376/1989 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 376/89 Processo n.º 287/88 2.ª Secção Relator: Conselheiro Magalhães Godinho Acordam na 2 a Secção do Tribunal Constitucional: I A. foi autuado pela Polícia de Segurança Pública de Angra do Heroísmo por conduzir, no lugar Barroca-Achada, no dia 24 de Janeiro de 1988, um veículo ligeiro de mercadorias a velocidade de 80 Km/hora quando, nos termos da Portaria Regional n.º 8/78, de 2 de Fevereiro, não podia exceder o limite máximo de velocidade de 60 Km/hora. O auto foi remetido ao Tribunal Judicial da comarca de Angra do Heroísmo com vista à eventual aplicação da medida de inibição da faculdade de conduzir. Todavia, o Mmo. Juiz, considerando que a citada Portaria Regional n.º 8/78 é juridicamente ineficaz, por não ter sido publicada no Diário da República, é materialmente inconstitucional, quer por violar o princípio da igualdade, quer por não versar matéria de interesse específico para a região, e é, ainda, em qualquer caso, organicamente inconstitucional por a competência legislativa regional pertencer exclusivamente à Assembleia Regional, recusou a sua aplicação ao caso dos autos. Desta decisão, e restrito à questão da inconstitucionalidade, vem o presente recurso, interposto obrigatoriamente pelo Ministério Público, nos termos dos artigos 70.º, nº 1, alínea a), e 72.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro. II Nas suas alegações, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto em exercício neste Tribunal começa por salientar que atenta a factualidade que está na base do processo, o objecto do presente recurso cinge-se à questão da constitucionalidade na norma da Portaria Regional n.º 8/78 que fixa a velocidade máxima instantânea dos veículos automóveis ligeiros de mercadorias, sem reboque, fora das localidades, em 60 Km/hora. Quanto à apreciação da inconstitucionalidade da norma desaplicada pelo juiz a quo, considera o Procurador-Geral Adjunto que não procede o fundamento invocado da sua ineficácia jurídica por as portarias do Governo Regional dos Açores ou de algum dos seus membros que contenham disposições genéricas apenas terem de ser publicadas na 1 a Serie, do Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores. Conclui, no entanto, no sentido de que a norma efectivamente desaplicada na decisão recorrida é inconstitucional, por não versar sobre matéria de interesse específico regional, pelo que deve ser confirmada, embora com fundamento não inteiramente coincidente, a decisão recorrida. Corridos os vistos, cumpre decidir. III A Portaria n.º 8/78, de 2 de Fevereiro, publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, I Série, n.º 2, de 2 de Fevereiro de 1978, dispõe como segue: "Manda o Governo Regional dos Açores, pelo Secretario Regional dos Transportes e Turismo, ao abrigo do disposto no n.º 6 do artigo 7.º do Código da Estrada e com prejuízo das restrições constantes do n.º 1 do artigo 22.º do mesmo Código, que dez dias após a publicação desta portaria no Jornal Oficial, os veículos automóveis fiquem sujeitos aos limites máximos de velocidade instantânea a seguir indicadas: CLASSES DE VEÍCULOS – VELOCIDADE EM KM/HORA Dentro das Localidades – Fora das Localidades Motociclos: Simples – 50 – 80 Com carro – 50 – 60 Automóveis Ligeiros: Sem reboque – 50 – 80 Com reboque – 40 – 60 Mercadorias: Sem reboque – 50 – 60 Com reboque – 40 – 50 Automóveis pesados: De passageiros – 40 – 60 De mercadorias – 40 – 60 Tractores agrícolas com ou sem reboque – 30 – 40 Para ciclomotores e velocípedes com motor mantêm-se os valores fixados no n.º 5 do mesmo artigo 7.º do Código da Estrada, a saber: Para ciclomotores: 40Km/hora a 60Km/hora, respectivamente dentro e fora das localidades. Para velocípedes com motor: 40Km/hora. Todos estes limites são estabelecidos sem prejuízo, de outros que lhes sejam inferiores, quando devidamente sinalizados". O Governo Regional fundamentou assim a disciplina que se contêm na Portaria: "Os limites máximos de velocidade instantânea a que se encontram sujeitos os veículos automóveis nas estradas da Região são aqueles fixados pelo Código da Estrada no seu artigo 7.º, corrigidos nalguns casos pela extinta Junta Regional dos Açores. O elevado índice de sinistralidade que se continua a verificar, em grande número de casos imputável a excessos de velocidade; o aumento incessante do número de veículos automóveis que circulam nas mesmas estradas, estradas estas que normalmente não oferecem as condições indispensáveis à prática de altas velo cidades, leva a rever os limites máximos em causa". Conforme salienta, nas suas alegações, o Procurador -Ge ral Adjunto, a norma em causa no presente processo é apenas a norma da Portaria Regional n.