047753 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Em acção de responsabilidade civil extracontratual da Administração fundada em acto administrativo ilegal, não basta a verificação de uma qualquer ilegalidade para se dar por verificado o requisito da ilicitude, exigindo-se, para o efeito, que a ilegalidade consista em violação de norma que vise directamente tutelar direitos subjectivos ou outras posições jurídicas subjectivas do autor.

II- Numa situação em que:

- relativamente a um pedido de aprovação de loteamento, que é objecto de parecer desfavorável da CCR, homologado pelo respectivo membro do Governo, face ao conteúdo de normas provisórias editadas por despacho conjunto ministerial ao abrigo do art.º 11, n.º3, do DR n.º 11/91,

- é o mesmo pedido indeferido pela câmara tendo em vista tal parecer;

não pode falar-se em ilicitude e em culpa, quer por parte da câmara, quer por parte do Estado, sendo que a pretensa ilicitude radicava na circunstância de alegadamente ter sido violado o disposto nos nºs 5 e 7 do art.º 115.º da CRP por parte daquelas normas provisórias e do art.º 11, n.º3, do DR n.º 11/91;

III- Quanto à ilicitude, dado que o direito de propriedade no que toca ao jus aedificandi, é sempre de realização condicionada (maxime por ser inteiramente modelado pelos planos urbanísticos), sendo que o direito do urbanismo constitui um daqueles que mais reflecte as concepções em cada momento histórico prevalecentes (seja por parte do legislador, seja por parte da Administração, no domínio que lhe assiste), admitindo embora a eventual falta de credencial legislativa bastante para a prolação das normas em causa, nada garante que a uma tal normação, caso a mesma fosse declarada inconstitucional, viesse a suceder uma outra, já devidamente credenciada, que garantisse ao interessado a pretensão em causa.

IV- Quanto à culpa, em virtude de a câmara se haver limitado a respeitar o conteúdo de um parecer e de normas vinculativas, e por também não poder a mesma censurar-se por haver interposto recurso da sentença que anulou a sua referida deliberação; e quanto à conduta do membro do Governo também não merece qualquer censura uma vez que, face às normas invocadas não tinha outra alternativa senão homologar o parecer vinculativo da CCR, sendo que a opção por não afastar a aplicação de tais normas com fundamento em inconstitucionalidade não é de molde a traduzir uma atitude censurável.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I. RELATÓRIO

Relativamente à ACÇÃO DECLARATIVA DE CONDENAÇÃO proposta no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC) por A..., LDª. (A.), com os demais sinais dos autos, contra o MUNICÍPIO DE LAGOA e o ESTADO PORTUGUÊS, foi proferida douta sentença a fls. 292309, que desatendeu a excepção de prescrição deduzida pelo Estado e julgou improcedente a acção.

De tal decisão recorrem para este Supremo Tribunal Administrativo, a A. e, a título subordinado, o Exmº. Magistrado do Ministério Público, em representação do R. Estado, recursos que foram admitidos.

A sociedade A., ao final da sua alegação, formulou as seguintes conclusões:

1 ª - Porque foram expressamente invocadas no atinente requerimento como constitutivas da base legal do seu deferimento, e não foram aplicadas, são as contidas nos arts.1º a 11° do PROTAL ( Dec. Reg. nº 11/91, de 21 de Março) as normas legais violadas pelo despacho que indeferiu o Loteamento;

2ª E não, como parece entrever-se da Douta Sentença “sub judice " a norma do art. 115°, n.º 5 da CRP , hoje 113°, nº. 6, do mesmo Diploma Legal;

3ª Ao criarem expressamente zonas para construção - nomeadamente a " zona de ocupação turística " onde se insere o prédio da Recorrente - visam tais normas a tutela de interesses particulares, “in casu" os dos proprietários imobiliários de promotores de loteamentos;

4ª Assim a violação pelos RR., ora Recorridos, de tais disposições legais, destinadas a proteger interesses alheios, é ilícita e, como tal, susceptível de gerar responsabilidade civil extracontratual do Estado, “ ex vi” do disposto no art. 2, n.º 1 do Decreto-Lei nº. 48.051, de 21/11/67;

5ª O Despacho Conjunto dos Ministros da Administração do Território e do Comércio e Turismo, de 15/12/92 continha, além do mais, um terrível erro de escrita, que se alcandorou a elemento único e essencial para o indeferimento do pedido de loteamento, qual foi o de limitar os loteamentos a prédios com área não superior a 15. 000m2 !

