objecto da operação de loteamento cederão à câmara municipal, obrigatoriamente, a título gratuito, as parcelas de terreno devidamente assinaladas na planta de síntese relativas a: a) Praças, arruamentos, passeios adjacentes, baias de estacionamento de veículos e de paragem de transportes públicos e faixas arborizadas anexas; b) Áreas públicas livres envolventes das edificações destinadas ao movimento e estar de peões; c) Equipamentos públicos, tais como os destinados a educação, saúde, assistência, cultura e desporto, a superfícies verdes para convívio, recreio e lazer e bem assim a parques de estacionamento”. “Art. 43.º - 1 - Além das cedências referidas no artigo anterior, o proprietário fica obrigado a proceder ao pagamento da taxa municipal pela realização de infra-estruturas urbanísticas a que se refere a alínea a) do n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 98/84, de 29 de Março, sem prejuízo da realização das obras de urbanização previstas na operação de loteamento, ou, na falta da referida taxa, a compensar o município de encargos decorrentes da operação de loteamento com um pagamento em numerário ou com a cedência de lotes constituídos ou de terreno fora do prédio a lotear. 2 - As compensações referidas na parte final do n.º 1 serão fixadas no regulamento da prática urbanística do plano director municipal ou, na sua falta, serão as que forem fixadas em portaria conjunta dos Ministros da Administração Interna e do Equipamento Social”. Verifica-se, no confronto dos dois artigos, que uma coisa é a cedência (a título gratuito), inerente à operação de loteamento, que é o que consta do artigo 42.º (e que no presente caso foi integrado pela cedência de terreno “para estacionamento, acesso aos lotes, zonas verdes, passeios, via projectada e posto de transformação”, cedência que não está em discussão), e outra são as cedências substitutivas das taxas municipais ou dos encargos com a operação de loteamento, que é o que consta do artigo 43.º (e que, no presente caso, foi integrado pela cedência de terreno “para instalação de equipamento”, sobre a qual vem construído o pedido). Estas últimas são “livremente estabelecidas entre a câmara municipal e os interessados na operação” (Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in BFD da Universidade Coimbra, Vol. LXII, pág.405). Ora, como melhor se percebe pela sua leitura integral, o regime de reversão que veio a ser estabelecido no artigo 16.º, n.º 4, do DL 448/91, “O cedente tem direito a reversão sobre as parcelas cedidas nos termos dos números anteriores sempre que haja desvio da finalidade da cedência”, reporta-se a cedência correspondente ao disposto no artigo 42.º do regime de 1984. Quanto à cedência compensatória, em espécie, cedência correspondente à do artigo 43.º, do regime de 1984, regulam os n.ºs 5 e 6 do mesmo artigo 16.º. E deles resulta que não têm os cedentes qualquer direito de perseguição sobre os terrenos cedidos, independentemente do destino que lhe venha a ser dado. E bem se compreende que assim seja, e que assim deva ser tratado, também no âmbito do DL 400/84, que é omisso de previsão expressa, a propósito. É que à cedência em causa, sendo meramente compensatória, há-de aplicar-se o mesmo regime que se aplicaria se não tivesse havido pagamento em espécie, antes em dinheiro. Neste último caso, nenhum poder sobre o destino dado ao dinheiro, designadamente sobre a forma de o rentabilizar poderia ser conferido ao loteador - nem que o município viesse a obter benefício inesperado por um bom investimento, nem que ele viesse a obter um prejuízo inesperado, em razão de inadequado investimento. Carece, pois de qualquer base a correspondência que os autores/recorrentes pretendem realizar. 2.2.3. O mais dos autos concerne à actuação do réu no quadro que conduziu à permissão da operação de loteamento, à realização da escritura e à emissão de alvará. Ora, em todo esse procedimento, e ao contrário do que alegam os autores, em nenhum momento se detecta que o réu tenha actuado com violação de quaisquer dos princípios por que se deve nortear a actuação pública. Valem aqui, sufragando-se, as considerações que a propósito foram produzidas pela sentença. 2.2.4. Do anterior, decorre que também não pode ter sucesso a pretensão de condenação dos réus com fundamento em enriquecimento sem causa. Com efeito, neste segmento, a tese dos recorrentes só teria viabilidade na verificação de que a cedência dos terrenos foi efectuada “em virtude de uma causa que deixou de existir ou em vista de um efeito que não se verificou” (artigo 473.º, n.º 2 do CC) Mas, atento o que se deixou assente, em concordância com os recorrentes, não foi isso que se passou. A cedência dos terrenos constituiu-se como compensação, nos termos analisados. E, por isso, também esteve bem a sentença, quando julgou que os fins para os quais a Administração assumiu que destinaria os terrenos não se constituiu como compromisso perante as autoras nem foram esses fins determinantes da escritura entre ambos celebrada. 3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso. Custas pelos recorrentes. Lisboa, 14 de Março de 2006. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Edmundo Moscoso – Jorge de Sousa (vencido apenas quanto ao conhecimento da questão do enriquecimento sem causa, por entender que é questão de direito privado, a resolver apenas à face das normas do Código Civil, e por isso, está fora do âmbito da jurisdição administrativa, nos termos do artigo 4º, n.º 1, al. f) do ETAF de 1984).

Sumário

Texto Integral

Acordam, em subsecção, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1.1. A... e B.... instauraram, no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, acção sobre responsabilidade civil extracontratual, contra o Município de Vila Nova de Gaia, pedindo a condenação do Réu a pagar às autoras a quantia global de 1.507.163.584$00.

Em síntese, as autoras sustentaram ter o réu violado, no âmbito de um processo de loteamento, um compromisso público para com elas assumido, de aplicação de uma área de terreno por elas cedidas, para instalação de equipamentos, tendo-lhe dado outro destino.

