238/93 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Relator: Conselheiro Vítor Nunes de Almeida Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional: 1 – A. e B., identificados nos autos, vieram requerer ao Supremo Tribunal Administrativo (S.T.A.), ao abrigo do preceituado na alínea b), do nº 1, do Artigo 77º da Lei do Processo dos Tribunais Administrativos (Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho), a suspensão de eficácia do despacho do Secretário de Estado da Alimentação, de 10 de Outubro de 1990 que atribuiu uma reserva a C. e outros, relativamente ao prédio rústico "Herdade ----------". Os requerentes alegam que detinham a posse de lotes de terra da referida propriedade que lhes foram atribuídos por concurso, terras essas que os requerentes vinham explorando normalmente em termos agrícolas equilibrados e com viabilidade económica, tendo contraído empréstimos bancários para o desenvolvimento de tais explorações; alegam que a entrega imediata das terras gerava uma situação de prejuízo de difícil reparação, sendo certa que para os reservatários a suspensão nenhum dano causava, encontrando-se os requerentes nas condições previstas no nº 1 do Artigo 29º e do nº 1 do Artigo 50º da Lei nº 109/88; mas caso assim se não venha a entender, invocam os requerentes a inconstitucionalidade do Artigo 50º por violação dos Artigos 13º, 20º, nº 2, e 288º, nº 3, da Constituição. 2 - Por acórdão da 1ª Secção do S.T.A., de 28 de Fevereiro de 1991, foi concedida a suspensão de eficácia do acto impugnado, por se entender que o Artigo 50º, nº 1, da Lei nº 109/88 padecia de inconstitucionalidade, por violação do Artigo 13º da Constituição. Deste acórdão, interpuseram recurso de constitucionalidade o Ministério Público (obrigatório) e o Ministro da Agricultura e Pescas, recursos estes que foram admitidos. 3 - Neste Tribunal o Ministério Público formulou nas suas alegações, as seguintes conclusões: "1º Deve ser julgada inconstitucional a norma constante do nº 1 do artigo 50º da Lei nº 109/88, de 26 de Setembro, na medida em que denega às entidades que detém a posse útil do prédio relativamente ao qual foram demarcadas reservas, o direito de requerer a suspensão da eficácia desse acto, por ofensa da garantia de acesso aos tribunais para defesa dos direitos e da garantia do recurso contencioso contra actos administrativos definitivos e executórios ilegais - artigos 20°, nº 2, e 268º, nº 3, da Constituição; 2º- Tal norma é ainda inconstitucional por, sem fundamento material razoável, estabelecer uma discriminação de tratamento entre as entidades que exploram a terra com base num dos títulos nela elencados e as que a exploram com base na posse útil, o que integra violação do principio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Lei Fundamental." Juntou cópias de duas sentenças do Tribunal Constitucional italiano e de pareceres do Prof. Doutor J. J. Gomes Canotilho e do Ministério Público no Supremo Tribunal Administrativo. O Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação formulou as seguintes conclusões: "1ª- O conteúdo normativo do artº 50º, nº 1, da LBRA não viola o princípio da igualdade acolhido no artº 13º da CRP. Explicitando: o pressuposto especial introduzido para modelar as condições de procedência da suspensão da eficácia dos actos de atribuição de reserva, no âmbito da reforma agrária, não afecta o alcance da garantia constitucional da igualdade; 2ª - Na verdade não se traduz em desigualdade o tratamento do que é juridicamente desigual (a exploração do domínio privado do Estado, com titulo legal e sem ele). E a restrição introduzida pelo legislador ordinário do artº 50º - em reflexo da diferença supra-enunciada, é geral e abstracta, objectiva, juridicamente legitima, racional e lógica ou, pelo menos, não manifestamente desproporcionada ou irrazoável; 3ª - A abundante fundamentação contida nestas alegações - onde não se esquece, inclusive, a análise pari passu dos argumentos em que se sustentam outros Arestos do S.T.A. que, têm concluído pela inconstitucionalidade do artº 50º demonstra a firmeza das Conclusões tiradas nos n°s 10 e 11; 4ª - Destaque especial merece, sem conceder quanto à relevância jurídica da restante fundamentação, o principio fundamental de que, na aferição da inconstitucionalidade das normas, ao Tribunal não é legitimo, nunca, sobrepor as suas próprias opções sociais, politicas, culturais e técnicas às do legislador, desde que a valoração legislativa se suporte na realidade (jurídica ou factual) e em factores de destrinça não excluídos pela Constituição ou desconformes com ela; 5ª - O disposto no artº 50º da LBRA em nada contende com a legitimidade para a impugnação contenciosa dos actos administrativos atributivos de reserva, no âmbito da Reforma Agrária, mantendo-se na sua plenitude a garantia de recurso contencioso do artº 268º, nº 4, e o direito de acesso aos tribunais ou à tutela judicial efectiva do artº 20º, nº 1, da C.R.P.; 6ª- Sendo certo que, debalde se procura, na Constituição, uma qualquer referência, explícita ou implícita, à garantia ou direito à suspensão