6ª Na verdade, qualquer cidadão minimamente atento à questão imobiliária do Algarve facilmente constataria o carácter irrisório daquela área máxima, em vista do fim a que se destinava;

7ª E a Câmara Municipal de Lagoa, pelas suas funções especificas e competência dos seus órgãos não poderia deixar de suspeitar e estranhar, quanto àquele ponto, o conteúdo do Despacho Conjunto;

8ª É que do senso comum resulta que loteamentos com tal área máxima não garantem as condições mínimas para integrarem “zonas de ocupação turística”, como muito bem sabe a Câmara Municipal de Lagoa;

9ª Nem existirão em qualquer zona de ocupação do Algarve outros loteamentos com área inferior a 15.000m2;

10ª Aliás, ao invés do que faz aquela norma, o curial seria que se delimitasse pela área mínima, e não pela área máxima;

11ª O que se terá querido proibir no famigerado n.º 7 do Despacho Conjunto do M.P.A.T e do M.C.T. eram as operações de loteamento com área inferior a 15. 000 m2 ! ! !

12ª Face a este quadro fáctico, o acatamento, por parte da Câmara Municipal de Lagoa, será, pelo menos, culposo;

13ª Ao respeitar o Parecer vinculativo da Comissão de Coordenação da Região do Algarve, estribado expressa e exclusivamente naquele Ponto 7 do Despacho Conjunto, praticou a Câmara Municipal de Lagoa acto merecedor de censura;

14ª Trata-se assim de um caso de obediência indevida não desculpável;

l5ª - Mas ainda que não procedesse o que vai vertido supra, sob as conclusões 5ª a 14ª, certo é que, a partir da data da prolação da Douta Sentença do Tribunal de Circulo de Lisboa, 1ª Secção, de 21 de Dezembro de 1994 (Recurso nº. 2165/93) a culpa da Câmara Municipal de Lagoa, emergente da recusa de aprovação do loteamento, é evidente e irrecusável;

16ª Este proficientíssimo aresto, pelas razões ali magistralmente explanadas, declara ilegal o acto recorrido;

17ª Porém, desta inatacável decisão veio a Câmara Municipal de Lagoa a interpor recurso, o qual, salvo o devido respeito, até pelo conteúdo das respectivas alegações e conclusões, não pode deixar de ser visionado como um mero e condenável expediente dilatório;

l8ª - Visava-se, com efeito, por este ínvio processo, obstar à execução imediata da Sentença e dar oportunidade à entrada em vigor do Plano Director Municipal de Lagoa (já então em elaboração), a fim de possibilitar novo indeferimento do pedido, agora com novos fundamentos!

19ª Com, aliás, veio a suceder - em 26 de Junho de 1996, apesar de, entretanto, em 20 de Maio de 1996, ter sido proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo Acórdão confirmando integralmente a Sentença recorrida;

20ª Isto, apesar de a ora Recorrente ter dirigido à Câmara Municipal de Lagoa dois requerimentos (juntos à p.i. sob os nºs 8 e 9), intimando-a a deferir o loteamento e alertando-a para os gravíssimos prejuízos que da recusa de tal deferimento para si adviriam;

21ª Requerimentos estes que não mereceram da Câmara Municipal de Lagoa qualquer resposta!