º 8/78, na parte e m que fixa em 60Km/hora a velocidade máxima instantânea, fora das localidades para os veículos automóveis ligeiros de mercadorias sem reboque, pois foi a norma a que, com fundamento na sua inconstitucionalidade, o tribunal a quo recusou a aplicação no caso dos autos. As questões de inconstitucionalidade que esta norma levanta já foram apreciadas, por esta 2 a Secção do Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 308/89 (Processo n.º 285/88), assinado em 9 de Março de 1989, e ainda inédito. Como não existe qualquer novo argumento que possa pôr em causa esta jurisprudência, apenas há, de momento, que reiterá-la e resumi-la. IV Antes de mais, é evidente que a Portaria em causa não estava sujeita a publicação no Diário da República. Com efeito, como se diz no acórdão citado, ela não está compreendida em qualquer das alíneas do n.º 2 do artigo 122.º da Constituição (redacção originária) – maxime na sua alínea h), que sujeitava a publicação no Diário República tão-só 'os decretos das regiões autónomas'. As portarias, essas estavam sujeitas às 'formas de publicidade' que a lei determinasse, ou seja, no caso, a publicação na 1ª Série do Jornal Oficial da Região Autónoma, como resulta dos artigos 1.º, n.º 1, e 8.º, alínea e), do Decreto Regional 1/77/A, de 10 de Fevereiro, que preceituam como segue: Artigo 1º. 1. A existência jurídica dos diplomas regionais que não dependa da publicação no Diário da República verifica-se com a sua publicação no Jornal Oficial da Região'. Artigo 8º. São publicados na 1 a Série: e) As portarias que contenham disposições genéricas [...]" Por isso, a norma em apreciação não viola o artigo 122.º, n.º 2, da Constituição da República, na versão originária. V Por outro lado – avançou o mesmo acórdão – a norma em causa igualmente “não versa matéria que seja reservada à competência própria dos órgãos de soberania” e não se revista de 'interesse especifico para as regiões' [cf. artigo 229.º, a), da Constituição]. Este Tribunal, no Acórdão n.º 91/88, publicado no Diário da República, I Série, de 12 de maio de 1988, decidiu, com força obrigatória geral, que não existia interesse específico que legitimasse os órgãos legislativos regionais para editarem as normas do Decreto Regional n.º 21/80/A, de 11 de Setembro, que definiam os títulos que habilitavam para a condução de velocípedes com motor e de conjuntos motocultivadores-reboques, e fixavam os requisitos para a sua obtenção. É que – ponderou-se então – não se via que essa matéria, que interessa a todo território nacional, assumisse na Região uma p articular configuração, a postular uma disciplina específica. E lembrou-se a doutrina firmada pela primeira vez no Acórdão n.º 160/86 publicado no Diário da República, II Série, de 1 de Agosto de 1986, segundo a qual ali "onde esteja uma matéria reservada à competência própria dos órgãos de soberania' [...] não há interesse especifico que legitime o poder legislativo das regiões autónomas". Pois bem: reservadas "à competência própria do s órgãos de soberania" são não apenas as matérias que constituem a reserva de competência legislativa da Assembleia da República (artigos 167.º e 168.º da Constituição) e do Governo artigo 202.º, n.º 1) mas também, como se acentuou nos acórdãos deste Tribunal nºs 164/86 e 326/86, publicados no Diário da República, I Série, de 7 de Junho e 18 de Dezembro, de 1986, respectivamente, todas aquelas "que reclamem a intervenção do legislador nacional", o que sucede quando se está perante assuntos que "interessam imediatamente à generalidade dos cidadãos". Nesse caso, a matéria tem relevo suficiente para exigir que o respectivo regime jurídico seja estabelecido nível nacional. Ou, noutra visão do problema – se assim se preferir – quando a matéria interessa indiscriminadamente a todo o território nacional, não pode existir, pela própria natureza das coisas, "interesse específico" das regiões autónomas. Ora, no que concerne aos limites máximos de velocidade instantânea a que os veículos podem circular, não pode dizer-se que se esteja perante uma matéria que exija que a sua fixação se faça a nível nacional. Achando-nos, embora, perante um assunto que interessa a todos quantos circulam pelas estradas, a sua regulamentação precisa de reflectir as características locais mais do que de uma ponderação a nível nacional. Sendo a questão dos limites de velocidade instantânea uma matéria que, deve ser regulada com especial atenção às peculiaridades locais, assume ela, nas regiões autónomas, uma particular configuração, a poder reclamar um tratamento específico. É, assim, uma matéria de interesse específic o para as regiões autónomas sobre a qual, por isso mesmo, pode incidir o poder normativo regional". VI Ao contrário do que pretende a decisão recorrida, a norma em causa também não viola o princípio da igualdade. Com efeito, como se ponderou no acórdão citado e é jurisprudência constante e uniforme deste Tribunal Constitucional, "este princípio exige se trate por igual o que for essencialmente igual, mas que se trate diferentemente o que diferente for. Tratar de modo idêntico o que é dissemelhante