1.2. Por sentença de fls. 958-983, a acção foi julgada improcedente e o réu absolvido do pedido.

1.3. Inconformadas com esta decisão as autoras interpuseram o presente recurso jurisdicional formulando as seguintes conclusões:

“1ª A douta sentença limitou-se a uma análise formal dos pressupostos da responsabilidade civil, excluindo indevidamente os pressupostos da ilicitude, e, por reforço, do nexo de causalidade e do dano.

2ª Para tanto, a douta sentença houve por bem extrapolar, e interpretar para além da matéria de facto, excedendo manifestamente os próprios factos, como atrás se demonstrou (supra parte IV, ponto 13 e seus desdobramentos).

3ª Os factos, todos os factos, são os que constam de supra parte II, e nem sequer apenas aqueles que vêm descritos na douta sentença.

4ª Na pior das hipóteses, a douta sentença, sempre salvo o muito respeito, não assumiu para si o princípio básico de Direito do «ius novit curia» (CPCiv. art° 664°).

5ª Dos factos podem e devem retirar-se estas conclusões, também factuais:

5ª 1 Em 08.03.90 a área de 27;588m2, entregue pelas A.A. ao R. teve o valor de «compensação» de, apenas, Esc. 10.336.331$00, como resultado da avaliação a que procederam os próprios serviços do R., que as AA. aceitaram;

5ª 2 Essa avaliação teve em consideração que essa área tinha o destino urbanístico que o próprio R. lhe assinalou, ou seja, o das infraestruturas públicas de implantação do mercado municipal, cooperativa agrícola e posto de concentração e grupagem de produtos hortícolas, com respectivas zonas envolventes de apoio;

5ª 3 A dita «compensação» correspondeu àquele valor que era o das taxas municipais, assim declaradas expressamente pelo R. como compensadas, isto é, pagas em espécie, a dita área de 27.588m2;

5ª 4 Depois disso, porém, o R. houve por bem proceder à mudança de destino urbanístico daquela área, passando a mesma a ser qualificada para empreendimentos privados em regime de mercado livre, ou seja, pura construção, permitindo-se nele a implantação de blocos, mais zona comercial;

5ª 5 Deste modo, em 19.10.92, ou seja, cerca de dois anos e meio depois, uma pequena parcela daquela área pelas AA. cedida, de apenas 7.091,50m2, pôde ser vendida pelo mesmo R., que a tinha adquirido, por Esc. 697.790.000$00;

5ª 6 Isso significou — em simples proporções aritméticas — que com apenas cerca de 25% da área o R. obteve uma mais valia de 6.751% do valor em que 100% da área que por ele mesmo tinha sido avaliada e adquirida; e permite extrapolar que, afinal, os 27.588m2 passaram a valer não Esc. 10.336.331$00, mas qualquer coisa como Esc. 2.714.606.200$00;

5ª 7 Isso só foi possível, obviamente, porque o R., ao contrário daquilo que assumiu para com as AA., ao adquirir-lhes a área resolveu mudar o destino dessa mesma área para construções de interesse privado.

6ª A condição de o R receber das AA. uma determinada área de terreno, no decurso e dentro das condições a elas impostas para concessão de licença e alvará de loteamento, com afectação ou destino bem fixado, concretamente “para instalação de equipamento”, ficou exarada quer no alvará de loteamento quer na escritura pública de “cedência de terreno”.

7ª Esta condição era idêntica à possível exigência pela Câmara de cedência gratuita pelos loteadores de parcela de terreno — então prevista na lei como condição para aprovação do loteamento [art° 42°-c) do DL. n°400/84, de 31.12]» (art° 39º pet.).

8ª Ou, com maior rigor, essa condição inscreveu-se nas condições de «cedência (...) de terreno fora do prédio a lotear» como modo de «compensar o município de encargos decorrentes da operação de loteamento» «na falta» da «taxa municipal pela realização de infra-estruturas urbanísticas a que se refere a alínea a) do n° 1 do artigo 8° do Decreto-Lei n° 98/84, de 29 de Março» (na conformidade do art° 43°-1 do mesmo DL. n° 400/84).

9ª O compromisso assumido bilateralmente por loteadores e R. era vinculativo para ambas as partes, para aqueles com a obrigação de formalizarem a cedência através de escritura pública e para esta com a obrigação de afectarem a área cedida ao fim para o qual a cedência era feita, constituindo acto ilícito o desrespeito desse compromisso.

10ª Isso tanto é assim que o novo regime dos loteamentos urbanos veio consagrar um tipo específico de sanção pela violação, por parte da Administração, deste tipo de compromissos: o direito que o administrado tem à reversão, nos termos dos art°s 16°- 4 e 17° do DL. n°448/91, de 29.11.

11ª O R. violou o compromisso público, e especial para com os loteadores, de aplicação da aludida área de terreno a instalação de equipamentos, ao aliená-lo, em parte, em hasta pública para construção de habitações e comércios a levar a cabo por particulares em regime de mercado livre, e até fazendo-o por preço de mercado.

12ª Deste modo, o R. retirou resultados especulativos da detenção dessa área, que obteve de particulares, os loteadores e aqui AA., em regime de loteamento, pelo preço e valor das taxas.

13ª Assim procedendo, o R. agiu ao arrepio do princípio da boa fé da Administração, a que estava sempre vinculada (CRP, art° 266°-1, C.Proced.Adm. art°s 3° e 4º).

14ª Violou também o princípio da proporcionalidade, a que estava também vinculado em relação às AA. e às exigências que lhes fez de cedência de terreno (CRP., art° 266°-2 e CProced.Adm. art° 5º), por forma a não obter mais valias ilegítimas à custa das mesmas AA

15ª Violou ainda os princípios da igualdade, da justiça e da imparcialidade no tratamento devido aos seus munícipes (CRP., art° 13° e 266° e CProced.Adm. art°s 5° e 6°).