22ª No que concerne ao Estado, aqui representado pelo Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território - que praticou o acto vinculativo, e pelos Ministros do Planeamento e Administração do Território e do Comércio e Turismo - que criaram o Despacho Conjunto, a culpa emana do facto de terem sido os autores de uma norma ilegal;

23ª O acto recorrido deve, pois, ser considerado ilícito e, quanto a ambos os RR, ora Recorridos, culposos, pelo que, concorrendo também os demais pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado (dano e nexo de causalidade), deve a presente acção ser considerada procedente e provada e condenados os RR, ora Recorridos, no pedido;

24ª Ao decidir em contrário, a Douta Sentença recorrida violou, além do mais, as normas contidas nos arts 2, nº 1, e 6° do Decreto Lei nº 48.051 de 21 de Novembro de 1967 e no art. 483°, nº 1 do Código Civil.

O Exm.º Magistrado do Ministério Público contra-alegando, formulou as conclusões seguintes:

1. O acto que a recorrente considera ilícito e determinante da responsabilidade civil extracontratual do Estado foi praticado apenas e exclusivamente pelo co-réu Município da Lagoa, sendo os actos praticados pela Administração Central apenas preparatórios de um acto administrativo final - a deliberação da Câmara Municipal de Lagoa, de 7 de Setembro de 1993.

2. Não é válida a argumentação no sentido de que as normas legais violadas pelo despacho que indeferiu o loteamento são, afinal as dos artigos 1° a 11° do PROTAL, já que tais normas, à excepção do n° 3 do art. 11°, não estiveram em causa no recurso contencioso interposto da deliberação de 7.9.1993, da Câmara Municipal de Lagoa (Proc. n° 2165/93, da 1ª Secção deste TACL).

3. Com efeito, nesse processo decidiu-se, por sentença transitada em julgado, que a referida deliberação, pela qual foi indeferido o pedido de licenciamento formulado pela ora recorrente, é ilegal, porque obedeceu a um parecer da Comissão de Coordenação da Região do Algarve, também ele ilegal, uma vez que as normas em que se apoiou, o artigo 11°, n° 3 do Decreto Regulamentar n° 11/91, bem como as constantes do Despacho Conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e do Comércio e Turismo de 15.12.1992, violam o artigo 115°, n° 5 da Constituição da República Portuguesa.

4. A decisão produzida no referido recurso contencioso não pode ser oponível ao Estado, para efeitos de responsabilidade civil por actos ilícitos praticados, uma vez que tal decisão produz efeitos exclusivamente no âmbito daquele processo, em que foi anulado o acto administrativo praticado pela Câmara Municipal de Lagoa - artigos 671°, 498°, n° 2 e 673°, todos do Código de Processo Civil.

5. Nunca poderia também ser entendida como não diligente, para efeitos de responsabilidade civil, a conduta dos órgãos do Estado, pois nenhuma das normas invocadas no mencionado recurso contencioso foi julgada inconstitucional ou ilegal, com efeitos exteriores àquele concreto processo judicial.

6. Pelo que não merece reparo a sentença recorrida, ao concluir que se não verificam os pressupostos ilicitude e culpa da obrigação de indemnizar .

Por sua vez a recorrida - Município de Lagoa - contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

1- As normas cuja precisão constam do art. 483°. do Código Cível, não são de aplicar, em termos de qualificar determinado acto ou facto como ilícito, quando essas normas visam apenas proteger certos interesses gerais ou colectivos, como as normas constitucionais, dado que, apenas quando a norma vise a protecção directa de interesses particulares, se pode qualificar a actuação do agente como lícita ou ilícita.

2- De igual modo, a qualificação da actuação dos agentes do Município como culposa, verifica- se pela aplicação de um Juízo de censura à actuação dos mesmos agentes, um Juízo de reprovabilidade dos actos praticados, o que se não verifica quando os agentes actuam dentro dos critérios de diligência , boa - fé e de legalidade .

Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir.

