289/86 - Tribunal Constitucional

Processo: nº 3/85. 1.ª Secção. Relator: Conselheiro Martins da Fonseca. Acordam no Tribunal Constitucional: A pedido da Electricidade de Portugal (EDP), E. P., com sede na Avenida de José Malhoa, lote A, 13, em Lisboa, foi constituída uma comissão arbitral para, nos termos do artigo 49º das Condições Gerais de Venda de Energia Eléctrica em Alta Tensão, anexas ao Decreto-Lei nº 43 335, de 19 de Novembro de 1960 (na redacção do Decreto-Lei nº 296/82, de 28 de Julho), resolver um litígio entre ela e o Município de Espinho sobre dívidas deste, resultantes da venda de energia eléctrica e juros. No decorrer do processo, logo na contestação, veio aquela edilidade deduzir a inconstitucionalidade orgânica e material do Decreto-Lei nº 296/82, que estabelece a forma de criação e funcionamento da comissão arbitral e define a sua competência. Relegada para a decisão final a apreciação da dedução invocada, o Acórdão de 31 de Outubro de 1984, proferido sobre os autos, «desatende o incidente de inconstitucionalidade (orgânica e material) deduzido pelo réu contra o Decreto-Lei nº 296/82, de 28 de Julho» e conclui pela falta de prova de existência de contrato de fornecimento de energia eléctrica (e de um aditamento) entre as partes, que havia sido invocado pela então A., EDP, como fundamento do pedido, tendo sido decidido o litígio apenas «com base na actividade invocada nos artigos 2ºe 3.° da petição inicial (artigo 2ºdo Decreto-Lei nº 502/76, de 30 de Junho) e à luz das aludidas Condições Gerais de Venda de Energia Eléctrica em Alta Tensão, anexas ao citado Decreto-Lei nº 43 335 e das demais dis­posições legais aplicáveis». Não se conformando com tal decisão, no que concerne à questão da inconstitucionalidade, dela vem, agora, o Município de Espinho in­terpor recurso para este Tribunal, reiterando as razões que já havia invocado para sustentar a inconstitucionalidade material e orgânica daquele decreto-lei, a primeira com o fundamento de que ele cerceia a pos­sibilidade de acesso aos tribunais, a segunda com a argumentação de que o Governo não tinha competência para legislar sobre a matéria que, nos termos da Constituição, é reservada à Assembleia da República. Em síntese, é a seguinte a linha argumentativa do recorrente: face à caracterização normativa que a Constituição estabelece dos tribunais e dos princípios que regulam e enformam a sua actividade, terá de se concluir que a comissão arbitral criada pelo Decreto-Lei nº 296/82 não é um tribunal, nem se encontra integrada no poder judicial, e que o recurso obrigatório a comissões arbitrais, ainda que se lhe dê a designação de tribunais, não garante o direito fundamental de acesso aos tribunais. Mas se se defender a tese de que são verdadeiros tribunais, então o Governo, ao criar tal diploma, invadiu a esfera da exclusiva competência da Assembleia da República, já que a este cabe legislar, nos termos do artigo 167º, alínea j), da Constituição da República Portuguesa de 1976, sobre organização e competência daqueles órgãos. E isto seria sempre assim, quer à luz da actual Constituição, face à qual, após a revisão de 1982, necessitaria de uma autorização para legislar sobre a matéria - que não se verificou -, quer à luz da Constituição de 1933, que nem permitia a concessão de tal autorização. E não se alegue - prossegue - que o Decreto-Lei nº 296/82 tem natureza interpretativa, porque, pelo menos em substância, a não tem, sendo certo que, a tê-la, tal facto é irrelevante, pois que a questão da inconstitucionalidade orgânica deverá ser apreciada de acordo com a lei constitucional em vigor à data dos seu nascimento. E, concretizando, conclui: porque «o nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 296/82 denega a possibilidade de acesso aos tribunais - como sucedeu à recorrente Câmara Municipal de Espinho no presente caso», foram violados os artigos 20º, nº 2, e 18º, nºs 1 e 2, da Constituição, enfermando o artigo 1º daquele Decreto-Lei de inconstitucionalidade material. Não tendo o diploma criado verdadeiros tribunais, ele viola ainda o artigo 167º, alínea da Constituição, na sua primeira versão (a que se encontrava em vigor à data da sua publicação), por afectar a competência e organização dos tribunais. Mas, caso se entenda que a comissão arbitral reveste a natureza de verdadeiro tribunal, então, além da violação daquele preceito, verifica-se, também, a violação do artigo 212ºdo texto fundamental, de igual modo na primeira versão. Admitindo, porém, que a constitucionalidade se há-de aferir face ao actual texto constitucional, violou-se, nesta hipótese, o artigo 168º, alí­nea q), e - por último - admitindo, ainda, que se deve apreciar a ques­tão face à Constituição de 1933 - ao tempo da primitiva redacção das Condições Gerais de Venda de Energia Eléctrica em Alta Tensão -, terá de se concluir que foi desrespeitado o estipulado no artigo 93.