012/20.8BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- A mera não publicação no local próprio da lista de antiguidade dos magistrados do MP reportada a 31/12/2018 é insusceptível de afectar a validade do movimento ordinário desses magistrados.

II- Esse movimento tem de ser interpretado à luz das suas especiais características legais como um procedimento inelutavelmente dinâmico, regido por “regras-princípios” (como a prevalência das necessidades e a conciliação da vida pessoal e familiar dos interessados) e “regras-regras” (como os impedimentos do art.º 83.º do EMP e o respeito pelas especializações, classificações e antiguidade em ordem de precedência), a que se soma a atendibilidade de preferências pessoais dentro daqueles constrangimentos, a superveniência de situações imprevistas (baixas médicas, licenças parentais e outras situações excepcionais legalmente previstas) e ainda a sua conjugação com os regimes legais de promoções, transferências e destacamentos.

III- Para se averiguar da suficiência da fundamentação do acto que deliberou proceder ao referido movimento tem de se tomar em consideração as características específicas do mesmo.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

1. O Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, com sede na Rua Tomás Ribeiro, n.º 89, 3.º andar, em Lisboa, intentou, contra o Conselho Superior do Ministério Público (doravante CSMP), acção administrativa para impugnação da deliberação do Plenário deste órgão, datada de 22/10/2019, que deliberou proceder ao movimento ordinário dos magistrados do MP, pedindo a sua anulação e de todos os actos administrativos a ela subsequentes no âmbito desse movimento que lhe viessem a dar cumprimento, bem como a condenação da entidade demandada a repor a situação que existiria se o acto impugnado não tivesse sido praticado.

O CSMP contestou, tendo concluído que a deliberação impugnada não padecia de nenhum dos vícios que lhe eram imputados, pelo que a acção deveria ser julgada improcedente.

Os contra-interessados, citados nos termos do art.º 81.º, n.º 5, do CPTA, não contestaram.

Dispensada a realização da audiência prévia e colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Consideramos provados os seguintes factos:

a) Em 22/10/2019, foi aprovada, em sessão plenária do CSMP, deliberação nos termos constantes do Doc. n.º 2 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde se deliberou “proceder, até ao final do ano de 2019, ao movimento ordinário dos magistrados do Ministério Público, abrangendo transferências e eventuais promoções a procurador-geral adjunto, transferências, colocações e eventuais promoções a procurador da república e, ainda, transferências e colocações de procuradores-adjuntos”.

b) Em 13/11/2019, foi publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 218, o Aviso n.º 18022-A/2019, com o teor constante do Doc. n.º 3 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde se tornava público que se encontrava aberto movimento dos magistrados do MP, o qual abrangia “transferências, promoções e primeiras colocações, cujo prazo termina no dia 18 de Novembro de 2019, encontrando-se as regras do movimento e, bem assim, os lugares a concurso e a extinguir patentes no Sistema de Informação do Ministério Público (SIMP) e no portal do Ministério Público”.

c) No Diário da República, 2.ª Série, de 27/12/2019, foi publicada a deliberação do Plenário do CSMP de 3/12/2019, que aprovou o movimento ordinário dos magistrados do MP de 2019, nos termos constantes do Doc. n.º 4 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

d) A lista de antiguidade dos magistrados do MP referente a 31/12/2018, que constitui o Doc. n.º 5 junto com a petição inicial foi republicada no SIMP em 3/1/2020 e colocada no site do MP nos seguintes termos:

“Divulga-se a lista de antiguidade dos magistrados do MP reportada a 31 de Dezembro de 2018, com as alterações introduzidas pelos acórdãos do Conselho Superior do Ministério Público de 28 de Maio e de 26 de Novembro de 2019”.

e) Na data em que foi aprovado o referido movimento, foram apreciadas duas reclamações nos termos constantes do Doc. n.º 6 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

3. O A. começa por invocar um vício de violação de lei, com o fundamento que a deliberação do movimento de 3/12/2019 foi tomada com base numa lista de antiguidade ilegal e inválida que inquinou todo o movimento, dado que a reportada a 31/12/2018 havia “desaparecido” do site do Ministério Público e só em 17/12/2019 foi aí republicada e comunicada via SIMP, “com as alterações introduzidas pelos acórdãos do Conselho Superior do Ministério Público de 28 de Maio, 19 e 26 de Novembro de 2019”, tendo essa republicação ocorrido sem que a lista tivesse sido aprovada.