I. FUNDAMENTAÇÃO

1. Dos factos.

A sentença recorrida deu como assente a seguinte Matéria de Facto (M.ª de F.º):

1. A autora é dona e legítima possuidora de um prédio misto situado em Vale do Crevo, freguesia de Estombar, concelho de lagoa, descrito na Conservatória do Registo Predial de Lagoa, sob o n.º 3800, do Livro B-11, e inscrito nas respectivas matrizes, para a parte rústica sob o os arts 453, 454, do Norte com José dos Reis Leal e Manuel José Cristo; do Nascente com estrada; do Poente com Açudes dos Moinhos de António José Rodrigues e outros e de Francisco Correia Caixinha - documento n.º 1 junto à petição inicial.

2. Em 15 de Dezembro de 1992, a autora requereu à Câmara Municipal de Lagoa (CML), "em conformidade com o disposto no Dec. Lei n.º 448/91, e Decreto Regulamentar nº. 63/91, ambos de 29 de Novembro a aprovação do Loteamento Urbano no Sítio do Vale Crevo, freguesia de Estombar ...", isto é, no seu prédio identificado no articulado anterior - documento nº 2 junto à petição inicial.

3. No concelho de Lagoa não existia qualquer Plano Municipal de Ordenamento do Território à data de entrada do requerido, pelo que o pedido de loteamento seguiu o regime estabelecido nos arts 40° e seguintes do Decreto-Lei nº 448/91, de 29.11.

4. Em 5.1.1993 foi publicada no Diário da República, II Série, nº 3, um despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e Administração do Território e Comércio e Turismo com as normas provisórias para as "zonas de ocupação turística", referidas no nº 3 do artigo 110º do Decreto Regulamentar nº 11/91, de 21.3.

5. A Câmara Municipal de Lagoa, no cumprimento da lei, consultou a Comissão de Coordenação da Região do Algarve, através do seu ofício n.º 514, de 21.1.1993, cujo parecer se destina a "assegurar um correcto ordenamento do território e a verificar da articulação com planos e projectos de interesse regional, intermunicipal e supramunicipal e do cumprimento das disposições legais e regulamentares vigentes" - documento nº 3 junto à petição inicial

6. O Plano Regional de Ordenamento do Território (PROTAL) aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 11/91, de 21.3, era à data da entrada do requerimento acima referido, o único plano de ordenamento plenamente eficaz no concelho de Lagoa, e define a zona em que se localiza o prédio da autora como "zona de ocupação turística" - documento n.º4, fls. 2, e documento nº 5, juntos à petição inicial.

7. Consultada a Comissão de Coordenação da Região do Algarve, esta emitiu parecer desfavorável, nos seguintes termos (documento nº. 4, fls. 9):

"4- Considerações genéricas:

a) Atendendo a que a pretensão se localiza em Zona de Ocupação Turística, a mesma terá que ser apreciada de acordo com as normas transitórias constantes do despacho conjunto do M.P.A.T. e do M.C.T., publicado ao abrigo do nº. 3, do art. 11º, do D.R. nº. 11/91, de 21/3, no Diário da República, II Série, nº 3, de 5/1/93.

Assim, de acordo com o nº. 7 das citadas normas transitórias, constata-se, pela análise do estudo, que a operação de loteamento incide sobre o prédio com a área superior a 15.000m2, o que, de acordo com o disposto no referido ponto nº 7, não poderão ser autorizadas ou objecto de parecer favorável as operações de loteamento com áreas superiores à preconizada”.

E conclui :

"Pelo exposto no ponto 4 desta informação, julga-se de emitir parecer desfavorável à pretensão em causa, com base no disposto no nº. 7 das normas transitórias constantes do despacho conjunto publicado ao abrigo do nº. 3 do art. 11° do D.R. 11/91, de 21/3".

8. O Director Regional do Ordenamento do Território despachou do seguinte modo (documento nº 4, fls. 2).

"Concordo. Emita-se parecer desfavorável com os fundamentos invocados e por desrespeitar as ocorrências naturais da zona".

9. O Presidente da Comissão de Coordenação da Região do Algarve homologou este despacho, em 22 de Março de 1993 - documento nº. 4, fls. 2.