°, alínea b), daquela Constituição. Por sua vez, a recorrida EDP, contra-alegando, começa por referir ter o recorrente invocado a inconstitucionalidade do nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 296/82, quando, na verdade, tal número não existe, e porque o artigo 1º do Decreto-Lei contém várias normas, deveria ter especificado quais delas considerava inconstitucionais. Não o tendo feito, o mais longe a que se poderá chegar - afirma - é até à apreciação da­quela norma que denegue a possibilidade de acesso aos tribunais, já que este é o fundamento invocado pelo recorrente para arguir a incons­titucionalidade. Que o Decreto-Lei nº 296/82 tem uma intenção interpretativa é, segundo a EDP, demonstrado pela leitura do seu relatório, onde tal se declara, e que não é contrariado pelas alterações que o diploma intro­duziu, pois que elas são de mero pormenor, não modificando subs­tancialmente o regime jurídico até aí em vigor. O mesmo Decreto-lei ainda segundo a EDP - não criou comissões arbitrais; estas foram criadas pelo Decreto-Lei nº 43 335, de 19 de No­vembro de 1960, de que fazem parte integrante as Condições Gerais de Venda de Energia Eléctrica em Alta Tensão, sendo certo que a comissão arbitral de onde proveio o acórdão recorrido é um tribunal arbitral vo­luntário, cuja fonte de criação é o contrato celebrado em 22 de Abril de 1970 entre o Município de Espinho e a EDP, no qual foi vertido o conteúdo do contrato tipo e, por meio deste, as Condições Gerais de Venda de Energia Eléctrica em Alta Tensão, ambos aprovados por aquele decreto-lei. Contesta a EDP que o diploma em causa se encontre ferido de inconstitucionalidade material, uma vez que, sendo os tribunais volun­tários ou necessários permitidos pelo artigo 212º, nº 2, da Constituição da República Portuguesa, não viola o seu artigo 20º, nº 2, o qual não assegura o acesso a qualquer tribunal determinado ou categoria de tribu­nais. E porque as Condições Gerais de Venda de Energia Eléctrica em Alta Tensão, que fazem parte integrante do Decreto-Lei nº 43 335, têm o seu fundamento na Lei de Bases nº 2002, de 26 de Dezembro de 1944, tinha o Governo competência para elaborar o Decreto-Lei nº 296/82, que não é mais do que a execução e desenvolvimento daquela lei, mantida válida face ao ordenamento constitucional renovado, como já o tinha face à Constituição de 1933, no domínio da qual lhe cabia regulamentar essa lei. Tudo visto: Vários são as questões a que teremos de dar resposta. Impõe-se, antes de mais que as enumeremos: 1ª Como já se acentuou, a recorrida sustenta que não se deverá tomar conhecimento do recurso em virtude de o recorrente ter invocado a inconstitucionalidade do nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 296/82, quando é certo aquele número não existir. Procederá, por tal motivo, esta questão prévia? 2ª Mas uma outra questão a que teremos de dar resposta, antes de mais, prende-se com a junção de um documento apresentado pela recorrida EDP, juntamente com as alegações feitas para este Tribunal, e que respeita, segundo aquela entidade, ao contrato efectuado entre si e o Município de Espinho. Deverá dar-se atendimento a tal documento? 3ª A terceira questão que se nos coloca está relacionada com a natureza do órgão criada pelo Decreto-Lei nº 296/82. Será verdadeiro tribunal? 4ª A sê-lo, terá a natureza de tribunal arbitral voluntário ou ne­cessário? 5ª O Decreto-Lei nº 296/82, pela sua substância, constitui diploma interpretativo? 6ª Por último, padecerá o diploma em apreço de inconstitu­cionalidade? 1ª questão Certo é que o recorrente, nas suas alegações, faz referência ao nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 296/82, sendo de igual modo exacto que tal número não existe. Mas também se torna manifesto que se trata de simples lapso material irrelevante, não só porque, já na contestação, argui a inconstitucionalidade de todo o diploma, mas também porque, embora nas alegações de recurso faça referência ao nº 1, certo é que acaba por afirmar: «foram violados os artigos 20º, nº 2, e 18º, nºs 1 e 2, da Constituição, enfermando o artigo 1º do Decreto-Lei nº 296/82 de inconstitucionalidade material» (itálico nosso). E, noutro passo, acentua: «acresce que o mesmo decreto, ao afectar a competência e organização dos tribunais, viola claramente o texto constitucional em vigor na data em que surgiu, isto é, o ar­tigo 167º, alínea j)». Desta forma, torna-se claro que o recorrente pretende o reconheci­mento da inconstitucionalidade do artigo 1º do diploma citado (único preceito que directamente tem a ver com a questão e cuja aplicação se verificou efectivamente ao nível da decisão recorrida). Assim sendo, há-de o Tribunal Constitucional limitar-se a apreciar a (in)constitucionalidade da norma do artigo 1º daquele decreto-lei. Não existe, assim, fundamento para não se conhecer do recurso. 2ª questão Resolvida que está a primeira questão, passaremos a referir-nos à se­gunda, ou seja, à da junção do documento apresentado pela recorrida. Ora tal documento – respeitante ao contrato efectuado entre a EDP e o Município de Espinho e um aditamento ao mesmo - apenas foi apresentado juntamente com as alegações feitas para este Tribunal. Porém, como se constata dos autos, já antes da decisão ora recorrida o problema de prova da existência desse contrato foi ventilado. Com efeito, na contestação, aquela edilidade havia levantado o pro­blema da falta de força probatória das minutas juntas pela EDP, como constituindo documentação suficiente para a prova da existência do contrato. Tendo tal matéria sido alvo da apreciação por parte do acórdão ora recorrido, dele se decidiu: «as ditas fotocópias não têm indicação de datas ou de qualquer entidade notarial e, assim, não observam aqueles preceitos legais» (artigo 120ºdo Decreto-Lei nº 43 335, de 19 de Novembro de 1960, e artigos 45º e 51º das Condições Gerais de Venda de