da eficácia dos actos administrativos recorridos; 7ª - Nem se diga que, sem a possibilidade de requerer a suspensão, em casos como este se prejudicaria o efeito útil do recurso, traduzindo-se a eventual sentença anulatória numa reparação "moral" e "simbólica". É que, para além de se apoiar em situações eventuais e meramente hipotéticas como, v. g., a extinção da unidade - esquece-se, pura e simplesmente, que o objectivo do recurso é a anulação de um acto de atribuição de reserva e que, com a sentença anulatória. as respectivas terras serão restituídas, atingindo-se portanto, plenamente, o efeito a que tende o recurso; 8ª - Restam, é certo, os prejuízos decorrentes da cessação de exploração "medio tempore”. Só que o juízo sobre a indissociabilidade entre uma acção (ou recurso) e um meio cautelar, faz-se necessariamente apenas em função de objecto dessa acção (ou recurso), qual é neste caso a ilegalidade da atribuição da terra ao reservatário, não a ilegalidade do desapossamento dos requerentes; 9ª - Por outro lado, se a suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos fosse - como se vem invocando - algo de inerente ou conatural a garantia constitucional de recurso contencioso ou ao principio constitucional da tutela judicial efectiva, não poderia admitir-se, como não se admite em relação aos preceitos do artº 20º, n° 1 e do artº 268º, nº 4 da C.R.P., que ela pudesse ser afastada ou excluída por razões de "grave interesse público" ou outras; 10ª - Ora, em todos os regimes de Administração Executiva conhecidos - incluindo o alemão - admite a lei ordinária, sem que seja posta em causa a sua constitucionalidade, que a suspensão não possa ser decretada (ou possa ser excluída) quando se lhe opõem graves razões de interesse público ou quando assim o determinar lei especial (como sucede também na Alemanha, cujo regime costuma ser apontado como o mais avançado nesta matéria); 11ª- É, pois, ao legislador ordinário que cabe modelar o regime da suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos e definir os pressupostos ou casos em que ela deve ser decretada ou pode ser excluída; 12ª - Ponto é que, ao fazê-lo, não ofenda outros princípios ou valores constitucionalmente tutelados; 13ª - O artº 50º não contraria o disposto no artigo 18º, nº 3, da CRP pois não diminui a extensão e o alcance do conteúdo essencial do artigo 268º, nº 4, da Lei Fundamental. Este diz respeito, apenas à garantia constitucional do recurso contencioso. A garantia da suspensão da eficácia é constitucionalmente inexistente. 14ª - O preceito em apreço também não reveste a forma de lei geral e concreta. Não se aplica apenas a casos determinados ou determináveis. É de aplicação virtual a todas as situações (actuais e futuras) enquadráveis na sua previsão delimitada através de categorias abstractas. Juntou também com as alegações um parecer do Dr. Mário Esteves de Oliveira. 4- Corridos que foram os vistos legais o Relator apresentou um "memorando" que concluía no sentido da não inconstitucionalidade do nº 1 do Artigo 50º da Lei nº 109/91. Dado, porém, existirem outros processos em que se discutia a mesma questão de constitucionalidade e estando pendente de um deles recurso da decisão proferida na secção para o Plenário do Tribunal, foi resolvido retirar o presente recurso da tabela, para aguardar a publicação da decisão que viesse a ser proferida naqueles processos. 5 - A questão objecto do presente recurso é a da admissibilidade constitucional do especial regime de suspensão de eficácia de actos administrativos constantes do nº 1 do Artº 50º da Lei nº 109/88, de 26 de Setembro. Sobre tal questão, em 17 de Novembro de 1992, ao abrigo do disposto no n 6 do Artº 79º-D, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, na redacção da Lei nº 85/89, de 7 de Setembro, o Tribunal Constitucional, em sessão plenária, proferia o acórdão nº 366/92 (publicado no Diário da República, II Série, de 23 de Fevereiro de 1993), no qual se decidiu, com votos de vencido, entre os quais o do relator, confirmar anterior acórdão da 1ª Secção deste Tribunal (o acórdão nº 43/92) que havia julgado inconstitucional a norma do aludido Artº 50º, nº 1, na sua versão originária, por violação do disposto no Artº 13º da Constituição (princípio da igualdade). Aquele acórdão contém, assim, o entendimento jurisprudencial que o Tribunal acolhe quanto à matéria objecto do presente recurso de constitucionalidade, que cumpre, pois, observar. Nestes termos, perfilhando-se a doutrina acolhida no referido acórdão e que é, por remissão, a constante das fundamentações do acórdão nº 43/92, da 1ª Secção, proferido em 28 de Janeiro de 1992 e publicado no mesmo número e séria do jornal oficial, há que aplicá-la nos presentes autos. 6. - Nestes termos e pelas razões expostas, decide o Tribunal Constitucional negar provimento aos recursos de constitucionalidade, confirmando-se a decisão recorrida. Lisboa, 1993.03.17 Vítor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa António Vitorino Maria da Assunção Esteves Armindo Ribeiro Mendes Antero Alves Monteiro Diniz José Manuel Cardoso da Costa