Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
(Relatório)
O MUNICÍPIO DE SINTRA interpôs para este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do art. 150º do CPTA, recurso de revista do acórdão do TCA Sul, de 17.11.2011 (fls. 576 e segs.), cujo pedido de aclaração e reforma foi indeferido por decisão de fls 626, que revogou sentença do TAF de Sintra pela qual fora julgada improcedente a providência cautelar de intimação para adopção de conduta, contra si requerida por A…… e B……, identificados nos autos, pedindo que a entidade requerida, ora recorrente, fosse intimada a proceder à remoção das barreiras que limitam a circulação da Praceta sita na Rua da Liberdade, em Rio de Mouro, que integra a Área Urbana de Génese Ilegal (AUGI) de Cabra Figa, em Rio de Mouro.
O acórdão recorrido revogou a sentença do TAF e, decidindo em substituição, decretou a providência requerida, intimando o Município a, com reporte à AUGI em reconversão pelo Plano de Pormenor e Loteamento do Bairro de Cabra Figa, e no prazo de 10 dias úteis, remover a rede de arame revestida a plástico que se encontra a dividir a Praceta que serve de acesso aos lotes 888, 889-A e 890, sita na Rua da Liberdade.
Para assim decidir, considerou verificados, no caso dos autos, os pressupostos do fumus boni juris e do periculum in mora, tendo igualmente empreendido o juízo de ponderação de interesses previsto no nº 2 do art. 120º do CPTA, julgando prevalente o interesse público de defesa do ordenamento, coincidente com o dos requerentes da providência.
Alega a entidade recorrente, em abono da admissibilidade da revista, e sem referência à apreciação feita pelo tribunal a quo quanto aos pressupostos de adopção das providências cautelares, enunciados no art. 120º do CPTA, que há duas questões de evidente relevância jurídica que justificam a intervenção do STA para uma melhor aplicação do direito:
- ·o não conhecimento pelo TCA da excepção da caducidade da providência cautelar por não instauração atempada da acção principal, questão que foi suscitada em alegações de recurso para aquele Tribunal [art. 123º, nº 1, al. a) do CPTA];
- ·saber se o acórdão recorrido condenou para além do peticionado, sem audição das partes, assim violando o disposto no art. 120º, nº 3 do CPTA, pelo facto de o pedido formulado pelo Requerente ser o de “… determinando-se à entidade demandada que ordene a remoção das barreiras que limitam a circulação da Praceta sita na Rua da Liberdade”, e o acórdão ter decidido intimar o Município a “… no prazo de 10 dias úteis, remover a rede de arame revestida a plástico que se encontra a dividir a Praceta que serve de acesso aos lotes 888, 889-A e 890, sita na Rua da Liberdade”.
(Fundamentação)
O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, “excepcionalmente”, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.
A jurisprudência do STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei n°s 92/VIII e 93/VIII, de uma “válvula de segurança do sistema” que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos.
Deste modo, a intervenção do STA só se justificará em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se generalizar este recurso de revista, o que não deixaria de se mostrar desconforme com os aludidos fins tidos em vista pelo legislador.
A admissão da revista para melhor aplicação do direito terá lugar, designadamente, e segundo a referida jurisprudência, quando, em face das características do caso concreto, ele revele seguramente a possibilidade de ser visto como um tipo, contendo uma questão bem caracterizada, passível de se repetir em casos futuros, e cuja decisão nas instâncias seja ostensivamente errada ou juridicamente infundada ou insustentável, ou quando suscite fundadas dúvidas, nomeadamente por se verificar divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais, gerando incerteza e instabilidade na resolução dos litígios, assim fazendo antever como objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema.
Na situação em análise, e à luz da orientação jurisprudencial enunciada, entendemos que se verificam os pressupostos de admissão do recurso de revista excepcional.
Não se olvida que a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, que, como se disse já, aponta o recurso de revista previsto no art. 150º do CPTA como uma “válvula de escape do sistema”, reservada a matérias de especial relevância, assim sublinhado a excepcionalidade do mesmo, tem reiteradamente decidido que estes princípios “assumem, ainda, maior acuidade em matéria de providências cautelares, onde a jurisprudência do STA tem sido muito restritiva quanto à admissão de recursos de revista”, considerando, a tal propósito, que se trata de “regulação provisória da situação, destinada a vigorar apenas durante a pendência do processo principal, “pelo que a intervenção de um meio excepcional não é conforme com a precariedade da definição jurídica já efectuada em duas instâncias jurisdicionais”, ao que acresceria a circunstância de, neste tipo de processos, estar essencialmente em causa a ponderação e valoração da matéria de facto, para determinar a solução dada ao litígio, sendo certo que “o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objecto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa da lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova (artº 150º, nº. 4 do CPTA)”.” (Ac. de 03.02.2010 – Rec. nº 41/10).
