0987/13 - Supremo Tribunal Administrativo

A admissão da impugnação de acto administrativo em prazo alargado até um ano por virtude da ocorrência de alguma das circunstâncias das alíneas a) ou b) do art.º 58.º n.º 4 do CPTA carece de uma base factual mínima que não existe quando a questão não foi objecto de apreciação nas instancias e é colocada de novo em recurso de revista, pelo que não se configura uma questão de direito capaz de constituir objecto do recurso excepcional do artigo 150.º do CPTA.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório. A…………………… intentou no TAC de Castelo Branco a presente acção administrativa especial contra Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território . em que pede a declaração de nulidade do despacho do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, de 23.09.2008, que determinou a aplicação à Autora de nova pena de demissão em processo disciplinar, com efeito retroagido a 8 de Junho de 2000. Por sentença de 11-11-2010, o TAC decidiu anular o acto administrativo. Interposto recurso para ao TCA Sul, o recurso foi provido, a sentença revogada e o Réu absolvido da instância por caducidade do direito de acção. Deste aresto, a A. pede agora a admissão de recurso de revista excepcional, ainda que sem nada alegar no sentido de demonstrar o preenchimento dos requisitos de admissibilidade do recurso de revista do artº 150º do CPTA. Quanto ao mérito diz, em síntese: O acórdão impugnado fez errada interpretação e aplicação do direito. Está em causa o despacho do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, datado de 23.09.2008, que voltou a aplicar a pena de demissão à Recorrente em sede de processo disciplinar, após anulação do acto original por acórdão do STA datado de 21-05-2008, mas desta feita com efeito retroagido a 8 de Junho de 2000. A Administração procedeu de forma ilegal, porquanto: Por um lado, o novo despacho (23.09.2008) serviu apenas para “ressuscitar (renovar/retomar) os efeitos do despacho anterior (despacho de 08.06.2000); sendo que, este último despacho já se encontrava inquinado por nulidade e, por isso, estéril na produção de quaisquer efeitos, ou seja, era inexistente na ordem jurídica. Por outro lado, o despacho do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, datado de 23.09.2008, padecia de nulidade, por o seu efeito retroactivo violar clara e abruptamente a lei — cfr. o n.° 2, do artigo 173.° do CPTA. O novo ato punitivo (despacho do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional - datado de 23.09.2008), ainda que de idêntico conteúdo ao anterior declarado nulo, só podia produzir efeitos para o futuro — efeito “ex nunc”. O despacho do então Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, datado de 23.09.2008, padece, pois, de duas nulidades concomitantes, pelo que devia o tribunal “a quo” ter concluído pela nulidade do novo acto aplicado à Recorrente [despacho do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, datado de 23.09.2008, que “ressuscitou” (retomou/renovou) o despacho anterior e determinou a aplicação de nova pena de demissão à aqui Recorrente em sede de processo disciplinar, com efeito retroagido a 8 de Junho de 2000]. O acórdão em crise deveria ter aplicado ao caso dos autos, qualquer uma das alíneas do n.° 4, do artigo 58°, do CPTA e considerado a petição inicial tempestiva, no que errou. A norma do artigo 58°, n.° 4 do CPTA prevê um regime de flexibilização do prazo de impugnação nos casos em que, por a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro e/ou, por, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável, não ser exigível a um cidadão normalmente diligente, a tempestiva apresentação da petição. No caso em concreto, a Recorrente deve beneficiar do prazo mais alargado, até um ano, previsto no sobredito preceito e que não estava ainda cumprido à data da apresentação em juízo da acção principal. Deve considerar-se que a escolha do adequado caminho reactivo, nas circunstâncias do caso concreto, foi particularmente dificultada à Recorrente, desde logo, pela grande imprecisão em determinar qual o quadro normativo aplicável, por a aqui Recorrente ter ficado convicta (o que ainda hoje se mantém) do tipo de invalidade do acto em causa. Tendo a Recorrente, no final, optado por pedir a declaração de nulidade como mencionado na petição inicial. A Recorrente sentiu-se induzida em erro pela Administração, já que esta fez retroagir, com clara violação da lei, a eficácia do ato de 23.09.2008 ao ano de 2000, data da primeira decisão punitiva e declarada nula pelo Supremo Tribunal Administrativo, em 21.05.2008, o que contribuiu para aumentar significativamente a dúvida no espírito da Recorrente. Deve, pois, proceder o erro de julgamento alegado pela aqui Recorrente contra o acórdão recorrido, por ter julgado procedente a excepção de caducidade do direito de acção, a qual não se deve manter na ordem jurídica. Não houve contra-alegações. II Apreciação. 1 - Os pressupostos do recurso de revista . O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Da aplicação ao caso dos autos. O acórdão considerou, em síntese: A sentença julgou anulável o acto de 23-9-008, aqui impugnado, por este ter violado os arts. 127° e 128° -1 do CPA , ao fazer retroagir a sua eficácia ao ano 2000, data da decisão punitiva, declarada nula pelo STA em 21-5-008, por falta do parecer prévio previsto no art. 24° da Lei 142/ 99. A sentença recorrida considerou não haver nulidade, por violação do art. 173°-2 CPTA, que era o invocado na p.i. Não estaria, e não está de facto, em execução o Ac. do STA quando o R. fixou a retroacção da decisão punitiva ao ano 2000. Com o que, aliás, as partes concordaram. O R. vem recorrer, invocando que o tribunal não poderia ter anulado o acto de 23-9-008 (sendo que na p.i. se pede a declaração de nulidade), por caducidade do direito de acção (v. arts. 58°-2-b e 59° CPTA). E, de facto, como resulta da factualidade aditada, o prazo de 3 meses cit. foi ultrapassado. Estamos agora remetidos para o n° 2 do art. 87° CPTA. No saneador, o Mm° juiz disse: «Pedida que vem a declaração de nulidade do acto impugnado, e no que o motivo invocado, independentemente da apreciação de mérito, efectivamente se enquadra, a acção é tempestiva — art.