16ª Todos estes princípios são e devem ser norteadores da actividade administrativa ínsitos nos art°s 13° e 266° da Constituição da República Portuguesa e art°s 4º, 5º, 6° e 7° do Código do Procedimento Administrativo, e consagrados na nossa Jurisprudência.

17ª O R. agiu com conhecimento expresso e explícito, e nunca susceptível de desconhecer, da afectação prévia da área, alienada por hasta pública, a fim diferente daquele para que a alienou, e referiu até, por várias vezes, em documentos oficiais a origem vinculada da sua posse e propriedade desse terreno.

18ª Se for entendido que está em causa a aplicação do art° 42°-c) do DL. n° 400/84, é certo que o R. não podia obter, ao abrigo dele, a cedência gratuita de parcelas de terreno «para equipamentos» se não carecesse de áreas para esse fim, isto é, a norma referida é vinculada à necessidade de áreas para “equipamentos públicos” e, logo, à aplicação posterior da dita parcela a «equipamentos públicos» (hoje em tempo determinado), sob pena de ilegalidade grave, verdadeiro abuso de poder e confisco, designadamente proibido pelo art° 62° da Constituição da República Portuguesa., pelo que o recebimento por cedência de parcela com tal afectação, com posterior aplicação dela a fim diferente, significa, mesmo que por facto superveniente, a desnecessidade de o R. ter obtido essa cedência, e, logo, a ilicitude não só do anterior recebimento como da posterior alienação para fim diferente.

19ª De qualquer modo, o R. não podia desconhecer que agia contra princípios fundamentais do exercício da actividade ou procedimento administrativo, até porque não lhe seria lícito agir como agiu a despeito de, ao tempo da aprovação do loteamento em causa, não existir ainda no nosso ordenamento uma sanção específica para o seu procedimento ilícito, qual seja hoje a do art° 16°-4 do DL. n° 448/91, de 29.11.

20ª Aliás seria escandaloso, e contra a boa fé processual, que o R. pudesse pretender nesta acção que não estava vinculado pelo destino da área que lhe foi cedida, enquanto noutra acção sustenta que, pelo contrário, estava vinculado pelo destino da área que lhe foi cedida (vide supra 8.31.).

21ª É jurisprudência uniforme a que presume a culpa da Administração, pelo menos, quando está provada a ilicitude da sua actuação, nem a ignorância da lei pode aproveitar a ninguém, muito menos à Administração.

22ª Estão reunidos todos os pressupostos da responsabilidade civil da Administração, nos termos dos art°s 2° e 4º DL. n° 48.051, de 21.11.67.

23ª Deste modo, está inteiramente errada, salvo o devido respeito, a conclusão da douta sentença que exclui aquela responsabilidade, com fundamento em que inexiste o requisito da ilicitude.

24ª Se, por mera hipótese, viesse a entender-se que falhava qualquer dos pressupostos da referida responsabilidade civil da Administração, concretamente do R., sempre era seguro que deveria aplicar-se ao caso o instituto do enriquecimento sem causa, a que se reportam os art°s 473° e segs. CCiv

25ª Na verdade, os elementos de facto permitem aquilatar que o R., sem causa justificativa, veio a enriquecer à custa das AA., com uma mais valia escandalosa promovida através da mudança de destino urbanístico do “bem” através de acto próprio dele R

26ª E é insustentável que possa considerar-se causa justificativa a mera prossecução do interesse público à custa de outrem, sem a indemnização correspondente pelo empobrecimento das A.A. em favor da comunidade, sob pena de violação do art° 62°- 2 CRP.

27ª A utilização dos mecanismos jurídicos do enriquecimento sem causa tem natureza subsidiária (CCiv. art° 474°)

28ª De acordo com doutrina e jurisprudência uniformes, o Tribunal, dentro do invocado princípio do art° 664° CPCiv., pode e deve conhecer da situação de enriquecimento sem causa oficiosamente.

29ª Foi totalmente errónea a conclusão de que não subsistem os pressupostos do nexo de causalidade e do dano, como se demonstrou em supra VI-B).

30ª Os elementos de facto no seu todo permitem ver que há uma relação de nexo causal e substancial entre o prejuízo ou empobrecimento das AA. e o comportamento ilícito e enriquecimento do R., o qual, pelo que já fez, será muito superior no futuro àquele já obteve a transformar propriedade em numerário.

31ª No que respeita à indemnização há que tomar em conta que o R., após demonstrar não pretender usar a área cedida para os fins de interesse público para o que obteve a cedência, já alienou 7.091,50m2, enriquecendo manifestamente à custa dos loteadores, hoje apenas as AA., pois que recebeu da sociedade a quem a vendeu o preço de 697.720.000$00.

32ª É evidente que, se vendeu por esse preço, foi porque ele era justo, ou, pelo menos, porque era compatível com as leis do mercado, designadamente tendo em conta as potencialidades construtivas que logo outorgou à firma compradora, tal como constam das condições de venda.

33ª Como, tal como provado, as AA. se dedicam à actividade de aquisição de terrenos, seu loteamento quando necessário e construção de edifícios neles para posterior venda destes, em globo ou por fracções em regime de propriedade horizontal, é evidente que se as AA. tivessem mantido o terreno, agora ilicitamente alienado, na sua posse as AA. teriam procedido, pois, ao seu loteamento.

34ª Com esse loteamento, ou seja, só dos 7.091,50m2, teriam as AA. de, necessariamente, suportar as despesas inerentes de Esc. 116.275.000$00, como lealmente alegaram e provaram (supra resp. ques. 2° a 6°).

35ª Deste modo, sendo o valor correcto do terreno o de Esc. 697.720.000$00 (o da alienação em hasta pública), as AA. obteriam, pois, um produto líquido de venda de 581.445.000$00 (Esc. 697.720.000$00 - Esc. 116.275.000$00).