Energia Eléctrica em Alta Tensão) «tendo apenas a função de minutas (de contrato e de aditamento). Portanto, os elementos invocados pela A. não ficaram provados, não podendo esta comissão arbitral fundar-se me cláusulas de minutas (de contrato e de aditamento), só lhe incumbindo apreciar e decidir o pedido com base na actividade invocada nos artigos 2ºe 13º da petição inicial (artigo 2ºdo Decreto-Lei nº 502/76, de 30 de Junho) e à luz das aludidas Condições Gerais de Venda de Energia Eléctrica em Alta Tensão, anexas ao citado Decreto-Lei nº 43 335, e das demais disposições legais apli­cáveis.» Pelo que atrás fica exposto, verifica-se não ter ficado provado, perante o tribunal a quo, a existência do contrato invocado, sendo certo que só a ele competia pronunciar-se sobre a validade do mesmo. Tendo-se formado caso julgado sobre a questão naquele acórdão, não pode este Tribunal vir de novo encará-la, para eventualmente chegar a outra conclusão. Isto porque em termos de competência deste Tribunal só é possível ele apreciar problemas de constitucionalidade e não questões de validade ou invalidade de um contrato. No entanto, sempre se dirá que a faculdade concedida pelos nºs 1 do artigo 706º e 2 do artigo 524º ambos do Código de Processo Civil, invocados pela EDP para justificar a junção do alegado documento, não procede. Com efeito, dispõe o primeiro daqueles artigos, na parte que importa aqui referir: 1- As partes podem juntar documentos às alegações nos casos excepcionais a que se refere o artigo 524º ou no caso de a junção apenas se tornar necessária em virtude do julgamento proferido na 1ªinstância. 2- Os documentos supervenientes podem ser juntos até se iniciarem os vistos aos juízes: [...] Por sua vez, dispõe o artigo 524º, no seu nº 2: 2 - Os documentos destinados a provar factos posteriores aos articulados, ou cuja apresentação se tenha tornado necessária em virtude de ocorrência posterior, podem ser oferecidos em qualquer estado do processo. Como se depreende da própria letra do artigo 706º, é naturalmente excepcional a faculdade de apresentar documentos com as alegações. A instrução do processo faz-se na 1ª instância e aí devem produzir-se os meios de prova, designadamente a prova documental. Com as alegações, por isso, só é permitido juntar: a) Os documentos supervenientes; b) Os documentos destinados a provar factos supervenientes; c) Os documentos que só se tornam necessários exibir em consequência do julgamento da 1ªinstância. (V. Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, vol. 3.°, p. 321.) Logo na contestação, o recorrente arguiu a invalidade do contrato por falta de prova e a inconstitucionalidade, que constitui objecto deste recurso. A recorrida não provou, nem alegou, a superveniência do documento. Documento superveniente é aquele que se formou depois do encerra­mento da discussão, ou de que só se teve conhecimento após o referido momento, ou ainda aquele que não pode obter-se anteriormente (v. Al­berto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, vol. 4º, pp. 10 e 11). Nada disto alegou e é manifesto que nenhuma das hipóteses se verifica. É evidente que o documento não se tornou necessário «em virtude do julgamento proferido». Há muito que vinha sendo posta em causa a necessidade da sua apresentação. Diz-se, porém, que ele se tornou necessário face às alegações do recorrente. Contudo, as suas alegações não constituem facto ou ocorrência posterior que, por si só, justifiquem a sua junção em qualquer recurso, e muito menos num recurso de constitucionalidade. Tudo isto se diz sem embargo de reconhecer que até seria inútil fazê-lo, porque o que, neste recurso, está em causa é apenas a cons­titucionalidade de uma norma, e não a questão de saber se a prova de um contrato foi devidamente feita. Concluiremos, assim, que não tem este Tribunal que atribuir rele­vância à junção do aludido documento. Mas, ainda que lhe atribuísse, tal não teria efeitos na decisão, como mais adiante se demonstrará a propósito da referência a efectuar à natureza do órgão criado pelo Decreto-Lei em apreço. 3ª questão Como se enunciou, a 3ª questão a decidir prende-se com a indagação sobre a natureza do órgão criado pelo Decreto-Lei nº 296/82. Tratar-se-á de um verdadeiro tribunal? No dizer de Marcelo Caetano, «tribunal é o órgão singular ou colegial que a requerimento de alguém, e procedendo com imparcialidade e independência segundo fórmulas pré-estabelecidas, possui autoridade para fixar a versão autêntica dos factos incertos ou controversos de um caso concreto a fim de determinar o direito aplicável a esse caso em decisão com força obrigatória para os interessados» (Manual de Ciência Política e Direito Constitucional, 4ª ed., p. 540). Claro que não basta a um órgão chamar-lhe tribunal para que o seja. Necessário se torna, para o caracterizar como tal, atender à sua natureza intrínseca, à sua essência. E já que a Constituição não nos dá uma definição do que seja essa realidade, a sua definição há-de radicar-se na natureza das funções que exerce, no seu carácter jurisdicional. Ora, ao referir-se à função jurisdicional, estabelece o artigo 206ºda Constituição que «na administração da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados». Essencial, para que se fale de um acto jurisdicional, parece ser que um agente estadual (em regra) tenha de resolver de acordo com o direito uma questão