10. E porque a operação de loteamento implica uma área superior a 10 hectares, o parecer da Comissão de Coordenação da Região do Algarve foi sujeito a homologação de S. Ex.cia o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território que, em 16.4.1993, despachou o seguinte (documento nº.4, fls. 1):

“Homologo o parecer desfavorável do CCRA”.

11. O parecer da Comissão de Coordenação da Região do Algarve, homologado pelo Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, tem carácter vinculativo, e por tal, a Câmara Municipal de Lagoa, pela deliberação de 7.9.1993 indeferiu o requerido pela autora em 15.12.1992 -documento nº. 11 junto à petição inicial.

12. Não se conformando com a deliberação da Câmara Municipal de Lagoa que indeferiu o pedido, a autora recorreu contenciosamente de tal acto, em 15.11.1993, junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (proc. nº 2165/93, 1ª. Secção).

13. A Câmara Municipal de Lagoa foi citada para contestar este recurso em 20.12.1993- ver cota de fls. 263.

14. Em 22.1.1994 o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa deu provimento ao recurso e anulou a deliberação da Câmara Municipal de Lagoa de 7.9.1993 (documento nº. 6 junto à petição inicial), tendo tal decisão sido notificada à recorrente em 10.1.1995.

15. Segundo a sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa proferida no processo nº. 2165/93, 1ª secção, o parecer da Comissão de Coordenação da Região do Algarve, homologado pelo Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, é ilegal porque o artigo 11º, nº. 3, do Decreto Regulamentar nº. 11/91 bem como as normas do despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e do Comércio e Turismo de 15.12.1992 violam o disposto no artigo 115º, nº. 5, da Constituição da República Portuguesa.

16. A Câmara Municipal de Lisboa (recte, Lagoa) decidiu recorrer desta sentença para o Supremo Tribunal Administrativo (proc. nº. 37.764 - Z – 1ª secção) que confirmou a sentença da 1ª instância, por acórdão de 16.5.1996, transitado em julgado em 4.6.1996- documento nº. 7 junto à petição inicial.

17. A petição inicial da presente acção deu entrada na Secretaria deste Tribunal Administrativo de Círculo em 29.11.1996- fls. 1.

18. O réu Estado Português foi citado para a presente acção em 12.12.1996-fls. 166.

19. O réu Município de Lagoa foi citado em 13.12.1996- fls. 169.

20. A autora recorreu também contenciosamente do despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território de 16.4.1993 que homologou o parecer da Comissão de Coordenação da Região do Algarve.

21. A autoridade recorrida foi notificada para responder a este recurso contencioso em 14.10.1993.

22. Por acórdão de 19.2.1998 do Supremo Tribunal Administrativo foi negado provimento a este recurso; deste acórdão da Subsecção, foi interposto recurso jurisdicional para o Pleno do Supremo Tribunal Administrativo que veio a declara extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, em acórdão de 27.4.1999, transitado em julgado em 13.5.1999- fls. 258 e seguintes e fls. 264.

2. Do Direito

Está em apreciação nos autos acção declarativa de condenação intentada pela ora recorrente contra o Município de Lagoa e Estado Português (R.R.), relativamente à qual a sentença recorrida julgou improcedentes, a excepção de prescrição suscitada pelo Estado e a acção, com a consequente absolvição dos R.R.

Pela A. foi interposto recurso da decisão absolutória e pelo R. Estado foi interposto recurso a título subordinado da aludida parte desfavorável do decidido.

Fundamentalmente, o que estava em causa na acção era a imputação aos R.R. de conduta ilícita e culposa que originou prejuízos decorrentes do facto de a A/recorrente não ter podido levar a cabo uma operação de loteamento e de construção de obras de urbanização.

Efectivamente a CML, por deliberação de 7 de Setembro de 1993 indeferiu requerimento da A. em que se pedia, "... a aprovação do Loteamento Urbano no Sítio do Vale Crevo, freguesia de Estombar ..." .