36ª Em consequência, até 1995 as AA. — por força das resp. ques. 8° a 11° que reduziram aquilo que as AA. tinham alegado — tiveram um dano da ordem dos Esc. 163.784.660$00,

37ª a que há a acrescentar os danos futuros, posteriores àquela data e não possíveis de quantificar por enquanto.

38ª A valor semelhante se chega pelos mecanismos do enriquecimento sem causa (supra 38. a 40. aqui dados por reproduzidos).

39ª Deste modo, é reduzido o pedido na conformidade do que ficou assinalado em supra conclusões 36ª a 38ª

40ª Assim não decidindo, a sentença violou, salvo o devido respeito, todas as normas e princípios jurídicos que foram sendo invocados.

TERMOS EM QUE o recurso deverá ser julgado provido e, em consequência, ser revogada a sentença, e ser a acção julgada provada e procedente e o R., ora apelado, condenado a pagar às AA., ora apelantes, a quantia global de Esc. 163.784.660$00, hoje equivalente a € 816954430,00, e mais danos futuros que vierem a ser liquidados em execução de sentença, assim se fazendo justiça”.

1.4. Em contra-alegações, a entidade recorrida formulou as seguintes conclusões:

“1) A douta sentença recorrida fez criteriosa análise e decidiu com acerto, não merecendo qualquer reparo.

2) A matéria de facto provada é a que consta da Especificação e respostas aos quesitos e não a selecção dela e o acrescento a que as AA. procedem nas suas alegações, sob o pretexto de a alinharem por ordem cronológica.

3) Na sequência da alegação do R., provado que a cedência de terrenos pelas AA. não foi gratuita, mas teve contraprestações municipais, nomeadamente com a dispensa de taxas de 10.336.331$00, as AA. vieram alterar a causa de pedir no presente recurso, quando só o podiam fazer até à réplica inclusive, nos termos do art.° 273, n.° 1 do C.P.C.

4) O valor do terreno, com área de 27.588 m2, para efeito de cedência foi computado em 38.623.200$00, como expressamente consta da escritura de cedência de fls. 30 e segs., maxime fls. 33 e 34, inexistindo qualquer avaliação a atribuir-lhe o valor de 10.336.331$00.

5) A valorização dessa parcela de terreno após a cedência, em 28/11/89, resultou da abertura de arruamentos no âmbito do loteamento que a desencravaram e ainda da valorização da zona nos três anos que decorreram até à hasta pública em 05/11/92.

6) A área vendida em hasta pública em 05/11/92 e adjudicada pela sociedade ... é de 27.000 m2.

7) Assim se esboroam os pés de barro da afirmação, mil vezes repetida no recurso pelas AA., de que, se o Município vendeu 7.091,50 m2 por 697.720.000$00, obterá pela alienação da totalidade do terreno a exorbitância de 2.714.606.200$00 e a escandalosa mais-valia de 6.751% por um terreno que lhe teria ficado por apenas 10.336.331$00.

8) Não há qualquer contradição na posição do R. noutra acção e nesta, pois naquela defendia-se que a área, por cedida em loteamento, não podia estar vinculada a fins agrícolas ao abrigo de um contrato de arrendamento rural, por incompatibilidade do uso agrícola com o uso urbanístico para que foi cedido, e nesta afirmava-se que não havia vinculação da área cedida ao fim urbanístico de construção para mercado municipal e cooperativa, podendo ser afectada ao uso também urbanístico de construção de habitação e comércio.

9) A douta sentença decide sobre a alegada ilicitude da actuação do R. com base num conjunto sucessivo de raciocínios silogísticos que partem de premissas para chegar a conclusões.

10) As AA. transcrevem essas conclusões, manifestam discordância quanto a elas com meras alegações laterais, mas não infirmam as premissas em que assentam, motivo por que as conclusões permanecem solidamente firmes sobre os seus alicerces.

11) Inexiste, assim, a ilicitude imputada à conduta dos órgãos do R., conforme bem decidiu a douta sentença em cuja argumentação acutilante o R. se revê e para que remete.

12) Com efeito, no âmbito do acordo de cedência do terreno pelas AA., com contraprestações monetária e outras pelo R., a instalação do mercado municipal, posto de grupagem de produtos agrícolas, armazém e sede de cooperativa não foi uma condição para a cedência, mas apenas o motivo impulsionador da viabilização do loteamento.

13) Perdido o interesse do mercado municipal na zona com a abertura do hipermercado ... e salvaguardadas as instalações da cooperativa noutro local, incumbia ao R., zelando pelo interesse público, dar um destino ao terreno, o que fez alienando-o em hasta pública, revertendo o preço para os cofres municipais para ocorrer com ele às necessidades públicas do concelho.

14) Aliás o art.° 180º, al. a) do C.P.A. permite ao Município alterar unilateralmente o conteúdo deste acordo entre AA. e R., que é um contrato administrativo.

15) Por isso a actuação do R. pautou-se pela salvaguarda do interesse público, tem apoio na lei e é alheia a qualquer ilícito.

16) O apelo que agora, ex novo e em recurso fazem as AA. ao instituto do enriquecimento sem causa é o sintoma mais que evidente de que elas mesmas, face à prova produzida, já não acreditam na ilicitude da conduta dos órgãos do R., sendo, porém, esse apelo inócuo já que não há enriquecimento e, se houvesse, sempre a sua invocação apenas em recurso seria extemporânea.

17) Acresce que nem sequer existe qualquer nexo de causalidade entre a conduta do R. e os prejuízos reclamados.