jurídica, entendendo-se por tal um conflito de pretensões entre duas ou mais pessoas ou uma controvérsia sobre a verificação ou não verificação em concreto de uma ofensa ou violação da ordem jurídica. «Ao cabo e ao resto, o quid specificum do acto jurisdicional reside em que ele não apenas pressupõe, mas é necessariamente praticado para resolver uma 'questão de direito'. Se, ao tomar-se uma decisão, a partir de uma situação de facto traduzida numa «questão de direito» (na violação do direito objectivo ou na ofensa de um direito subjectivo), se actua, por força da lei, para se conseguir a produção de um resultado prático diferente da paz jurídica decorrente da resolução dessa 'questão de direito', então não estaremos perante um acto jurisdicional; estaremos, sim, perante um acto administrativo» (Afonso Queirós, Lições de Direito Administra­tivo, p. 51). Porém, são jurisdicionais, «pois constituem casos de exercício privado da função jurisdicional ou de participação nela, as decisões tomadas por árbitros» (v. o mesmo autor, ob. cit., p. 41). Desta forma, e embora existindo o monopólio estadual da função jurisdicional, tal poderá não obstar a que certos litígios possam ser decididos por árbitros, escolhidos pelas partes (tribunais arbitrais voluntários) ou impostos por lei (tribunais arbitrais necessários). Importa, assim, analisar se a actividade da comissão arbitral criada por aquele Decretos-Lei e insere nas funções que, nos termos do referido artigo 206º, define e determina a integração da sua competência nessa função. Importa, antes de mais, verificar se, face àquilo que dispõe o decreto em apreço, as funções que são atribuídas ao órgão por ele criado têm a natureza já mencionada. Estipula o artigo 1º do Decreto-Lei nº 296/82: O artigo 49 das Condições Gerais de Venda de Energia Eléctrica em Alta Tensão, anexas ao Decreto-Lei nº 43 335, de 19 de Novembro de 1960, e que deste fazem parte integrante, passa a ter a seguinte redacção: Artigo 49º Comissão arbitral As dúvidas, divergências ou, de um modo geral, to­dos os litígios de qualquer natureza que se levantarem entre o consumidor e o distribuidor sobre a interpreta­ção ou execução de disposições legais ou contratuais aplicáveis às suas relações, incluindo a falta de cumpri­mento de obrigações e respectivas consequências, serão decididas por uma comissão de três árbitros, um indi­cado por cada uma das partes e o terceiro por acordo dos outros dois árbitros. $ 1º A constituição da comissão referida no corpo do artigo poderá ser requerida por qualquer das partes à Direcção-Geral de Energia, que fixará um prazo não inferior a quinze dias para a indicação dos árbitros das partes. A falta de indicação do árbitro do demandante implica a desistência do pedido. Na falta de indicação do árbitro do demandado, será este designado pelo procurador-geral da República. Não chegando os árbitros nomeados pelas partes a acordo para a designação de terceiro árbitro nos quinze dias seguintes à sua nomea­ção, será este designado pelo presidente do Supremo Tribunal de Justiça. $ 3.° A competência das comissões, como tribunais arbitrais necessários, prevalece sobre a competência de quaisquer tribunais arbitrais voluntários previstos em cláusulas compromissórias, e as suas decisões, das quais não é admitido recurso, têm a mesma força que uma sentença proferida pelo tribunal de comarca e serão executadas pelos tribunais cíveis, quando a execução se efectue nos termos gerais de direito; quando preceitos especiais previrem o pagamento destas dívidas através de ordens de pagamento emitidas pelo Conselho Superior de Magistratura a favor dos respectivos credores ou por meio de deduções de importâncias a transferir pelo Estado para a parte vencida, compete à comissão arbitral que tenha proferido a decisão requisitar aquela ordem ou solicitar aquela dedução. § 4º As despesas feitas com a constituição e funcio­namento das comissões, incluindo os honorários dos árbitros, depois de aprovadas pelo Ministro da Indústria, Energia e Exportação, sob proposta da Direcção-Geral de Energia, serão pagas pela entidade que decair, na proporção do vencido. O Governo, ao afirmar no $ 3° do artigo 49º das Condições Gerais de Venda de Energia Eléctrica em Alta Tensão, que a competência das comissões, «como tribunais arbitrais necessários», prevalece sobre a competência de quaisquer tribunais arbitrais voluntários previstos em cláusulas compromissórias, parece ter querido criar verdadeiros tribunais. Efectivamente criou, pois que, como se levantem entre o consumidor e o distribuidor, função que, como se verifica do referido artigo 206ºda Constituição, assume a natureza de função jurisdicional. É irrelevante a circunstância de os árbitros não estarem sujeitos ao estatuto privativo dos juízes, imposto pelos artigos 205º e seguintes e 220ºe seguintes, todos da Constituição. É que tal estatuto só é de exigir quando se esteja perante os tribunais ditos normais. A Constituição dei­xou de fazer a distinção entre tribunais comuns e especiais, mas de qualquer forma admite hoje expressamente a existência dos tribunais arbitrais e é manifesto que aos árbitros não se pode exigir que estejam vinculados ao estatuto dos juízes. O que importa é que, no caso, os árbitros estejam investidos em funções jurisdicionais e que a missão que lhes é atribuída seja jurisdicional. E, na verdade, assim sucede. Deste modo, não existe a menor dúvida de que estamos perante um verdadeiro tribunal. 