Mas essa ilegalidade – imputada à aludida deliberação do movimento e não ao acto impugnado – não se verifica.

Com efeito, para além de a mera não publicação da lista de antiguidade no local próprio ser insusceptível de afectar a validade do movimento, não está sequer demonstrado que ela tenha sido utilizada na efectivação deste, dado que, como nota a entidade demandada, a antiguidade que releva para a sua realização, nos termos do art.º 136.º, n.º 4, do EMP à data aplicável, corresponde ao tempo de serviço que o magistrado tem efectivamente na altura.

Uma outra ilegalidade alegada é a de violação das regras próprias de qualquer concurso, vício que foi apreciado no recente Ac. deste STA de 13/5/2021 – Proc. n.º 0939/17.4BALSB – onde estava em causa o movimento dos magistrados do Ministério Público referente ao ano de 2017 – em termos que merecem a nossa concordância e que, por isso, nos limitaremos a reiterar. Para julgar improcedente tal vício, escreveu-se nesse aresto:

«O A. sustenta, em segundo lugar, que o movimento dos Magistrados “funciona como um verdadeiro concurso público” e que, como tal, as vagas e os lugares disponíveis, assim como as regras do concurso, teriam de ser conhecidas e estar em vigor no dia da abertura do concurso, o que não sucedeu neste caso.

Acrescenta ainda que neste movimento não foram respeitadas as seguintes regras essenciais de um concurso: i) no Aviso do Movimento não foram identificadas claramente as vagas a criar; ii) não foram indicados os lugares de efectivos que se encontravam vagos e que seriam preenchidos, nem os critérios para preencher aqueles que pudessem resultar vagos na sequência do movimento; iii) não foi indicado o critério para preencher os lugares de auxiliar que ficassem vagos em resultado do movimento; v) não foi especificada a regra para o preenchimento dos lugares de Procuradores da República e Procuradores-Gerais-Adjuntos; vi) não foi respeitada a regra de conciliação da vida pessoal e profissional, prevista no art.º 136.º do EMP; e ainda que vii) a regra de formação especializada como critério de colocação, prevista no art.º 136.º, n.º 2 do EMP apenas foi respeitada para o provimento dos Procuradores da República e não para o provimento dos Procuradores-Adjuntos.

A Entidade Demandada explica que, à semelhança do que sucedera no Movimento Extraordinário de 2016, também aqui estava em causa a satisfação de “necessidades de serviços reais e não eventuais” e a necessidade de colmatar uma “insuficiência de magistrados”, o que explica que o referido movimento acabasse por abranger “transferências e eventuais promoções a Procurador-Geral Adjunto, transferências, colocações e eventuais promoções a Procurador da República e, ainda, transferências e colocações de Procuradores-Adjuntos”. Por essa razão, no Movimento de 2017, à semelhança do que sucedera no Movimento de 2016, as vagas a preencher não estavam integralmente pré-fixadas “por força da natureza das coisas”, como se reconheceu e deixou consignado no já mencionado acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 4 de Outubro de 2018, para o qual remetemos e onde se pode ler, a este propósito, o seguinte:

«[…] Conclui que o critério do CSMP não foi arbitrário, mas apenas flexível face à necessidade de racionalizar e distribuir um número insuficiente de magistrados para as necessidades de serviço, em conformidade com o disposto no art.º 15.º n.º 4 do Regulamento de Movimento de Magistrados do Ministério Público.

No acórdão proferido por este STA em sede cautelar, apenso a estes autos, diz-se: “Efetivamente, dados os factos e situações contingentes que sempre acompanham estes movimentos, o CSMP tinha necessariamente que dispor de alguma flexibilidade de atuação, ainda para mais quando, como afirma o requerido, no movimento de 2016, além de ter de se confrontar com a falta endémica de magistrados do MP, ainda foi confrontado com a necessidade de fazer ajustamentos que ainda tinham que ver com a posta em prática da reforma judiciária de 2014.

