ACÓRDÃO Nº 252/95 Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional: Relatório: 1. A. requereu no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa a suspensão de eficácia do despacho (de 21 de Setembro de 1993) do VEREADOR DA CÂMARA MUNICIPAL DE SINTRA, B. , que ordenou o encerramento das instalações que a requerente tem na -------- do prédio sito na Rua ------------, lote ------, -----------------. Alegou, para o efeito, que a execução do acto que ordenou o encerramento causa à requerente prejuízos irreparáveis, ao passo que a suspensão da sua eficácia não causa qualquer lesão do interesse público. Ao que acresce que o acto questionável é recorrível, ela tem legitimidade e está em tempo para recorrer, e o tribunal é competente. Ou seja: acham-se preenchidos todos os requisitos enunciados nas alíneas a), b) e c) do nº 1 do artigo 76º da Lei do Processo dos Tribunais Administrativos (Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho). O pedido foi, no entanto, indeferido, por sentença de 31 de Dezembro de 1993, com fundamento em que, achando-se, embora, preenchido o requisito da alínea a) do nº 1 do mencionado artigo 76º, não se verificava o requisito da sua alínea b). Inconformada, interpôs a requerente recurso da sentença (de 31 de Dezembro de 1993) para o Supremo Tribunal Administrativo, alegando, entre o mais, que "a interpretação do requisito negativo vertido na alínea b) do nº 1 do artigo 76º da LPTA, plasmada na [...] sentença recorrida está ferida de inconstitucionalidade". O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 19 de Abril de 1994, negou provimento ao recurso, por entender que não se verificava o requisito negativo da alínea b) do nº 1 do artigo 76º da Lei do Processo dos Tribunais Administrativos. Uma tal interpretação da alínea b) do nº 1 do artigo 76º, segundo o acórdão recorrido, não viola o direito fundamental dos administrados à tutela jurisdicional efectiva, consagrada nos artigos 20º e 268º, nºs 4 e 5, da Constituição. 2. É deste acórdão (de 19 de Abril de 1994) que vem o presente recurso, interposto pela recorrente ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, a fim de que se aprecie a constitucionalidade do artigo 76º, nº 1, do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho. Neste Tribunal, a requerente formulou as seguintes conclusões: 1ª - Com a autonomização, na segunda Revisão Constitucional de 1989, de um preceito especificamente dedicado a garantir o acesso à justiça administrativa, não apenas para o "reconhecimento" - como se dispunha no texto anterior -, mas também para a tutela de direitos ou interesses legalmente protegidos (art. 268º/5 CRP), a Constituição superou decididamente o quadro originário do recurso de anulação dos actos administrativos, consagrando um verdadeiro direito à tutela jurisdicional efectiva, pelo que: abriu caminho a acções de tutela positiva dos direitos dos administrados perante a Administração; reconheceu o particular como legítimo titular de uma posição subjectiva de vantagem em ordem à satisfação ou conservação de um bem jurídico, digna da atribuição dos correspondentes poderes processuais para a sua efectiva realização; 2ª - A elevação do princípio da tutela jurisdicional efectiva a direito fundamental, nos termos dos arts. 20º e 268º/4 e 5 da Constituição, implica a concretização do seu conteúdo preceptivo mínimo ao nível da Constituição, traduzido nos seguintes vectores: primeiro, a garantia de uma tutela jurisdicional administrativa sem lacunas, consubstanciada no princípio de que a qualquer ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos e a qualquer ilegalidade da Administração Pública deve corresponder uma forma de garantia jurisdicional adequada; segundo, a garantia da existência de meios necessários com vista à sua plena exequibilidade e operatividade, no sentido de que o direito à tutela jurisdicional efectiva se tem de traduzir obrigatoriamente na plena eficácia da decisão jurisdicional na esfera jurídica do particular; terceiro, e em consequência, a paralisação do privilégio da execução prévia inerente à actividade administrativa, no caso da sua violação ou da possibilidade de preclusão da sua tutela eficaz, em obediência ao comando constitucional contido no art. 266º/1 CRP; 3ª - A Constituição da República Portuguesa consagra o direito fundamental à suspensão da eficácia dos actos administrativos