4ª questão Chegados à conclusão de que estamos perante um tribunal, importa agora analisar se se trata de um tribunal arbitral voluntário ou necessário. A doutrina e a jurisprudência estão substancialmente de acordo em considerar o tribunal arbitral necessário como instituto distinto, pela sua origem, do tribunal arbitral voluntário. A origem é diversa, porque a arbitragem obrigatória surge, não em virtude de um negócio jurídico de direito privado que lhe dá vida, mas por um procedimento do poder executivo ou de acto legislativo. O le­gislador impõe nalguns casos ao cidadão a obrigação de submeter determinada controvérsia a um colégio arbitral. Daqui deriva o carácter tipicamente publicístico do instituto, sobrepondo-se a vontade do legis­lador à das partes. Em relação à natureza jurídica do compromisso arbitral e tribunais arbitrais voluntários, muitas construções doutrinárias têm sido apresen­tadas, podendo, contudo, reconduzirem-se a três, no que têm de funda­mental. Uma baseia-se essencialmente na teoria de contrato processual (Chiovenda); outra parte da afinidade entre a transacção e o compromisso (Carnelutti); a terceira coloca o acento tónico predominantemente no carácter essencialmente privatístico (Alfredo Rocco). No entanto, ne­nhuma recusa a natureza de negócio jurídico celebrado entre as partes. No caso em apreço, terá havido um negócio jurídico celebrado entre as partes, de harmonia com o qual os litígios que surgissem seriam sempre decididos por um tribunal arbitral? Há quem sustente (Josserand apud Galvão Telles, Manual dos Con­tratos em Geral, 3.a ed., p. 60) que o contrato moderno não constitui em muitas hipóteses o resultado de uma livre estipulação; que «o contrato escapa cada vez mais à acção comum e concertada das partes; deixa de ser uma entente realizada sob a égide da liberdade, pelo jogo de vontades iguais e autónomas, para se tornar uma operação dirigida, quer pelos poderes públicos [...] quer por um só dos contraentes que impõem a sua fórmula e as suas condições ao outro». Mais afirma o autor que o carácter tradicional de mutuus consensus tende a mitigar-se e o contrato torna-se menos contratual, e em certos casos pode falar-se em contrato regulamento ou contrato dirigido, e que, noutros, «o conteúdo dos contratos é fixado, ao menos em grande parte, por determinações administrativas». Nestes casos, «a limitação da liberdade vem de fora, do Estado, ou de outra entidade de direito público». Mas a limitação pode ser imposta unilateralmente por uma das partes. Haverá, então, contrato de adesão (ob. cit., p. cit.). Anote-se desde já que há quem conteste que os contratos de adesão sejam verdadeiros contratos (v. Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10ª ed., 1º vol., p. 572). O contrato de venda de energia eléctrica que consta dos autos poderá classificar-se, eventualmente, como um contrato dirigido, porque grande parte do seu conteúdo está fixado pelo poder público, mas nunca como um contrato de adesão. Apesar de a recorrente e recorrida terem celebrado o contrato em data muito anterior à promulgação do Decreto-Lei nº 296/82, quando o artigo 49º das Condições Gerais de Venda de Energia Eléctrica em Alta Tensão tinha conteúdo e redacção diversa da que agora lhe foi dada, poderá dizer-se que continua a existir mútuo consenso necessário para se poder admitir a existência de um tribunal arbitral voluntário? Esta questão determina, previamente, ter de se tomar posição sobre o problema de saber se o artigo 1º daquele Decreto-Lei tem a natureza de norma interpretativa, o que nos faz já entrar, também, na apreciação da 5ª questão, inicialmente colocada. 5ª questão A primitiva redacção do corpo daquele artigo 49º dispunha: Artigo 49º Comissão de peritos As dúvidas ou divergências que se levantarem entre o con­sumidor e o distribuidor sobre a execução ou a interpretação das disposições destas condições gerais, do caderno de encargos da concessão ou da apólice aprovada serão decididas por uma comissão de três peritos-árbitros, um indicado por cada uma das partes e o terceiro designado pelo Secretário de Estado da Indús­tria. Convém transcrever aqui o que actualmente reza o corpo do ar­tigo 49º, na nova redacção dada: Artigo 49º Comissão arbitral As dúvidas, divergências ou, de um modo geral, todos os litígios de qualquer natureza que se levantarem entre o consu­midor e o distribuidor sobre a interpretação ou execução de dis­posições legais ou contratuais aplicáveis às suas relações, incluindo a falta de cumprimento de obrigações e respectivas consequências, serão decididas por uma comissão de três árbitros, um indicado por cada uma das partes e o terceiro por acordo dos outros dois árbitros. Como se constata de ambas as redacções, trata-se de regimes subs­tancialmente diferentes: o primeiro circunscreve-se às dúvidas e diver­gências sobre execução e interpretação: o segundo contempla não só as dúvidas e divergências, como também, de um modo geral, todos os litígios, incluindo a falta de cumprimento de obrigações e respectivas consequências. A competência, que era restrita, alargou-se extraordinariamente. O novo texto tem um sentido que extravasa do primeiro. É do domínio comum que as normas interpretativas podem classificar-se como interpretativas por natureza ou por imposição do legislador. Norma interpretativa por natureza