Com tudo isto, pode concluir-se que este movimento de magistrados, em que as vagas não estavam integralmente pré-fixadas, situa-se numa posição intermédia entre o concurso aberto com vagas fixas e o conhecido concurso de habilitação. E não estavam integralmente pré-fixadas por força da natureza das coisas. Pelo que resta dizer, com base numa summaria cognitio, que: i) do aviso da movimentação extraordinária decorre a ideia de uma certa (restrita) flutuação de vagas associada a situações contingentes; ii) dele igualmente resulta uma fundamentação básica relativamente à razão de ser dessa flutuação; iii) a faculdade que assiste ao CSMP de, nos termos e com a justificação com que o fez, ajustar as vagas finais foi exercida de forma racional e razoável; iv) o objetivo fundamental desta “margem de manobra” do CSMP é, de um lado, gerir de forma eficiente os recursos humanos disponíveis, e, de outro, atender às situações individuais dos magistrados (quer em termos pessoais, quer em termos profissionais), pelo que, de forma genérica, visa um fim benéfico; v) esta atuação do CSMP é justificada, e portanto legitimada, pelo princípio da praticabilidade, o qual sugere que se deve adoptar a solução que seja possível tendo em conta os condicionalismos práticos existentes.”[…].

Podemos dizer que no tipo de movimento aqui em causa, iniciado em março, e que só terminou em julho, é natural que mesmo durante o movimento alguns lugares de auxiliar que seriam para extinguir já não serão extintos, enquanto outros que não estavam previstos se justificam abrir.

Por outro lado, tornar muito rígidos os quadros de magistrados, designadamente através da transformação de auxiliares em efetivos ou da manutenção de todos os efetivos atuais, pode impedir a tomada de medidas no futuro que minimizem a notória falta de magistrados do Ministério Público.

Como bem diz o CSMP não se trata de precarizar os magistrados porque ninguém vai ser obrigado a sair de um lugar efetivo que ocupe, mas apenas de prever as dificuldades futuras e começar já a minimizar os seus efeitos face ao interesse geral e às necessidades de serviço.

[…]».

E as contingências com que se viu confrontado o CSMP em 2016, e que levaram este Supremo a rejeitar a tese da arbitrariedade do Movimento Extraordinário dos Magistrados naquele ano são igualmente aplicáveis ao ano de 2017, cujo acto de aprovação é impugnado nos presentes autos.

Também em 2017, como alega o CSMP, se verificaram “possibilidades de abertura de lugares que os magistrados na prática sabiam interpretar, concorrendo para todo e qualquer lugar em que tivessem interesse, pela ordem de preferência, independentemente de constarem ou não do aviso”.

Quanto às vagas de auxiliar, era também normal “fazer-se todos os anos o balanço dos lugares a criar, manter ou extinguir”, para o que contribuíram inúmeras variáveis, como a subsistência ou não das razões que estavam na base dos destacamentos (cuja apreciação coincidia com o movimento), ou das razões que justificavam as respectivas renovações (ex vi do art.º 138.º, n.º 2 do EMP), ou ainda dos fundamentos das transferências, tendo em conta a necessidade de magistrados num ou noutro sítio. Acrescendo igualmente os factores dinâmicos e “imprevisíveis”, como as baixas médicas ou as licenças parentais. Por isso, como bem explica o CSMP, só no decurso do movimento e depois de conhecidas todas as pretensões individuais e apreciados os requerimentos dos interessados (incluindo as razões pessoais, à luz do n.º 1 do art.º 136.º do EMP e do art.º 15.º, n.º 4 do Regulamento de Movimento de Magistrados do MP) era possível “introduzir alguma correcção ao objectivo inicial”.

Uma dinâmica que abrange também as promoções, como igualmente se explica na resposta da Entidade Demandada a respeito do preenchimento das vagas de Procurador da República e Procurador-Geral Adjunto, segundo as regras dos artºs. 121.º e 125.º do EMP.