18) Com efeito, se não tivesse havido a cedência da área de 27.000 m2 de terreno para o R., as AA. não teriam conseguido lotear qualquer parte da quinta, fosse a que lotearam fosse a que cederam, razão por que os danos que extraem da possibilidade de elas próprias lotearem a parte cedida são danos impossíveis, sem qualquer nexo causal com a conduta do R

19) As AA. reduzem o pedido para apenas 10 % do pedido inicial, o que desde logo é revelador do excesso que pediram ou, na sua terminologia, da escandalosa mais-valia que pretendiam obter à custa do R

20) Não é, porém, o R. devedor de qualquer indemnização até porque “pagou” às AA. o justo valor do terreno ao tempo da cedência — 38.623.200$00 — seja com a dispensa de taxas no valor de 10.336.331$00, seja com as frutuosas démarches junto da administração central para tomar o terreno loteável pela sua desafectação da RAN e da concessão mineira de caulino e pela alteração do traçado e tipo de via prevista a cortar o terreno e cuja declaração de utilidade pública urgente já estava publicada em Diário da República (cfr. fls. 944).

21) Após a cedência e até à adjudicação em hasta pública, o terreno cedido valorizou-se com a feitura das ruas no âmbito do loteamento que o desencravaram e lhe deram acesso directo à via pública e com o forte crescimento da zona nesse período de três anos.

22) As AA., ao pretenderem para si o preço da venda do terreno e o rendimento que obteriam com esse preço, mais não pretendem do que espoliar o R. das prestações que deu para receber o terreno no valor de 38.623 contos e da natural valorização dele pela abertura de ruas no âmbito do loteamento e pelo forte crescimento da zona nos três anos que mediaram entre a cedência e a hasta pública”.

1.5. Recorrido e recorrrente e juntaram pareceres jurídicos.

1.6. O EMMP emitiu parecer no sentido do não provimento do presente recurso.

1.7. Pelo requerimento de fls. 1206, o recorrido desistiu de agravos que havia interposto ao longo do processo.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.1. A sentença julgou provado o seguinte:

“1) Por deliberação de 20 de Fevereiro de 1989, da CMVNG, foi deferido e autorizado às autoras — A... e B... - o loteamento de terreno rústico propriedade de ambas e de outros, denominado “...”, sito no lugar de ..., freguesia de Vilar do Paraíso, concelho de Vila Nova de Gaia, a confrontar de norte com ... e limite de Santa Marinha, de sul com caminho e ..., nascente com ... e poente com o mesmo e limite de Santa Marinha, inscrito na respectiva matriz predial rústica sob o artigo n°863 e descrito na Conservatória de Registo Predial sob o n°12.966, a folhas 75-v do Livro B-51 da dita freguesia — alínea A) da especificação;

2) Em consequência, foi emitido em 8 de Março de 1990 pelo Presidente da CMVNG o alvará de loteamento n°8/90, com o conteúdo que consta do documento de folhas 28 e 29 dos autos, dado por integralmente reproduzido — alínea B) da especificação;

3) Na sequência da aludida deliberação, veio a ser celebrada escritura pública em 28 de Novembro de 1989, lavrada a folhas 15 a 17 do Livro de Notas n°100 do Notário Privativo da CMVNG com o conteúdo que consta do documento de folhas 30 a 35 dos autos, dado por reproduzido — alínea C) da especificação;

4) Após esta escritura, a ré procedeu à desanexação registral, a partir da referida descrição predial n°12.966, da área global assim por ela recebida por cedência, aí obtendo a nova descrição n°00477/111289 da mesma 1ª Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia, e simultânea inscrição a seu favor dessa mesma área e descrição através da cota G1 (Ap.12/111289) — alínea D) da especificação;

5) Posteriormente, por escritura pública de 9 de Fevereiro de 1990, a 1ª e a 2ª autoras adquiriram aos contitulares do loteamento ... e mulher , em comum e partes iguais, e pelo preço global de 30.000 contos, a terça parte indivisa que os vendedores possuíam no referido prédio referenciado no anterior número 1), nos termos do documento de folhas 39 e 44 dos autos, que se dá aqui por reproduzido — alínea E) da especificação;

6) Foi feita a publicação de um edital datado de 26 de Novembro de 1991, com o conteúdo que consta do documento de folhas 45, que se dá aqui por reproduzido — alínea F) da especificação;

7) As autoras solicitaram, através do seu advogado, que lhes fosse “passada certidão ou fotocópia autenticada dos documentos que eventualmente terão sido emitidos e/ou outorgados para efectiva alienação pelo Município do terreno constante do edital” em causa — conforme o documento de folhas 46 dos autos — mas apenas lograram obter uma certidão, com uma fotocópia autenticada anexa, com o conteúdo que consta dos documentos de folhas 47 a 49 dos autos, que se dá aqui por reproduzido — alínea G) da especificação;

8) Ainda as autoras, através do seu mandatário, requereram a passagem de certidão ou fotocópia autenticada da escritura pública que tivesse sido celebrada, mas foi-lhe certificado que essa escritura ainda não tivera lugar, conforme consta dos documentos de folhas 50 e 51 dos autos — alínea H) da especificação;

9) Perante novo requerimento, porém, foi-lhes certificado que, afinal, por deliberação camarária de 9 de Dezembro de 1991, foi retirada a venda da praça pública prevista “por não haver licitantes”, tudo nos termos que constam do documento de folhas 52 dos autos, que se dá aqui por reproduzido — alínea I) da especificação;

10) E, finalmente, foi-lhe entregue em 24 de Novembro de 1994, também a seu requerimento, a certidão que consta do documento de folhas 53 dos autos, que se dá por reproduzido — alínea J) da especificação;

11) As autoras foram citadas, em incidente de intervenção principal provocada, por ofício de 28 de Outubro de 1994, para acção proposta no 3° Juízo Cível da Comarca de Vila Nova de Gaia, no processo n° 943, conforme, quanto à citação da 1ª autora, o que consta dos documentos de folhas 54 a 145 dos autos, que se dão por reproduzidos — alínea L) da especificação;

12) A ré ainda não formalizou e consumou através de escritura pública a alienação do prédio arrematado em hasta pública — alínea M) da especificação;