E não se ignora tão pouco que o acórdão recorrido, ao decretar a providência de intimação do Município, considerou verificados os pressupostos do fumus boni juris e do periculum in mora, tendo igualmente empreendido o juízo de ponderação de interesses previsto no nº 2 do art. 120º do CPTA, tarefas que este Supremo Tribunal tem entendido vedadas à reapreciação do tribunal de revista, por se prenderem com a apreciação da matéria de facto fixada e consubstanciarem verdadeiros juízos de facto.
Importa, porém, referir que não é isso que aqui está em causa, ou seja, não se trata aqui de sindicar a verificação dos requisitos de concessão da providência cautelar requerida.
O que vem submetido pela entidade recorrente ao tribunal de revista é a questão do alegado não conhecimento pelo TCA da excepção da caducidade da providência cautelar por não instauração atempada da acção principal, questão que foi suscitada em alegações de recurso para aquele Tribunal [art. 123º, nº 1, al. a) do CPTA], bem como a questão da alegada condenação para além do peticionado, sem audição das partes, em violação do disposto no art. 120º, nº 3 do CPTA.
Questões que, não contendendo com a apreciação dos requisitos de concessão da providência cautelar, são alheias aos motivos determinantes da jurisprudência restritiva atrás invocada.
E se uma das questões suscitadas (da alegada condenação ultra petita) se afigura não revestir uma relevância ou complexidade superior ao normal, já a outra questão (do alegado não conhecimento pelo TCA da excepção da caducidade da providência cautelar) se afigura plenamente justificativa, pela sua relevância e complexidade jurídica, da apreciação em sede de revista, em ordem a uma clarificação de tal matéria com vista a uma melhor aplicação do direito.
O Tribunal a quo, na decisão que indeferiu o pedido de reforma do acórdão recorrido, e relativamente ao alegado não conhecimento da caducidade da providência cautelar, afirmou que “aos Tribunais de recurso não cabe conhecer de questões novas (o chamado ius novorum), mas apenas reapreciar a decisão do Tribunal a quo, com vista a confirmá-la ou revoga-la, isto sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso evidenciadas do teor dos actos jurídicos documentados no processo (…). O que significa que a eventual ocorrência da caducidade da providência cumpre ser levada aos autos em 1ª Instância, em ordem a ser declarada pelo Tribunal em causa se assim se verificar, e não em via de recurso, dado que nem a sentença sob recurso se lhe refere nem ao Tribunal de 2ª Instância cumpre desenvolver diligências de prova na matéria, na exacta medida em que tal não se mostra determinado no âmbito adjectivo”.
O recorrente sustenta, na sua alegação para este STA, que competia ao tribunal a quo conhecer oficiosamente da invocada excepção, por si suscitada nas alegações de recurso, por força do disposto no nº 3 do art. 123º do CPTA, onde se prevê que a caducidade da providência cautelar é declarada pelo tribunal, oficiosamente ou a pedido de qualquer interessado, com audição das partes.
Os recorridos, por seu lado, sustentam que não assiste razão ao recorrente em tal matéria, primeiro porque a caducidade da providência cautelar a que alude o art. 123º do CPTA só abrange as situações em que a providência foi já efectivamente decretada, e esta ainda o não foi; e, além disso, mesmo que o tribunal tivesse declarado a caducidade do direito de instauração da acção principal, a consequência não seria a caducidade da providência cautelar, mas a sua improcedência por falta do requisito “aparência do bom direito”.
A matéria em causa não é isenta de dúvidas, exigindo um labor exegético assinalável na apreciação do disposto no nº 1 do art. 123º do CPTA, assinalando alguma doutrina que, ao invés do que sucede no processo civil com o homólogo art. 389º do CPCivil, este artigo do CPTA não prevê a caducidade do processo cautelar, quando alguma das circunstâncias ali previstas ocorra ainda na pendência deste processo, ou seja, em momento anterior ao da adopção efectiva da providência. O que significaria que a caducidade prevista no CPTA é a caducidade da providência já adoptada (cfr. Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao CPTA).
Mas este STA já proferiu decisão a considerar que “o processo cautelar se extingue se, antes da providência cautelar ter sido decidida, já se verificam os pressupostos que determinam a caducidade da causa da qual a providência depende”, situação em que se verificaria uma inutilidade superveniente da lide, podendo fazer-se apelo ao art. 389º do CPCivil (Ac. STA de 09.08.2006 – Rec. 528/06).
E cumpre sublinhar que o eventual trânsito da decisão impugnada poderá colocar o recorrente Município na situação de ter que proceder à remoção a que foi intimado antes da eventual decisão do tribunal de 1ª instância de decretamento da caducidade da providência cautelar.
A tudo isto acresce que o citado nº 3 do art. 123º do CPTA prevê a declaração oficiosa, pelo tribunal, da caducidade da providência cautelar, podendo questionar-se se o preceito se aplica também ao tribunal de recurso, no caso de tal excepção ter sido suscitada na respectiva alegação.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, por se entenderem verificados os pressupostos previstos no art. 150º, nº 1 do CPTA, acordam em admitir a revista.
Sem custas.
Lisboa, 12 de Junho de 2012. – Luís Pais Borges (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José.