é aquela que intervém para decidir uma questão de direito, cuja solução é controvertida, consagrando-se um entendimento a que a jurisprudência pelos seus meios poderia ter che­gado (Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, 1º vol., 2ªed. revista, p. 50, e Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 106, p. 140). O que atrás fica dito permite repelir a possibilidade de se considerar o falado artigo 1º como norma interpretativa por natureza. Repete-se: o seu campo de aplicação extravasa largamente o da anterior redacção do artigo 49º Mas será norma interpretativa, por imperativo legal? A noção de norma interpretativa por imperativo legal está iminentemente ligada à ideia de interpretação autêntica. Na interpretação autêntica o legislador não se cinge, ao interpretar a lei, à vontade nela objectivada. Nada o vincula. Por isso se entende que não há propriamente uma interpretação (v. Cabral Moncada, Lições de Direito Civil, 1º vol., p. 162). Não longe deste ensinamento estão Dias Marques (Introdução ao Estudo do Direito, pp. 153 e 270) e Oliveira Ascensão (O Direito - Introdução e Teoria Geral, p. 286). Terá o Decreto-Lei nº 269/82 feito interpretação autêntica? No seu preâmbulo afirma-se: «Entende o Governo que o referido artigo 49º deve ser interpretado amplamente, de modo que as comissões formadas ao seu abrigo tenham competência para resolver definitivamente todos os litígios» e «assim, para terminarem as dúvidas existentes e evitarem-se dúvidas futuras, o presente Decreto-Lei dá nova redacção ao citado artigo 49º das Condições Gerais de Venda de Energia Eléctrica em Alta Tensão». Esta redacção poderá levar ao entendimento de que se fez inter­pretação autêntica. Contudo, o valor dos preâmbulos de qualquer diploma é controvertido. Para Castro Mendes é apenas um elemento histórico (Introdução ao Estudo do Direito, p. 250). Oliveira Ascensão atribui-lhe valor superior, mas não ao ponto de se substituir à própria lei (ob. cit., pp. 196 e 358). Quanto a nós, estamos de acordo com Marcelo Caetano ao escrever: Se o legislador preceituar num dos artigos da lei que esta é interpretativa, não há mais a fazer do que proceder como se efectivamente o fosse, mesmo quando existam dúvidas legítimas acerca do rigor da qualificação. Mas desde que não exista preceito legal a atribuir carácter interpretativo à norma, todos os ele­mentos do relatório ou dos trabalhos preparatórios devem ser considerados meramente informativos sobre as intenções do legislador. Quando, porém, fora do texto se diga que a lei interpreta outra lei anterior, mas de facto se estabeleçam novos preceitos que naquela não estejam logicamente contidos, então não se pode fazer prevalecer simples informações ou afirmações sobre a realidade de um lei inovadora, lei diversa da antiga, que a revoga e substitui, mas sem efeito retroactivo. (Manual de Direito Administrativo, 10ª ed., t. I, p. 116.) O relatório pode ser interpretado no sentido de que se pretendeu fazer interpretação autêntica, o que não sendo indiscutível, nunca vin­cularia o intérprete: mas, como vimos, o novo texto extravasa do âmbito do que se dispunha no texto anterior, devendo, por isso, concluir-se que não estamos perante norma interpretativa por imperativo legal. Mas ainda que assim se não entendesse, havia sempre que reconhecer que o mútuo consenso que eventualmente tivesse anteriormente existido para decidir determinadas questões não se verifica perante o novo condicionalismo. Logo, não será lícito falar-se de tribunal arbitral voluntário para decidir aqueles casos não previstos na redacção anterior. Mas deverá acrescentar-se que mesmo na versão original do artigo 49º não era lícito dizer-se que se estava perante tribunal arbitral voluntário. O contrato de forne­cimento de energia eléctrica não é um contrato de adesão, mas sim um contrato dirigido ou contrato regulamento. As cláusulas são impostas às partes pelo poder público. É certo que elas quiseram efectivamente celebrar um contrato de fornecimento de energia eléctrica, mas não quiseram seguramente celebrar um contrato que nada tem a ver com o primeiro e de harmonia com o qual as questões que surgissem seriam resolvidas por árbitros. A cláusula compromissória constitui um outro contrato, de natureza processual, e implica também mútuo consenso. Apesar da autonomia da vontade estar mitigada, não deixa de ter grande relevância no âmbito dos contratos. Ora, uma cláusula imposta às partes, do exterior, que não podem recusar sob pena de não poderem celebrar o contrato de fornecimento de energia eléctrica, e, neste caso, de o Município de Espinho ficar sem luz, não se harmoniza com a liberdade jurídica de entrar em relação, que é essencial no conceito de contrato. É sempre indispensável que, dado determinado objecto, possam ou não as partes vincular-se a seu respeito. Se o vínculo for imposto contra a vontade ou sem a vontade dos sujeitos da relação jurídica, a relação resulta da lei e não da vontade individual. Pelo próprio texto do artigo 405° do Código Civil - disposição chave em matéria contratual -, se verifica que o princípio da liberdade contratual ou da autonomia da vontade se desdobra em vários aspectos: a) A possibilidade de as partes contratarem ou não contratarem como melhor lhes aprover; b) A faculdade de, contratando, fixarem livremente o conteúdo do contrato; c) A possibilidade de, na regulamentação