° 58º, n° 1, do CPTA». E tinha razão. Embora o art. 87°-2 cit. pareça absoluto ou radical, a verdade é que, logicamente, há casos especiais em que a excepção dilatória não ocorre ou não existe no momento do saneador. Nesses casos, a questão, como “nova”, surge depois, a final, na sentença de mérito. Assim: Vieira de Andrade, A Justiça Adm..., 2004, p. 283; e Mário Aroso/C.C., Comentário ao CPTA, 3ª ed., p. 579-580. É esse o caso presente, em que, após o julgamento, a lide revela um ato anulável por violação dos arts. 127° e 128° -1 do CPA , e não um acto nulo; o julgamento afastou a invocada violação do art. 173° CPTA pelo ato administrativo impugnado, datado de 23-9-008, notificado à A. em 3-10-008. E, sendo assim, releva agora o prazo de 3 meses previsto no art. 58°-2-b, contado como manda o art. 59° CPTA. Deve, por isto, concluir-se que quando esta acção se iniciou (9-6- 009), o direito de a intentar já havia caducado. Esta caducidade (art. 89°-1-h CPTA) origina a absolvição da instância (art. 288°-1-e e 493°-2 do CPCivil ex vi art. 1° do CPTA). 2. 2. A recorrente não adianta nenhuma motivação para a admissão do recurso excepcional, alegando como se de um recurso normalmente admissível se tratasse. Mas não é assim. Não é admissível em matéria administrativa um terceiro grau de apreciação das causas, sendo garantida aos cidadãos uma apreciação em primeira instancia e um grau de recurso, salvo se aplicável a alçada e o valor for de montante que não permita qualquer recurso. As causas propostas ao contencioso administrativo e decididas pelos tribunais de instancia num primeiro julgamento e depois objecto de decisão proferida em 2.ª instancia pelo TCA, só excepcionalmente podem ser objecto de uma nova reapreciação e esta restrita A matéria de direito, como resulta do disposto nos artigos 142.º n.º 4 e 150.º do CPTA. Para este recurso excepcional ser admitido devem estar preenchidos os pressupostos abertos que são enunciados pelo n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, pelo que importa a quem pretenda ver admitido um recurso desta natureza alegar as razões, para além da comum discordância sobre o decidido, pelas quais será de admitir essa reapreciação em princípio vedada à generalidade dos litígios. A A. não procurou neste caso desempenhar-se minimamente desse ónus. Porém, na falta de uma norma específica cominando uma consequência para a falta e tendo em conta que o objectivo do recurso é essencialmente objectivo, esta formação tem entendido e mantém o entendimento de que é de conhecer oficiosamente da verificação ou não dos pressupostos de admissão a partir da análise do estado da causa e das questões identificadas como de discordância quanto ao mérito da causa. 2. 3. Como resulta do anteriormente exposto em 2.1., o Acórdão recorrido decidiu da intempestividade do recurso, que teria surgido como questão nova na fase da sentença. Para tanto fundou-se em que a impugnação foi apresentada depois de decorrido o prazo normal de três meses da al. b) do art.º 58.º do CPTA. E, a A., ora recorrente, vem sustentar na revista que a situação era de dificuldade na identificação do acto impugnado e de ambiguidade do quadro normativo, em virtude de ter havido um acto anterior invalidado jurisdicionalmente e ao novo acto, que pretendia impugnar, ter sido conferido efeito retroactivo. Porém, a questão das dificuldades relativas à identificação do acto a impugnar ou relativas ao respectivo quadro legal nunca tinha sido suscitada nem foi objecto de nenhuma apreciação ou decisão pelo Acórdão de que se pretende recorrer. Diferentemente, o Acórdão do TCA preocupou-se apenas em justificar a possibilidade de, apesar da letra da primeira parte do n.º 2 do artigo 87.º do CPTA, poder conhecer da intempestividade da impugnação alegada pela demandada no recurso para o TCA. E, retirou a conclusão de que podia. Esta apreciação não é posta em causa pela recorrente, que, como se disse, esgrime agora o argumento da aplicação de prazo até um ano, por se verificarem os pressupostos da al. b) do n.º 4 do art.º 58.º do CPTA. Porém, não tendo esta questão da aplicação de um prazo especial sido suscitada antes nem decidida pelo Acórdão do TCA ela não pode configurar-se para efeitos de admissão da revista como uma questão de direito relevante, sendo certo que a matéria agora suscitada pressupõe uma valoração de circunstancias de facto que não foram identificadas e submetidas ao contraditório nas instancias (p. e. o conteúdo exacto da notificação e a existência de errada convicção da impugnante, ou de condições objectivas que induzem em erro um destinatário normal) e, por outro lado, o Supremo não conhece de matéria de facto. Assim, pode concluir-se que a questão suscitada pela recorrente não se configura como questão de relevância fundamental para a presente revista (pedida) na medida em que nestes autos nem sequer estão reunidos pressupostos para ser conhecida. Decisão. Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em não admitir a revista. Custas pela recorrente. Lisboa, 20 de Junho de 2013. – Rosendo Dias José (relator) – Luís Pais Borges – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.