13) As autoras dedicam-se à actividade de aquisição de terrenos, seu loteamento quando necessário e construção de edifícios neles para posterior venda destes, em globo ou por fracções em regime de propriedade horizontal — alínea N) da especificação;

14) Conteúdo dos documentos de folhas 162 a 164 dos autos, aqui dados por reproduzidos — alínea O) da especificação;

15) Conteúdos dos documentos de folhas 165 a 177 dos autos, aqui dados por reproduzidos — alínea P) da especificação;

16) Conteúdo dos documentos de folhas 178 a 184 dos autos, aqui dados por reproduzidos — alínea Q) da especificação;

17) Conteúdo dos documentos de folhas 190 a 193 dos autos, aqui dados por reproduzidos — alínea R) da especificação;

18) A CMVNG na sua reunião de 19 de Outubro de 1992 deliberou proceder à venda em hasta pública da totalidade do terreno e publicaram-se novos editais datados de 19 de Outubro de 1992 abrangendo a área total de 27.000m2, como bem resulta da planta constante dos editais já juntos aos autos pelos autores — alínea S) da especificação;

19) Se as autoras tivessem mantido o terreno alienado pela CMVNG na sua posse, teriam requerido licença para o seu loteamento - resposta ao quesito 1º do questionário;

20) Caso procedessem ao loteamento desse terreno, as autoras gastariam, pelo menos, 90.000.000$00 com trabalhos de infra-estruturas, 8.750.000$00 com projectos de arquitectura, 12.500.000$00 com taxa de urbanização, e 5.000.000$00 com encargos administrativos — resposta aos quesitos 2° a 6° do questionário;

21) De acordo com o mercado, a rendibilidade do capital líquido obtido na venda de imóveis era de cerca de 15% em 1992 e 1993, e de cerca de 8% em 1994 e 1995 — resposta aos quesitos 8°, 10º e 11° do questionário;

22) As autoras e ... arremataram em 5 de Março de 1987 em hasta pública no Tribunal Judicial de Vila Nova de Gaia a Quinta da Telheira de Cima por 30.910.000$00 — resposta ao quesito 13° do questionário;

23) Tratava-se de um terreno interior, que não faceava com qualquer arruamento urbano, sendo servido apenas por um caminho de servidão a sul — resposta ao quesito 14° do questionário;

24) Estava afecto à exploração de caulino de que era concessionária a Empresa ..., SARL, e ainda inserido na Reserva Agrícola Nacional — resposta ao quesito 15° do questionário;

25) Em 20 de Fevereiro de 1989 a Câmara deliberou aprovar o loteamento, deliberação essa, que a final reitera que “as taxas de urbanização são compensadas pelo valor das áreas a ceder à Câmara” — resposta ao quesito 16° do questionário;

26) Pelo novo regulamento a taxa de urbanização atingia 10.336.331$00, que as autoras não pagaram por compensação com as áreas a ceder — resposta ao quesito 17º do questionário;

27) A Câmara emitiu o alvará de loteamento sem que as autoras pagassem a dita taxa municipal de urbanização de 10.336.331$00 — resposta ao quesito 18° do questionário;

28) Em 27 de Fevereiro de 1989, a Câmara deliberou ceder à ..., os terrenos destinados à sua sede, armazém e ao centro de grupagem e tratamento de produtos hortícolas, estruturas estas referenciadas na viabilidade concedida e na certidão de viabilidade junta ao processo de loteamento — resposta ao quesito 19° do questionário;

29) Após a escritura de 25 de Janeiro de 1990, a Câmara ficou com a parte restante da área de 27.000m2 destinada a mercado municipal abastecedor e respectivo aparcamento — resposta ao quesito 20º do questionário;

30) Com a abertura do hipermercado ... perdeu o interesse a construção desse empreendimento municipal — resposta ao quesito 21° do questionário;

31) Por isso a Câmara resolveu por deliberação sua, com deliberação concordante da Assembleia Municipal, vender o terreno para a construção de cinco blocos — resposta ao quesito 22° do questionário;

32) O que publicitou por edital, não tendo sido realizada a venda na data aprazada por falta de licitantes — resposta ao quesito 23° do questionário;

33) Entretanto, apareceram interessados nesse terreno desde que lhe fosse anexado o terreno cedido à ... — resposta ao quesito 24° do questionário;

34) Por isso a Câmara entrou em negociações com a Cooperativa no sentido de abdicar da área cedida em direito de superfície e receber, em substituição, em propriedade plena, dois lotes com a área de 6.116m2 na zona industrial da Feiteira, assumindo ainda a Câmara o encargo de elaborar o projecto de construção das instalações e suportar o custo da construção das mesmas, sob pena de indemnizar a Cooperativa em 150.000.000$00 a título de cláusula penal, o que, na sequência de deliberação camarária de 6 de Julho de 1992, foi concretizado pela escritura de renúncia e promessa de doação celebrada em 16 de Outubro de 1992 — resposta ao quesito 25° do questionário”.

2.2.1. Para melhor se perceber o que se encontra em discussão, convirá reproduzir o segmento em que a sentença resumiu o que na acção se apresentava como essencial. Disse:

“As sociedades autoras trouxeram a tribunal a seguinte versão factual: a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia (CMVNG), através da sua deliberação de 20/02/89, autorizou-lhes o loteamento da ... (QTC), de que eram comproprietárias juntamente com ... e mulher; por escritura lavrada a 28/11/89, elas e o ... cederam à CMVNG uma área de terreno com o total de 47.621,3m2, a destacar do dito prédio rústico, sendo 20.033,30m2 destinados ao domínio público - para estacionamento, acesso aos lotes, zonas verdes, passeios, via projectada e posto de transformação - e a área restante, ou seja, uma parcela de terreno com 27.588m2, destinada à instalação de equipamento, sendo a esta última atribuído o valor de 38.623.200$00; o alvará de loteamento n°8/90, emitido pela CMVNG em 08/03/90, autorizou-lhes a formação de 9 lotes e uma parcela exclusivamente destinada a acerto de extremas, nele se exarando, também, que foi cedida à CMVNG uma parcela de terreno com a área de 47.621,3m2, sendo 27.588m2 destinados à instalação de equipamento; por escritura lavrada em 09/02/90, o ... e mulher venderam-lhes a terça parte indivisa de que eram titulares; por deliberação de 14/10/91 - primeiro - e de 05/11/92 – depois - e correspondentes editais, a CMVNG pôs à venda a parcela de terreno que lhe foi cedida e destinada à instalação de equipamento, a qual acabou por ser arrematada pela firma ... pelo valor de 697.720.000$00.