contratual dos seus interesses, se afastarem dos contratos típicos. No caso, as partes tiveram, ao celebrarem o contrato de fornecimento de energia eléctrica, de aceitar uma imposição do poder público, de submeterem a juízo arbitral certas divergências que surgissem. Só lhes restava uma alternativa: não contratarem o fornecimento de energia. Não vigorou aqui, num mínimo, a autonomia da vontade. Logo, não existe, em caso algum, tribunal arbitral voluntário. Resta ainda acrescentar que o contrato em causa assume a natureza de um contrato administrativo e, neste domínio, não era possível a constituição de tribunais arbitrais voluntários, à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 43 335. Com efeito, dispõe o artigo 818º do Código Administrativo: A competência contenciosa é de ordem pública e não se altera, nem se modifica, por arbítrio das partes [...] Tornava-se, assim, irrecusável, por imperativo legal, a impossibilidade, neste campo, de criação de tribunais arbitrais voluntários, por não ser admissível, aqui, o princípio da autonomia da vontade das partes. (Neste sentido, Marques Guedes, in Boletim da Faculdade de Direito de Lisboa, XIV, 1960, p. 141, onde o autor também refere idêntica posição de Magalhães Collaço) Assim, há que concluir que o órgão criado pelos diplomas em apreço não constitui tribunal arbitral voluntário, mas sim tribunal arbitral necessário. E a esta conclusão chegaríamos sempre - convirá a propósito referi-lo agora -, ainda que se tivesse tido em consideração o documento junto pela recorrida, com as alegações. Nada obstando, portanto, ao conhecimento do recurso, iremos então, de seguida, apreciar a questão da eventual inconstitucionalidade orgânica de que, segundo o recorrente, estará viciada a norma do artigo 1º do Decreto-Lei nº 296/82. E, se necessário, também se procurará apurar se essa norma padece ou não de inconstitucionalidade material. Este diploma foi publicado em 28 de Julho de 1982, logo em data anterior à da revisão da Constituição, que ocorreu em 30 de Setembro do mesmo ano. E evidente que, atenta a data da sua publicação, não pode ser apreciada qualquer eventual inconstitucionalidade face à Constituição de 1933, como era pretendido pelo recorrente nas alegações. Importa, sim, examinar se, perante a actual Constituição, se verifica tal vício (o da constitucionalidade do artigo 1º do Decreto-Lei nº 296/82), o que obriga previamente a averiguar, também, se os tribunais arbitrais têm credencial constitucional. A resposta a esta interrogação deve ser positiva, porque poderia eventualmente dizer-se que a Constituição, na sua primitiva redacção, utilizou a expressão «tribunais» num significado descomprometido de qualquer explicitação concreta e onde, portanto, caberiam não só os tri­bunais permanentes como os arbitrais (cf. Cunha Rodrigues, A Cons­tituição e os Tribunais, p. 42), sendo certo poder até sustentar-se que o nº 2 do actual artigo 212º tem a natureza de norma interpretativa, com o significado atrás dado a esta expressão, pelo que deverá concluir-se ter a Constituição sempre admitido a existência de tribunais arbitrais. Ponto controvertido, porém, é o de saber se a credencial constitu­cional contemplou e contempla as duas modalidades que os tribunais arbitrais podem revestir, ou seja, tribunais arbitrais voluntários e neces­sários, questão que, no entanto, para o caso em apreço, não importa averiguar, como mais adiante se verá. Admitida foi, pois, sempre a existência de tribunais arbitrais. A ques­tão da inconstitucionalidade, pelo menos da orgânica, haverá de ser analisada à luz da Constituição de 1976, na sua versão originária. Começaremos, então, por abordar a questão dessa inconstitucio­nalidade orgânica. Sustenta o recorrente que o diploma em análise se encontra ferido de inconstitucionalidade orgânica, por violar a alínea j) do artigo 167º da Constituição de 1976. Ali se dispõe: É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre: j) Organização e competência dos tribunais [...] Como atrás se referiu, o diploma em causa criou um verdadeiro tribunal com competência para decidir todos os litígios que se levantem entre o distribuidor e consumidor de energia eléctrica, incluindo a falta de cumprimento de obrigações, sendo certo que ficou alterada a composição do mesmo tribunal que constava da versão inicial do artigo 49º do Decreto-Lei nº 43 335. Será que o Governo invadiu a competência da Assembleia da Repú­blica? Já vimos que os tribunais arbitrais são verdadeiros tribunais. Deverá sustentar-se, porém, que a alínea j) do artigo 167º da Constituição também os abrange quando atribui competência legislativa reservada à Assembleia da República para legislar sobre «organização e competência dos tribunais» ou apenas se refere a «tribunais» enquanto órgãos de soberania? Certo é que os tribunais arbitrais não são órgãos estaduais, não são órgãos permanentes: os árbitros não são juízes de carreira, não estando sujeitos, portanto, em alguns aspectos ao estatuto constitucional destes. Poder-se-á invocar que o artigo 205º da Constituição define os tribunais como «os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo», definição a que escapariam os tribunais arbitrais, por não serem órgãos de soberania. Poder-se-ia então sustentar que essa definição restrita é que deve de preferência ser utilizada na interpretação do artigo 167º, alínea da Constituição. O