Tal indeferimento radicou, em síntese, no facto de a CML haver acolhido parecer desfavorável da Comissão de Coordenação da Região do Algarve (CCRA), solicitado ao abrigo do disposto no n.º 2 do art.º 40.º do DL 448/91, de 29/NOV (cf. ofício de fls. 45), o qual, em virtude da operação de loteamento implicar uma área superior a 10 hectares, tinha que ser sujeito a homologação do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território (SEALOT), tendo em vista o disposto no n.º 2 do art.º 43.º do mesmo DL 448/91.

Sucedeu, no entanto que tendo a autora recorrido contenciosamente de tal acto da CML, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa deu provimento ao recurso e anulou tal deliberação.

Segundo aquela decisão do TAC, o parecer da CCRA, homologado pelo Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, é ilegal porque o artigo 11º, nº. 3, do Decreto Regulamentar nº. 11/91 bem como as normas transitórias contidas no despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e do Comércio e Turismo de 15.12.1992, em que se fundou, violam o disposto no artigo 115º, nº. 5, da Constituição da República Portuguesa.

A mesma sentença foi sufragada por este STA.

O julgado ora em apreciação assentou, basicamente, no seguinte:

Não se encontra preenchido o elemento ilicitude da responsabilidade civil extracontratual, pois que, no que tange ao Estado, e no que concerne à referida deliberação da CML que indeferiu o pedido de loteamento, a decisão anulatória apenas vincula as partes – ora recorrente e CML -, e por outro lado não foi emitida decisão sobre o mérito do recurso interposto do referido despacho, de 16 de Abril de 1993, do SEALOT que homologou o parecer da CCRA, visto que foi julgado findo por extinção da instância por inutilidade superveniente da lide.

Por outro lado, ainda segundo o decidido, constitui questão controvertida a eventual inconstitucionalidade, por violação do art.º 115.º da CRP, do art.º 11.º, n.º 3, do DR n.º 11/91, bem como das referidas normas transitórias (em que se fundamentou a referido acto da CML), inconstitucionalidade de onde deriva a ilegalidade de ambos os actos administrativos em causa, sendo certo que tal inconstitucionalidade não se encontra definida com força obrigatória geral.

Finalmente, e como aspecto mais relevante da sentença recorrida, nem a referida deliberação da CML nem o aludido despacho homologatório do SEALOT se podem considerar actos ilícitos para os fins em causa na acção.

Efectivamente, estando em causa eventual violação do citado art.º 115.º n.º 5 da CRP, pelos referidos actos administrativos, uma tal violação não releva para efeitos de ilicitude uma vez que, e em resumo, “no caso concreto não está em causa uma norma que vise directamente tutelar interesses particulares, mas antes uma norma constitucional destinada a tutelar interesses gerais”, não se situando os danos invocados pela A. “no círculo de interesses tutelados pela norma alegadamente violada”.

Vejamos:

Impõe-se que liminarmente seja dito não corresponder à verdade o que é afirmado pela recorrente no sentido de que as normas legais violadas pelo despacho que indeferiu o loteamento são as dos artigos 1° a 11° do PROTAL, pois que tais normas, à excepção do já falado n° 3 do art. 11°, não estiveram em causa no recurso contencioso interposto da deliberação de 7.9.1993, da Câmara Municipal de Lagoa, como já se viu.

Face ao que está essencialmente em causa importa, pois, ajuizar se a sentença decidiu bem quando concluiu, nos termos já vistos, não relevar para efeitos de ilicitude a eventual ilegalidade dos actos administrativos, por violação do art.º 115.º (nºs 5 e 7) da CRP.