de que se haja interposto ou de que se pretenda interpor recurso contencioso de anulação, sendo reconduzível ao núcleo fundamental do direito dos administrados à tutela jurisdicional efectiva, pelo que é de afastar o entendimento segundo o qual a suspensão da eficácia é uma providência de carácter excepcional; 4ª - A presunção de legalidade dos actos administrativos nunca pode funcionar como meio ou critério de prova, ainda que sumária, no quadro do incidente da suspensão da eficácia, sob pena de se violar o núcleo fundamental do direito à tutela jurisdicional efectiva, vertido nos arts. 20º e 268º/4 e 5 da Constituição; 5ª - O nº 1 do art. 76º da L.P.T.A. está ferido de inconstitucionalidade, porquanto: é, desde logo, redundante, no sentido de que toda a suspensão da eficácia de um determinado acto administrativo lesa sempre o interesse público, tal como é configurado por uma Administração executiva, como é a nossa, pelo que se constitui, afinal, em cláusula de exclusão ilícita do funcionamento desse meio jurisdicional, denegando, em consequência, o direito à tutela jurisdicional efectiva, previsto nos arts. 20º e 268º/4 e 5; apela a uma valoração judicial da gravidade da lesão do interesse público contrária à ideia material de Direito prosseguida pela Administração, no sentido de que recorta a actividade por esta desenvolvida numa feição contrária aos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, violando, pois, o preceituado no art. 266º/1 da Constituição; 6ª - O art. 76º/1 da L.P.T.A. está ferido de inconstitucionalidade material, por restringir desproporcionada e desnecessariamente o direito à tutela jurisdicional efectiva, afectando o conteúdo essencial deste, em clara violação do art. 18º/2 e 3 da Constituição. Nestes termos deve ser julgado inconstitucional o art. 76º/1 da L.P.T.A. [...]. De sua parte, o recorrido disse, a concluir as suas alegações: A sociedade recorrente é uma Sociedade Comercial que prossegue o lucro; O acto administrativo goza de presunção de legalidade; É esse o princípio consagrado constitucionalmente no nº 2 do Artº 266º da Constituição da República Portuguesa. Não foi trazido ao processo qualquer argumento ou elemento susceptível de pôr em causa a legalidade do acto; A Sociedade ora recorrente está inquestionavelmente a violar a lei ao utilizar a fracção para um fim diverso daquele para que foi licenciada; Cabe ao Município perante cada nova utilização ponderar e decidir se a mesma é compatível do ponto de vista legal e urbanístico. É indefensável a tese de que a actividade da requerente não comporta diferenças notórias de funcionamento e natureza com as de armazém para cuja utilização o local está licenciado; O D.L. 445/91, de 20 de Novembro, na al. b) do Artº 1º e no Artº 54º, nº 1, al. c) e o nº 165º, estes do RGEU estabelecem a obrigatoriedade de sujeição o licenciamento municipal para utilização de edifícios ou fracções autónomas, bem como as respectivas alterações e as consequentes sanções; Não se demonstrou factualmente nos autos o fim de interesse público da sociedade ora requerente, bem pelo contrário, não podendo qualquer eventual utilidade dos serviços prestados pela recorrente à comunidade que possa surgir por mero efeito acessório ou por arrastamento da sua actividade lucrativa, seja susceptível de ultrapassar ou de se sobrepor ao interesse público cometido à Administração, enquanto garante da legalidade; A suspensão da eficácia dos actos deve ser uma providência a adoptar apenas nas situações em que excepcionalmente e perante os interesses em jogo se preencham cumulativamente os requisitos previstos no Artº 76º; Não sendo pressuposto no pedido de suspensão apreciar o mérito da causa, terá que se presumir que os actos administrativos estão conformes com a realidade nos pressupostos de facto e exactos nos de direito, pondo-se de outra forma em causa a segurança jurídica e a idoneidade dos actos administrativos; Os Artº 20º e 268º nº 4 e 5 da Constituição vêm consagrar o direito à tutela jurisdicional efectiva permitindo-lhe o acesso à justiça que no nosso sistema são os previstos na nossa Lei de Processo dos Tribunais Administrativos. O nº 1 do Artº 266º da Constituição prevê o princípio da prossecução do interesse público. Dispõe o nº 1 do Artº 66º da Constituição que todos têm direito a um ambiente e vida humano, sadio e economicamente e equilibrado direito esse como se constatou estão seriamente ofendido com a presença da actividade comercial seguida pela entidade recorrente. Nestes termos e nos demais de Direito, deve o presente recurso ser julgado improcedente [...]