Tem igualmente razão o demandado CSMP quando afirma que a formação especializada só opera na categoria de Procurador da República (art.º 3.º do Regulamento de Movimentos) e não se aplica à categoria de Procuradores-Adjuntos, pelo que é errada a interpretação do art.º 136.º, n.º 2 do EMP em que se baseia o A. para alegar a ilegalidade do aviso do Movimento extraordinário nesta parte.

Reitera-se aqui o que se deixou consignado no já citado acórdão de 4 de Outubro de 2018, a respeito da conformidade jurídica de um procedimento inelutavelmente dinâmico, como é o Movimento de Magistrados do Ministério Público, regido por regras-princípio (como a prevalência das necessidades de serviço e a conciliação da vida pessoal e familiar dos interessados com a vida profissional – art.º 136.º, n.º 1 do EMP) e regras-regras (como os impedimentos do art.º 83.º do EMP e o respeito pelas especializações, classificações e antiguidades, em ordem de precedência), a que se soma a atendibilidade de preferências pessoais dentro daqueles constrangimentos, a superveniência de situações imprevistas (baixas médicas, licenças parentais e outras situações excepcionais legalmente previstas) e, ainda, a sua conjugação com os regimes legais de promoções, transferências e destacamentos.

Por isso, os interessados no âmbito deste procedimento concorrem para (podem concorrer, ou, dito de forma mais rigorosa, podem manifestar a sua preferência por) todos os lugares que lhes interessam e não apenas para as vagas indicadas no aviso de abertura, pois, conhecendo o carácter dinâmico do procedimento, sabem que lugares aí não previstos podem vir a surgir no âmbito do movimento. Assim, a transparência é aqui assegurada pelo princípio da liberdade de manifestação de interesse por qualquer lugar (indicado ou não no aviso de abertura) e a igualdade pela avaliação final do acto de colocação de cada interessado, verificando se foram respeitadas em relação a ele as regras-princípio, as regras-regras e a igualdade na ponderação dos critérios que encerram espaços de valoração próprios da entidade decisora.

Trata-se de abarcar uma complexidade significativa, que, contrariamente ao que alega o A., não se compadece com as regras próprias de um concurso público. É que num concurso, que se baseia, por natureza, num procedimento estático, a existirem menos candidatos do que lugares a prover (como sucedia no caso do Movimento de 2017 aqui em apreço), seria impossível, na prática, assegurar, desde logo, em simultâneo, a prevalência do princípio-regra da primazia das necessidades de serviço em articulação com o da conciliação da vida privada com a vida profissional, ambos consagrados no n.º 1 do art.º 136.º do EMP, porquanto, não sendo possível “extinguir vagas” durante o procedimento, seria impossível assegurar que os meios humanos disponíveis ficariam colocados nos lugares onde o interesse público os reclamava com maior intensidade. Outrossim, se só vagas correspondentes às necessidades de serviço fossem abertas, as situações em que se acautela a conciliação da vida familiar, a conseguirem manter-se, ainda assim seriam sacrificadas em maior número.

É esta diferença entre um movimento de colocação de magistrados – em si assenta num critério de gestão dinâmica e regulada de recursos humanos – e num procedimento concursal – exclusivamente desenhado para a satisfação de necessidades de recursos humanos da entidade pública promotora do mesmo – que o A. revela não compreender e que o levam a qualificar o primeiro como arbitrário, não obstante não conseguir indicar um único caso concreto em que tenha havido uma efectiva lesão de interesses, discriminação de tratamento ou preterição em concreto de regras-regras na colocação de magistrados no âmbito do Movimento de 2017».

O A. invoca ainda o que designa por “violação da margem de livre decisão administrativa”, por o CSMP tornar aquele que é um poder discricionário num poder manifestamente arbitrário, dado que procede à extinção de alguns lugares de auxiliares, à alteração do conteúdo funcional de diversos lugares, à imposição de transferências e ao fim de destacamentos, reafectação e exercício de funções em mais de um juízo ou serviço da mesma comarca.

Não se vê, porém, que a deliberação impugnada determine a alegada alteração do conteúdo funcional que, aliás, nem sequer é concretizada pelo A.