Basicamente, a pretensa ilicitude da conduta da Administração radicaria na circunstância de a pretensão de construir da A./recorrente ter sido indeferida por acto camarário fundado em despacho conjunto, antes referido, editado em violação dos referidos incisos constitucionais, isto é, por não indicar expressamente a lei habilitante ou lei que visava regulamentar nem a lei que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão, violando ainda o princípio de que os regulamentos apenas podem conter normas secundum legem, não sendo admissível “uma área normativa preenchida apenas por via regulamentar sem qualquer lei prévia” (in Constituição Portuguesa Anotada, de Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotação à norma em apreço, citada na aludida sentença do TAC). Por outro lado, como foi um tal despacho conjunto que serviu de fundamento ao parecer da CCRA, homologado por despacho do SEALOT (homologação obrigatória, tendo em vista o disposto no n.º 2 do art.º 43.º do DL 448/91, de 29/NOV), também este despacho pecava da aludida violação do art.º 115.º da CRP. Por seu lado, tal violação também decorreria da circunstância do citado art.º 11.º, n.º3, do DR n.º 11/91, remeter a aprovação da matéria referente ao PROT para despacho conjunto ministerial, quando tal matéria (segundo a lei – art.º 11.º, n.º 6, do DL n.º 176-A/88 com a redacção dada pelo DL 367/90, de 26/NOV) deve ser aprovada por decreto regulamentar.

Embora tal não releve para o caso deve dizer-se no entanto que, fundamentalmente naqueles termos, foi reconhecida a ilegalidade do aludido acto camarário, através de decisão judicial transitada em julgado, outro tanto não havendo sucedido com o falado despacho do SEALOT, cuja instância de recurso foi declarada extinta por inutilidade superveniente da lide (cf. acórdão documentado a fls. 259-261), como já se viu.

O punctum saliens do julgado que concluiu pela ausência do elemento ilicitude radicou, pois, na ponderação de que a eventual violação do citado art.º 115.º, n.ºs 5 e 7, da CRP, pelos referidos actos administrativos, não releva para efeitos de ilicitude, nos termos já antes enunciados.

Na verdade, a doutrina e também a jurisprudência vêm assentindo que, “nos devemos precaver contra a completa equiparação da ilegalidade à ilicitude, possivelmente sugerida pela redacção do citado art. 6.º do Decreto n.º 48051, ao dizer que se consideram ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis. A violação dos preceitos jurídicos não é, por si só, fundamento bastante da responsabilidade. Quer se exija a violação de direitos subjectivos, quer a violação dum dever jurídico ou funcional para com o lesado, quer ainda uma falta da administração, faz-se intervir sempre um elemento qualificador e definidor de uma relação mais íntima do indivíduo prejudicado para com a administração do que a simples legalidade e regularidade do funcionamento dos órgãos administrativos” (in, O PROBLEMA DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ACTOS LÍCITOS, de J.J.GOMES CANOTILHO, A PÁG. 73-78). Tudo residirá assim em saber se não estaremos no caso, citando ainda o que é afirmado na mesma obra, face a alguma das “legalidades veniais que, sob pena de um perigoso empobrecimento do património público, não podem dar origem a responsabilidade”. Veja-se, a propósito e com vasta citação de outra doutrina e jurisprudência, o acórdão deste STA de 4/NOV/98 (rec. 40165) e, por mais recente, o acórdão de 13/FEV/01 (rec. 44445).

Ora, no caso, a pretensa ilicitude radicava essencialmente na circunstância de se estar perante normação que vedava à A. o direito de lotear e bem assim o de construir, alegadamente inquinada da já aludida violação da CRP.

Como é sabido, e como também a doutrina e jurisprudência vêm acentuando, embora a Constituição proteja o direito de propriedade, no artigo 62.º, no que toca ao jus aedificandi, tal direito é sempre de realização condicionada. Como se salientou no Acórdão do TC n.º 377/99 – Proc. n.º 501/96 de 22 de Junho de 1999 (in DR II n.º 49, de 28 de Fevereiro de 2000), com invocação de outra jurisprudência e doutrina, «a especial situação da propriedade... importa uma vinculação também especial (uma vinculação situacional), que mais não é do que uma manifestação da hipoteca social que onera a propriedade privada do solo».