. 3. Corridos os vistos, cumpre decidir se a norma que se contém na alínea b) do nº 1 do artigo 76º da Lei do Processo dos Tribunais Administrativos é (ou não) inconstitucional. II. Fundamentos: 4. Objecto do recurso: Só vai conhecer-se da questão da constitucionalidade da norma da alínea b) do nº 1 do mencionado artigo 76º, e não também das que se contêm nas suas alíneas a) e c). De facto, de um lado, a recorrente, no recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, apenas questionou a legitimidade constitucional daquela norma; de outro, o requisito da alínea a) foi tido por verificado logo pelo juiz da 1ª instância; finalmente, tendo-se concluído pela não verificação do requisito da alínea b), no acórdão recorrido (tal como na sentença da 1ª instância), não se afrontou, sequer, a questão de saber se se verificava ou não o da alínea c). 5. A questão de constitucionalidade Da norma da alínea b) do nº 1 do artigo 76º do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho, resulta que o juiz só pode decretar a suspensão de eficácia de um acto administrativo, quando - verificados também os requisitos das alíneas a) e c) do mesmo nº 1 - a suspensão não cause "grave lesão do interesse público". Este Tribunal, ainda recentemente, no Acórdão nº 631/94 ( Diário da República, II série, de 11 de Janeiro de 1995) reafirmou a conformidade dos requisitos enunciados pelas várias alíneas do nº 1 do mencionado artigo 76º com a Constituição. E, no Acórdão nº 8/95 (por publicar) reiterou esse juízo de legitimidade constitucional relativamente à alínea b), que aqui está sub iudicio (cf., no mesmo sentido, os Acórdãos nºs 194/95 e 201/95, por publicar) É esta uma conclusão que não tem qualquer dificuldade em subscrever quem, como o ora relator, entende que a suspensão jurisdicional de eficácia dos actos administrativos não é uma garantia constitucional (cf. o Acórdão nº 187/88, publicado no Diário da República , II série, de 5 de Setembro de 1988), nem tão-pouco se configura como "uma faculdade conatural à garantia de recurso contencioso" ou como "pressuposto necessário" dela (cf. o Acórdão nº 173/91, publicado no Diário da República , II série, de 6 de Setembro de 1991). Mas tal conclusão é ainda subscrita por quem entende que o direito de acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos ( recte, o direito ao recurso contencioso para impugnação de actos administrativos com fundamento em ilegalidade) pressupõe a faculdade de obter a suspensão de eficácia dos actos administrativos [cf. os citados Acórdãos nºs 631/94 e 8/85, e bem assim os Acórdãos nºs 450/91 ( Diário da República , II série, de 3 de Maio de 1993), 43/92 ( Diário da República , II série, de 23 de Fevereiro de 1993) e 366/92 ( Diário da República , II série, de 23 de Fevereiro de 1993)]. Quem assim pensa reconhece, na verdade, que a exigência (para obter o decretamento judicial da suspensão de eficácia do acto administrativo impugnado ou impugnando) de inexistência de "grave lesão do interesse público", decorrente da suspensão, preserva o conteúdo essencial da garantia de recurso contencioso: os interessados não ficam impedidos de aceder aos tribunais para defender os seus direitos e interesses legítimos, nem vêem esse acesso, injustificada ou desproporcionadamente, restringido ou dificultado. E mais: a fixação desse condicionalismo fáctico, como necessário (embora não suficiente) para obter o decretamento judicial da suspensão de eficácia, limita-se a dar "conteúdo a uma ponderação judicial entre o interesse do requerente e o interesse público" (cf. citado acórdão nº 8/95). Para além disso, uma tal modelação do instituto da suspensão de eficácia é algo que releva ainda da liberdade de conformação do legislador. As razões assim sumariamente expostas - que se podem ler in extenso nos citados Acórdãos nºs 631/94 e 8/95, para cuja fundamentação aqui se remete - levam o Tribunal a concluir pelo improvimento do recurso. III. Decisão: Pelos fundamentos expostos, nega-se provimento ao recurso. Lisboa, 17 de Maio de 1995 Messias Bento José de Sousa e Brito Luís Nunes de Almeida Fernando Alves Correia Guilherme da Fonseca Bravo Serra José Manuel Cardoso da Costa