Na tese das autoras, a CMVNG, ao alienar a área que lhe foi gratuitamente cedida - para construção de habitações e comércio, violou de forma ilícita e culposa o compromisso público de a destinar à instalação de equipamentos, desrespeitando com o seu comportamento princípios fundamentais que se impõem à actuação administrativa - nomeadamente os princípios da boa-fé, da proporcionalidade, da igualdade, da justiça e da imparcialidade no tratamento devido aos munícipes.

Alicerçadas nesta actuação ilícita e culposa, as autoras pedem a condenação do MVNG a pagar-lhes quantia líquida global de l.507.163.584$00, e ainda quantia que vier a ser liquidada em sede de execução de sentença.

Aquela quantia líquida corresponderá - segundo as autoras - aos lucros patrimoniais que lhes seriam proporcionados pelo terreno - de que se sentem indevidamente desapossadas - até ao final do ano de 1995.

Tal liquidação baseia-se no seguinte raciocínio: o MVNG vendeu a área de terreno - destinado à instalação de equipamentos - por 697.720.000$00; se mantivessem essa área de terreno como sua propriedade, as autoras tê-la-iam loteado, gastando nessa operação - em trabalhos de infraestruturas, projectos de arquitectura, taxas de urbanização e encargos administrativos - a quantia de 116.275.000$00; face àquele valor da venda e ao montante destas despesas, as autoras obteriam um produto líquido de venda de 581.445.000$00; este valor, segundo elas - e de acordo com a rendibilidade do capital líquido da venda de imóveis desde 1992 - ascenderia no final do ano de 1995 ao montante de 1.507.163.584$00.

A quantia a liquidar em execução de sentença terá a ver com os lucros cessantes contabilizados a partir desta última data”.

A configuração reportada não vem controvertida.

Apenas haverá que assinalar que, nas alegações do presente recurso, as recorrentes, reduzem o pedido (cfr. conclusão 39º).

A sentença não detectou que o Réu tivesse agido com violação de qualquer norma jurídica nem de qualquer princípio jurídico. Acessoriamente, considerou que, em qualquer caso, não se revelava nexo de causalidade entre a actuação e os alegados prejuízos. Em consequência, absolveu o réu do pedido.

Os recorrentes atacam a sentença exactamente enquanto não reconheceu os vícios que tinham apontado à actuação do réu. Devia tê-los reconhecido e, em consequência, verificado a existência dos danos alegadamente sofridos. Em alegação subsidiária, sustentam que sempre terá havido enriquecimento sem causa, pelo deveriam ser indemnizados.

Vejamos.

2.2.2. Em primeiro lugar, há que precisar os termos pelos quais se apresenta a cedência que as autoras fizeram ao réu dos terrenos “para instalação de equipamento” aos quais foi dado destino diverso do constante da escritura entre ambos celebrada, e já incorporado em precedente fase do procedimento de loteamento.

Nesse ponto, e no fundamental, não existe divergência entre a sentença e os recorrentes.

Considerou a sentença:

“À luz da lei então em vigor, os municípios podiam cobrar taxas pela realização de infraestruturas urbanísticas e pela concessão de licenças de loteamento - ver alíneas a) e b) do artigo 8° do DL n°98/84 de 29 de Março - mas podiam dispensá-las mediante a cedência - nomeadamente – de terreno fora do prédio a lotear - ver artigos 42° e 43° do DL n°400/84 de 31 de Dezembro.

Foi dentro deste enquadramento legal que autoras e o réu gizaram o acordo que, embora latente, emerge de forma assaz concludente dos termos dos deferimentos da viabilização e do projecto urbanístico, bem como dos termos da escritura de 28 de Novembro de 1989 e do alvará n°8/90.

É, pois, falacioso dizer-se que a cedência de terreno feita pelas autoras ao réu foi gratuita, visto que tudo indica que ela visou compensar, para além da dispensa de pagamento das taxas de urbanização, aquele quantum de valor acrescentado ao terreno pelas frutuosas diligências do réu”.

E defendem as recorrentes:

“6ª A condição de o R receber das AA. uma determinada área de terreno, no decurso e dentro das condições a elas impostas para concessão de licença e alvará de loteamento, com afectação ou destino bem fixado, concretamente “para instalação de equipamento”, ficou exarada quer no alvará de loteamento quer na escritura pública de “cedência de terreno”.

Ora, estamos com os autores, no entendimento de que as condições de cedência se inscreveram, em rigor, como dizem, como compensação do “«município de encargos decorrentes da operação de loteamento» «na falta» da «taxa municipal pela realização de infra-estruturas urbanísticas a que se refere a alínea a) do n° 1 do artigo 8° do Decreto-Lei n° 98/84, de 29 de Março» (na conformidade do art° 43°-1 do mesmo DL. n° 400/84)”.

Mas, sendo, como é, assim, falece aos recorrentes base para a defesa de uma pretensa correspondência do direito de indemnização que pretendem efectivar com o que veio a ficar disposto no DL n.º 448/91, de 29.11.

Frise-se que os recorrentes não defendem que o regime de 91 seja o aplicável, o que entendem é que a substância da sua pretensão tem a mesma raiz que conduziu o legislador a inserir no artigos 16.º, n.º 4, e 17.º do DL n.º 448/91, o direito de reversão.