argumento tem, todavia, pouco valor. Enquanto, após a entrada em vigor da Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro (primeira revisão constitucional), o artigo 205º manteve a primitiva redacção, o artigo 212º sofreu alterações, entre as quais a da inclusão dos tribunais arbitrais entre as diversas categorias de tribunais. Ou, por outras palavras, enquanto, segundo o figurino de 1976, existia uma perfeita concatenação entre a definição de tribunais do ar­tigo 205º e a categorização dos tribunais do artigo 212º (que só compreendia os tribunais estaduais), de acordo com o figurino de 1982 passou a verificar-se um certo desfasamento entre aqueles dois preceitos. Mas não parece legítima a utilização da definição de tribunais constante do artigo 205º como instrumento de interpretação do artigo 167º, alí­nea j), da Constituição. É que, por um lado, mesmo que os tribunais arbitrais não se enquadrem na definição de tribunais enquanto órgãos de soberania (artigo 205º), nem por isso podem deixar de ser qualifica­dos como tribunais para outros efeitos constitucionais, visto serem cons­titucionalmente definidos como tais e estarem constitucionalmente pre­vistos como categoria autónoma de tribunais (haverá, portanto, outros tribunais, para além dos que podem ser qualificados como órgãos de soberania); por outro lado, repete-se, a norma do artigo 167º, alínea j), não faz qualquer distinção, e, não sendo menor ou menos relevante a importância do regime dos tribunais arbitrais, nenhuma razão existe para interpretar restritivamente aquela norma, comprimindo a competência reservada da Assembleia da República a favor da livre competência legislativa do Governo (que não tem de ser privilegiado). Desta forma é indubitável que foi invadida a reserva da competência da Assembleia da República. E não se diga que, por estarmos perante matéria de pouca relevância, não contende com as bases de organização e competência dos tribunais, pelo que não seria aplicável o disposto na alínea j) do referido artigo 167º Ainda que se adira a uma construção segundo a qual se deve proceder a uma interpretação restritiva daquela alínea, de forma a só considerar que ela contempla unicamente as bases da organização e competência dos tribunais, haverá de se reconhecer que tribunais criados com uma competência tão vasta como a prevista pelo artigo 49º do Decreto-Lei nº 296/82 afecta a competência dos tribunais comuns. Na verdade, ao abranger todos os contratos celebrados ao abrigo do Decreto-Lei nº 43 335, de 19 de Novembro de 1960, os tribunais comuns vêem-se privados de uma grande parcela de competência, que normal­mente lhes caberia. Fácil seria ao Governo, através de sucessiva criação de tribunais arbitrais necessários, esvaziar o conteúdo útil do artigo 205º da Constituição, e isso a Constituição não pode querer. Desnecessário se torna, face a esta conclusão, apreciar o problema da existência de inconstitucionalidade material. Nestes termos, julga-se inconstitucional o artigo 1º do Decreto-Lei nº 296/82, de 28 de Julho, e em consequência ordena-se que o processo seja devolvido ao tribunal recorrido para reformular a decisão, tendo em atenção o decidido quanto à questão de inconstitucionalidade. Lisboa, 29 de Outubro de 1986. - José Martins da Fonseca - Raul Mateus - Vital Moreira - Antero Alves Monteiro Dinis (vencido, nos ter­mos da declaração que junto) - Armando Manuel Marques Guedes. DECLARAÇÃO DE VOTO 1- Na esteira do entendimento perfilhado na declaração de voto produzida no Acórdão nº 230/86, (Diário da República, 1ª série, de 12 de Setembro de 1986), que aqui se retoma, continua a sustentar-se que os tribunais arbitrais não se inscrevem no domínio de aplicabilidade da regra de reserva parlamentar respeitante à organização e competência dos tribunais [artigo 167º, alínea da versão originária e artigo 168º, nº 1, alínea q), do texto actual da Constituição]. Aliás, o visionamento das coisas que ah se defendeu a propósito do Decreto-Lei nº 243/84, de 17 de Julho, que veio definir em novos moldes o enquadramento legal da arbitragem voluntária, recebe no caso em pre­sença especial reforço, mercê do parâmetro de referência constitucional com que se tem de operar: a versão primitiva da Constituição. É que o principal argumento utilizado naquele aresto brota da redacção concedida ao artigo 212ºda Constituição pela lei de revisão constitucional, na qual se veio a admitir a possibilidade de existência de tribunais, sobre os quais, por inteiro, silenciava a redacção originária. 2- De novo agora se repete que o texto constitucional, ao definir os tribunais como órgãos de soberania (conceito específico e próprio), impõe a utilização dessa dimensão caracterizadora como parâmetro de referência noutros planos constitucionais, como seja o da reserva de competência parlamentar. O conteúdo do preceito questionado há-de recolher-se da definição conceituai dada pelo artigo 205º da Constituição, sendo então manifesto que esta apenas tinha, como ainda tem, por tribunais, no seu sentido específico e próprio, «os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo». A esta luz não se descobre qualquer razão para inconstitucionalizar organicamente a norma do artigo 1º do Decreto-Lei nº 269/82, de 28 de Julho, quando se tem por irrecusável não dispor a comissão arbitral ah prevista de semelhante natureza estrutural. - Antero Alves Monteiro Dinis.