Tal hipoteca social manifesta-se, designadamente, na submissão do solo, prevista constitucionalmente, «...a planos de ordenamento geral do território e de urbanização [alínea a) do n. 2 do artigo 65.º da Constituição], a regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos (n.º 4 do mesmo artigo)...”, destacando-se no mesmo aresto, e de entre os limites constitucionais impostos ao direito de propriedade, “os que ocorrem no domínio urbanístico e do ordenamento do território, a ponto de se questionar se o direito de propriedade inclui o direito de construir - jus aedificandi - ou se este radica antes no acto administrativo autorizativo (licença de construção)».

Acentua-se no mesmo aresto que, se não incluem no núcleo essencial do direito de propriedade, “os direitos de urbanizar, lotear e edificar..., salvo, porventura, quando esteja em causa a salvaguarda do direito a habitação própria(...). Só pode construir-se ali onde os planos urbanísticos o consentirem; e o território nacional tende a estar, todo ele, por imposição constitucional, integralmente planificado(...).O direito de edificar ...acaba, verdadeiramente, por só existir nos solos qualificados como solos urbanos. Atenta a função social da propriedade privada e os relevantes interesses públicos que confluem na decisão de quais sejam os solos urbanizáveis, o direito de edificar vem, assim, a ser inteiramente modelado pelos planos urbanísticos."

Ora, face ao exposto, fácil é concluir que o direito de lotear e construir (e outros incluídos no âmbito do direito do urbanismo), atento o seu especial enfoque, será um daqueles que mais reflectirá as concepções em cada momento histórico prevalecentes, seja por parte do legislador, seja por parte da Administração, no domínio que lhe assiste.

Por isso na situação vertente, admitindo embora o reconhecimento de eventual falta de credencial legislativa bastante para a prolação das normas em causa, nada garante (pelo menos a recorrente não o demonstra) que a uma tal normação, caso a mesma fosse declarada inconstitucional, viesse a suceder uma outra, já devidamente credenciada, que garantisse ao interessado a pretensão em causa.

Sintomática a respeito da alteração das faladas concepções no domínio do direito do urbanismo, e para não sair do âmbito dos presentes autos, é a circunstância de no PDM de Lagoa já não ser necessário o parecer da CCRA (sendo o loteamento da exclusiva responsabilidade da Câmara) o que levou, como se viu, relativamente ao recurso interposto do referido despacho do SEALOT, à extinção da instância por inutilidade superveniente da lide (cf. citado acórdão documentado a fls. 259-261).

Em resumo, a situação sub judice, por indemonstrada a violação por parte da actuação administrativa em causa, de posição jurídica da recorrente digna de tutela, não pode dar origem a responsabilidade da Administração, por ausência do elemento de responsabilidade ilicitude.

Sempre se dirá no entanto, e na linha do decidido, que ainda que se pudesse dar como preenchido o pressuposto ilicitude, não se verificaria, de todo o modo, o elemento de responsabilidade civil extracontratual culpa (como juízo de imputação ética por haverem agido nos termos enunciados) na conduta quer da Câmara Municipal da Lagoa quer do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território.

Quanto à Câmara Municipal, porque se limitou a respeitar o conteúdo de um parecer e de normas vinculativas, não lhe restando qualquer outra alternativa, como aliás a A. reconhece na p.i (cf. art.º 34.º), não podendo também a mesma censurar-se por haver interposto recurso da sentença que anulou a sua referida deliberação, tanto mais que a questão da inconstitucionalidade de tais normas, para além de ser discutível, não estava definida em termos obrigatórios.

Quanto à conduta do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território também não merece a mesma qualquer censura uma vez que, face às normas invocadas no seu despacho não tinha outra alternativa senão homologar o parecer vinculativo da Comissão de Coordenação da Região do Algarve, sendo que a opção por não afastar a aplicação de tais normas com fundamento em inconstitucionalidade não é de molde a traduzir uma atitude censurável.

III. DECISÃO:

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em julgar improcedente o presente recurso, ficando prejudicado o conhecimento do recurso subordinado interposto pelo Estado.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 26 de Fevereiro de 2002

João Belchior – Relator – Rui Pinheiro – Pires Esteves