Relativamente a todas as outras situações invocadas, o CSMP não deixa de estar vinculado à lei, agindo dentro dos limites que esta lhe confere para a gestão dos quadros respectivos [cf. artºs. 15.º, n.º 1 e 27.º, n.º 1, al. a), do EMP]. Efectivamente, a alegada imposição de transferências e a extinção de lugares de auxiliares é consequência de estes serem nomeados pelo período de um ano, caducando tal nomeação com o decurso deste prazo (cf. art.º 138.º, n.º 2, do EMP), enquanto as reafectações e o exercício de funções em mais do que um juízo ou serviço da mesma comarca correspondem a “decisões relacionadas com o volume de serviço que, como se sabe, é incerto” (citado Ac. deste STA de 13/5/2021) e as renovações ou não de destacamentos “são, por natureza, decisões que convocam valorações próprias do poder administrativo, o que não se pode confundir com arbitrariedade” (cf. mesmo Ac. de 13/5/2021).

Não ocorre, pois, a arbitrariedade alegada.

É ainda arguido um vício de forma por falta de fundamentação, dado não se perceber de que modo iam ser preenchidos os lugares efectivos que estavam vagos nem se explicar o critério a adoptar para o preenchimento desses lugares que ficariam vagos em resultado do próprio movimento nem o do não preenchimento dos lugares de auxiliar, não se estabelecendo também qualquer critério para a obtenção de especialização para Procuradores-Adjuntos nem para a extinção ou não extinção dos lugares de auxiliar.

Vejamos.

Sendo a fundamentação um conceito relativo que depende do tipo legal do acto administrativo, das circunstâncias em que este é proferido e da posição concreta dos seus destinatários, é variável a densificação que em cada caso é exigível.

A deliberação impugnada aprovou um movimento que envolvia centenas de interessados que seriam movimentados segundo uma ordem de precedência legalmente fixada (especialização, classificação e antiguidade), sem deixar de considerar as respectivas razões pessoais, à luz do n.º 1 do art.º 136.º do EMP e do art.º 15.º, n.º 4, do Regulamento de Movimento dos Magistrados do MP.

Porque esse movimento obedece ao princípio da prevalência das necessidades de serviço (cf. citados artºs. 136.º, n.º 1 e 15.º, n.º 4), o CSMP, no uso da competência que lhe é conferida pelos artºs. 15.º, n.º 1 e 27.º, n.º 1, al. a), ambos do EMP, terá de encontrar as melhores opções de gestão dos quadros dos magistrados do MP face à sua escassez para responder às necessidades existentes que implica que nem sempre haja possibilidades de preencher todas as vagas.

É perante estas características específicas da deliberação impugnada que há que averiguar da suficiência da sua fundamentação.

Quanto aos lugares de auxiliares, importa referir que a colocação dos magistrados nesses lugares ocorre ao abrigo do art.º 138.º, do EMP, pelo que a nomeação caduca ao fim de 1 ano. Assim, havendo coincidência temporal entre essa caducidade e a realização do movimento, será nesta altura que se apreciará da necessidade de renovação, não tendo a deliberação impugnada de estabelecer critérios para o não preenchimento dos lugares que irão ficar vagos em resultado do movimento, nem para a sua extinção ou não extinção que estarão sempre dependentes da ponderação que o CSMP faça das necessidades de serviço em face dos quadros de que dispõe.

No que concerne aos lugares de efectivo também é a lei que fornece os critérios para o seu preenchimento e confere ao CSMP o poder de gerir os quadros de acordo com as necessidades de serviço, pelo que não se vê que a fundamentação da deliberação impugnada exija o estabelecimento de quaisquer critérios a este propósito.

Quanto à inexistência de critérios para que não se tenha procedido à extinção de lugares de auxiliar que inicialmente estava prevista, também não assiste razão ao A., desde logo porque, como resulta do Aviso aludido na al. b) do probatório e do movimento efectuado, não houve lugares de auxiliar nessas condições.

No que respeita à não previsão de um critério para a obtenção de especialização para Procuradores-Adjuntos está perfeitamente justificada, desde logo porque, como nota a entidade demandada, a formação especializada não pode ser ponderada quanto a eles visto só poderem concorrer a vagas referentes a lugares de competência genérica.