É essa raiz comum que não existe.

Na verdade, se bem se reparar, o regime de reversão e suas consequências, que o DL 448/91 consagrou aplica-se a situação diversa daquela que, nos termos aceites e, mais que isso, expressamente sustentados pelas recorrentes, ocorreu.

Recordemos que a situação dos autos foi constituída e regulada pelo DL n.º 400/84.

Nesse diploma, e no capítulo respeitante a “Cedências” dispõe-se:

“Art. 42.º O proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o terreno objecto da operação de loteamento cederão à câmara municipal, obrigatoriamente, a título gratuito, as parcelas de terreno devidamente assinaladas na planta de síntese relativas a:

a) Praças, arruamentos, passeios adjacentes, baias de estacionamento de veículos e de paragem de transportes públicos e faixas arborizadas anexas;

b) Áreas públicas livres envolventes das edificações destinadas ao movimento e estar de peões;

c) Equipamentos públicos, tais como os destinados a educação, saúde, assistência, cultura e desporto, a superfícies verdes para convívio, recreio e lazer e bem assim a parques de estacionamento”.

“Art. 43.º - 1 - Além das cedências referidas no artigo anterior, o proprietário fica obrigado a proceder ao pagamento da taxa municipal pela realização de infra-estruturas urbanísticas a que se refere a alínea a) do n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 98/84, de 29 de Março, sem prejuízo da realização das obras de urbanização previstas na operação de loteamento, ou, na falta da referida taxa, a compensar o município de encargos decorrentes da operação de loteamento com um pagamento em numerário ou com a cedência de lotes constituídos ou de terreno fora do prédio a lotear.

2- As compensações referidas na parte final do n.º 1 serão fixadas no regulamento da prática urbanística do plano director municipal ou, na sua falta, serão as que forem fixadas em portaria conjunta dos Ministros da Administração Interna e do Equipamento Social”.

Verifica-se, no confronto dos dois artigos, que uma coisa é a cedência (a título gratuito), inerente à operação de loteamento, que é o que consta do artigo 42.º (e que no presente caso foi integrado pela cedência de terreno “para estacionamento, acesso aos lotes, zonas verdes, passeios, via projectada e posto de transformação”, cedência que não está em discussão), e outra são as cedências substitutivas das taxas municipais ou dos encargos com a operação de loteamento, que é o que consta do artigo 43.º (e que, no presente caso, foi integrado pela cedência de terreno “para instalação de equipamento”, sobre a qual vem construído o pedido). Estas últimas são “livremente estabelecidas entre a câmara municipal e os interessados na operação” (Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in BFD da Universidade Coimbra, Vol. LXII, pág.405).

Ora, como melhor se percebe pela sua leitura integral, o regime de reversão que veio a ser estabelecido no artigo 16.º, n.º 4, do DL 448/91, “O cedente tem direito a reversão sobre as parcelas cedidas nos termos dos números anteriores sempre que haja desvio da finalidade da cedência”, reporta-se a cedência correspondente ao disposto no artigo 42.º do regime de 1984.

Quanto à cedência compensatória, em espécie, cedência correspondente à do artigo 43.º, do regime de 1984, regulam os n.ºs 5 e 6 do mesmo artigo 16.º. E deles resulta que não têm os cedentes qualquer direito de perseguição sobre os terrenos cedidos, independentemente do destino que lhe venha a ser dado.

E bem se compreende que assim seja, e que assim deva ser tratado, também no âmbito do DL 400/84, que é omisso de previsão expressa, a propósito.

É que à cedência em causa, sendo meramente compensatória, há-de aplicar-se o mesmo regime que se aplicaria se não tivesse havido pagamento em espécie, antes em dinheiro. Neste último caso, nenhum poder sobre o destino dado ao dinheiro, designadamente sobre a forma de o rentabilizar poderia ser conferido ao loteador - nem que o município viesse a obter benefício inesperado por um bom investimento, nem que ele viesse a obter um prejuízo inesperado, em razão de inadequado investimento.

Carece, pois de qualquer base a correspondência que os autores/recorrentes pretendem realizar.

2.2.3. O mais dos autos concerne à actuação do réu no quadro que conduziu à permissão da operação de loteamento, à realização da escritura e à emissão de alvará.

Ora, em todo esse procedimento, e ao contrário do que alegam os autores, em nenhum momento se detecta que o réu tenha actuado com violação de quaisquer dos princípios por que se deve nortear a actuação pública.

Valem aqui, sufragando-se, as considerações que a propósito foram produzidas pela sentença.

2.2.4. Do anterior, decorre que também não pode ter sucesso a pretensão de condenação dos réus com fundamento em enriquecimento sem causa.

Com efeito, neste segmento, a tese dos recorrentes só teria viabilidade na verificação de que a cedência dos terrenos foi efectuada “em virtude de uma causa que deixou de existir ou em vista de um efeito que não se verificou” (artigo 473.º, n.º 2 do CC)

Mas, atento o que se deixou assente, em concordância com os recorrentes, não foi isso que se passou.

A cedência dos terrenos constituiu-se como compensação, nos termos analisados.

E, por isso, também esteve bem a sentença, quando julgou que os fins para os quais a Administração assumiu que destinaria os terrenos não se constituiu como compromisso perante as autoras nem foram esses fins determinantes da escritura entre ambos celebrada.

3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso.

Custas pelos recorrentes.

Lisboa, 14 de Março de 2006. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Edmundo Moscoso – Jorge de Sousa (vencido apenas quanto ao conhecimento da questão do enriquecimento sem causa, por entender que é questão de direito privado, a resolver apenas à face das normas do Código Civil, e por isso, está fora do âmbito da jurisdição administrativa, nos termos do artigo 4º, n.º 1, al. f) do ETAF de 1984).

0257/05

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