redunda em injustiça e, assim, em desigualdade. O princípio da igualdade não proíbe, pois, o estabelecimento de distinções. Proíbe, isso sim, diferenças de tratamento arbitrárias ou irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material. A igualdade é, assim, uma igualdade proporcional, não uma igualdade matemática". Mas, conclui o acórdão, "fazer decorrer a violação do princípio da igualdade da existência, nos Açores, de um limite máximo de velocidade instantânea inferior ao que vigora no Continente, vem, no fundo, a traduzir-se num questionar a legitimidade constitucional da própria fixação de limites máximos de velocidade instantânea especiais (um limite máximo para determinada zona, e não para outra, ou apenas durante uma época do ano). Ora, tal legitimidade constitucional está assegurada pela existência de peculiaridades locais respeitantes à natureza e condições da via, a intensidade do tráfego, à s condições de visibilidade, etc. Tudo isso pode ser razão bastante para o estabelecimento de distinções na matéria". VII Todavia, é verdade que a norma em causa não foi aprovada pelo órgão competente e é, por isso, inconstitucional. Os fundamentos desta conclusão, constantes do acórdão que vimos reiterando e resumindo, são os seguintes: A norma de cuja constitucionalidade se trata "faz parte, com efeito, de um diploma regulamentar – uma portaria regional. E isto, porque o propósito anunciado na própria Portaria n.º 8/78 foi editar normação para a boa execução do Código da Estrada – no caso, do seu artigo 7.º, n.º 6. Ou seja: com a Portaria n.º 8/78, aparentemente, fixaram-se limites máximos especiais de velocidade instantânea. A realidade é, porém, outra. A referida Portaria o que fez foi fixar limites máximos de velocidade instantânea que, sendo embora diferentes dos que vigoram em geral no País (e, nesse sentido, especiais), são, para os Açores, limites máximos de caracter geral. Os limites máximos especiais de velocidade instantânea são, na verdade, limites de velocidade a observar apenas em certas vias de comunicação ou em certas regiões do País durante certos períodos de tempo, a saber: "durante os períodos em que a intensidade e características de trânsito o imponham como medida de segurança" (cf. artigo 7.º, n.º 6, do Código da Estrada); ou, então, são limites impostos, mediante sinalização adequada, apenas em certas vias de comunicação justamente, naquelas "em que as condições do trânsito o aconselham" (cf. artigo 7.º, n.º 8, do Código da Estrada). Ora, os limites máximos de velocidade instantânea fixados pela Portaria n.º 8/78, respeitando, em bora, tão-só aos Açores, são limites que vigoraram em toda a Região Autónoma e durante todo o ano. São, por isso, limites máximos de velocidade de caracter geral para a Região. Do que, pois, se tratou foi de legislar em matéria que, como se viu, é de interesse específico para a Região. A Portaria n.º 8/78 não veio, assim, regulamentar o n.º 6 do artigo 7.º do Código da estrada. Veio, antes, estabelecer disciplina diferente da que se contém, no artigo 7.º, n.º 3, do Código da Estrada – disciplina que, por isso, é inicial e primária. Pois bem: a competência para "legislar [...] em matéria de interesse específico para as regiões" cabe às assembleias regionais, e não a qualquer membro dos governos regionais, como tudo claramente resulta dos artigos 229.º, n.º 1, alínea a), e 233.º, n.º 3, da Constituição, na redacção originária desta. Dispõe, na verdade, o artigo 229.º, n.º 1, a): "1. As regiões autónomas [...] têm as seguintes atribuições: a) Legislar, com respeito da Constituição e das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para as regiões que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania" [cf., identicamente, o artigo 229.º, alínea a), após a revisão de 1982]. De sua parte, o artigo 233.º, n.º 3, dispõe como segue: "3. É da exclusiva competência da assembleia regional o exercício das atribuições referidas na alínea a) do artigo [...]" (cf. identicamente, o artigo 234.º, na sua versão actual). Assim sendo, a norma sub iudicio viola o artigo 233.º, n.º 3, com referência ao artigo 229.º, n.º 1, alínea a), disposições ambas da Constituição, na versão originária desta". IX Nestes termos, decidem julgar inconstitucional a norma da Portaria n.º 8/78, de 2 de Fevereiro, publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, I Série, n.º 2, de 2 de Fevereiro de 1978, na parte em que fixa em 60Km/hora a velocidade máxima instantânea, fora das localidades para os veículos automóveis ligeiros de mercadorias sem reboque, por violação do artigo 233.º, n.º 3, conjugado com o artigo 229.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, na sua versão originária, e, em consequência, negar provimento ao recurso. Lisboa, 3 de Maio de 1989 José Magalhães Godinho Luís Nunes de Almeida Messias Bento José Manuel Cardoso da Costa Mário de Brito Armando Manuel Marques Guedes