Ainda no âmbito da pretensa violação do dever de fundamentação, o A. invoca a ilegalidade do ponto VI-B do Aviso, o qual infringiria o art.º 136.º do EMP. É manifesto, porém, que essa infracção é insusceptível de se repercutir sobre a fundamentação ou validade da deliberação impugnada, sendo certo também que o A. não concretiza de que modo ela exerceu influência na deliberação do movimento.

Nestes termos, é de julgar improcedente o alegado vício de falta de fundamentação.

Quanto ao vício de forma por preterição da formalidade da audiência prévia dos interessados, socorremo-nos, mais uma vez, da análise que dele foi efectuada pelo mencionado Ac. de 13/5/2021, a que aderimos e onde se referiu:

«Por último, o A. alega ainda que existiu violação do direito de audiência prévia em relação às decisões de extinção dos lugares, sendo que tais lugares correspondem a vagas de auxiliares.

Ora, como explica a Entidade Demandada, os lugares de auxiliar são preenchidos por destacamento de 1 ano (art.º 138.º, n.º 2 do EMP), que podem ser renovados por igual período, sempre que exista cabimento orçamental. Tal é suficiente para que se perceba que não existe qualquer expectativa legítima do Magistrado que ocupa uma vaga de auxiliar à respectiva renovação da mesma, pelo que não tem sentido considerar que a decisão de não renovação deste destacamento está subordinada a audiência prévia dos interessados, tendo em conta que se trata, não de uma decisão sobre o exercício de funções do magistrado, mas sim sobre a conveniência ou não da manutenção daquela vaga e da existência de condições financeiras ou não para a manutenção da mesma. Acresce que, os Magistrados que ocupam estas vagas têm, como o CSMP explica, a possibilidade de indicá-la no âmbito das suas preferências (para salvaguardar a possibilidade de que a mesma se mantenha, o que é “prática corrente”, ao mesmo tempo que indicam, no seu requerimento no âmbito do Movimento, as restantes opções por ordem de preferência. Assim, se a vaga se mantiver, poderão mantê-la, sempre que da aplicação das regras legais e regulamentares não resulte situação diferente, e, caso a mesma venha a ser extinta, ocuparão outra vaga, atendendo à sua ordem sequencial de preferências.

O Movimento dos Magistrados do MP constitui, como resulta evidente do processo administrativo que acompanha estes autos, um procedimento complexo, sequencial e dinâmico, como todos os movimentos deste tipo (incluindo o Movimento dos Magistrados Judiciais a que o A. recorrentemente faz alusão), com algumas singularidades, como é normal pelas diferentes características e diversidades dos lugares a prover.

No essencial, este procedimento rege-se por regras claras e transparentes e, para além das dimensões de legalidade, conta ainda com o auxílio de praxes ditadas pelo princípio da praticabilidade que auxiliam no sucesso da respectiva execução dinâmica, praxes cujo conhecimento pelos Magistrados parece bem enraizado, o que explica que o resultado final do Movimento de 2017, aqui impugnado, tenha redundado em zero impugnações por parte daqueles que dele participaram.

Acresce concluir, como também se deixou consignado no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 4 de Outubro de 2018, nenhuma prova foi apresentada pelo A. que permitisse sustentar que as “opções” constantes deste Movimento dos Magistrados do Ministério Público comprometesse as funções constitucionalmente atribuídas ao MP ou lesasse qualquer direito ou interesse dos Magistrados que nele participaram».

Assim, também não procede este vício.

Portanto, não se verificando nenhum dos vícios que o A. imputa à deliberação impugnada, terá a presente acção que ser julgada totalmente improcedente.

4. Pelo exposto, acordam em julgar a acção improcedente, absolvendo a entidade demandada dos pedidos.

Sem custas, sem prejuízo do disposto nos n.ºs. 6 e 7 do art.º 4.º do RCP.

Lisboa, 24 de Junho de 2021

O Relator consigna e atesta que, nos termos do disposto no art.º 15.º-A, do DL n.º 10-A, de 13-03, aditado pelo art.º 3.º, do DL n.º 20/2020, de 1-05, têm voto de conformidade com o presente acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, Conselheira Maria do Céu Neves e Conselheiro Cláudio Ramos Monteiro.

José Francisco Fonseca da Paz