513/95 - Tribunal Constitucional

Sec. 1ª Rel. Cons. Vítor Nunes de Almeida Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional: I - RELATÓRIO: 1. - Por despacho do Secretário Adjunto para os Transportes e Obras Públicas de Macau foi autorizado o assalariamento, de A., para a prestação de serviços no Instituto ------------- de MACAU como oficial administrativo principal, do 1º escalão. O contrato foi assinado em 8 de Agosto de 1994, com a duração prevista de um ano. Solicitado ao Tribunal de Contas o respectivo "visto", veio o mesmo a ser inicialmente concedido. Porém, o Ministério Público junto daquele Tribunal, não se conformando com tal decisão, interpôs recurso para o Tribunal Colectivo. Na sequência deste recurso, veio a ser proferido um acórdão pelo qual se concedeu provimento ao recurso, anulando a decisão recorrida e recusando o visto à contratação de A.. Na decisão foi recusada a aplicação do artigo único do Decreto-Lei nº 5/93/M, de 8 de Fevereiro, com fundamento na sua inconstitucionalidade orgânica e material, por violação simultânea do disposto nos artigos 13º, nº 2, e 47º, nº 2, da Constituição. 2. - Deste acórdão, interpôs o Ministério Público junto daquele Tribunal recurso obrigatório para este Tribunal Constitucional. Aqui, apenas o Ministério Público produziu alegações, nas quais propugnou pelo provimento do presente recurso. No entender do Procurador-Geral Adjunto, o regime estabelecido no artigo único do Decreto-Lei nº 5/93/M, de 8 de Fevereiro incide sobre a regulamentação do recrutamento no exterior do pessoal da função pública de Macau e, não se situando no âmbito da competência legislativa reservada da Assembleia Legislativa de Macau, contem matéria sobre a qual o Governador de Macau poderia ter legislado, como o fez, no exercício da sua competência legislativa própria. Por sua vez, a diferenciação de regimes decorrente da norma em apreciação mostra-se com fundamento razoável e suporte material bastante, não incorrendo em violação dos princípios constitucionais da igualdade e da não discriminação no acesso à função pública. Nessas alegações, o Procurador-Geral adjunto em exercício neste Tribunal formulou as seguintes conclusões: "1º - O regime estabelecido no artigo único do Decreto‑Lei nº 5/93/M, de 8 de Fevereiro, não inova no que se refere ao regime jurídico aplicável ao pessoal dos quadros próprios do território de Macau, plasmado no Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau (aprovado pelo Decreto‑Lei nº 87/89/M, de 21 de Dezembro, no exercício da autorização legislativa constante da Lei nº 9/89/M, de 23 de Outubro). 2º - Na verdade, a norma constante daquele artigo único incide sobre um aspecto específico da regulamentação do recrutamento de pessoal no exterior, revogando parcialmente o nº 3 do artigo 1º do Decreto‑Lei nº 60/92/M, de 24 de Agosto, ao estabelecer que a capacidade profissional dos agentes recrutados no exterior não tem de obedecer aos condicionalismos previstos no artigo 13º, nº 1, do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau. 3º - O estabelecimento da disciplina jurídica do recrutamento de pessoal no exterior, mediante densificação e regulamentação da norma constante do artigo 69º, nº 1, do Estatuto Orgânico de Macau, não se situa no âmbito da competência legislativa reservada da Assembleia Legislativa de Macau, tendo, aliás, o Decreto‑Lei nº 60/92/M sido editado pelo Governador de Macau, no exercício da sua competência legislativa própria. 4º - Assim sendo, o esgotamento e caducidade da autorização legislativa concedida pela Lei nº 9/89/M não pode implicar a inconstitucionalidade orgânica da norma constante do referido artigo único. 5º - A diferenciação de regimes decorrente do artigo único do Decreto‑Lei nº 5/93/M, não viola os princípios constitucionais da igualdade e da não discriminação do acesso à função pública, por na sua base se encontrar um fundamento razoável, que constitui suporte material bastante do regime instituído quanto à capacidade profissional dos agentes recrutados no exterior. 6º - Tal diferenciação é consentida pelos artigos 68º a 70º do Estatuto Orgânico de Macau, que instituem uma diversidade de regimes e uma tendencial estanquicidade entre os quadros do funcionalismo próprios do território e os quadros dependentes dos órgãos de soberania e das autarquias da República. 7º - O recrutamento de pessoal no exterior, nos termos do artigo 69º, nº 1, do Estatuto Orgânico de Macau e do estatuído no Decreto‑Lei nº 60/92/M, tem carácter excepcional e visa realizar um interesse público da Administração, suprindo as carências do território em pessoal dotado das qualificações necessárias ao cargo a prover. 8º - O regime constante do citado artigo único do Decreto‑Lei nº 5/93/M não implica tratamento discriminatório arbitrário e desrazoável para os funcionários dos quadros próprios de Macau, prevendo a lei as formas e procedimentos adequados para voluntariamente poderem reingressar na função pública. Corridos que forma os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. II - FUNDAMENTOS : 3. - A questão da conformidade constitucional do artigo único do Decreto-Lei nº 5/93/M, de 8 de Fevereiro, não é nova neste Tribunal, que sobre ela já se pronunciou a 2ª Secção nos Acórdãos, nºs 75/95, 76/95, publicados no DR, II série, de 12.06.95 e 14.06.95 respectivamente, e nºs 77/95, 78/95, 79/95 e 147/95, ainda inéditos. Não se encontram agora aduzidas novas razões que levem a divergir da solução então adoptada, motivo pelo qual o Tribunal se limitará a proceder à síntese da fundamentação que conduziu à conclusão da não inconstitucionalidade daquela norma. 4. - É de assinalar em primeiro lugar que as decisões do Tribunal de Contas, designadamente do Tribunal de Contas de Macau, relativas ao "visto" prévio, constituem verdadeiras decisões judiciais para os efeitos do artigo 280º da Constituição, ou seja, para o efeito de delas se poder interpor um recurso de constitucionalidade. Por sua vez, o Tribunal Constitucional é competente para o julgamento dos recursos de constitucionalidade interpostos de decisões proferidas por tribunais de Macau (cfr. o Acórdão nº 214/90, in DR, IIS, de 17/9/1990, quanto às decisões de "visto" do Tribunal de Contas, e acórdãos nºs 284/89, in DR, IIS, de 12/6/89, e 245/90, in DR, IIS, de 22/1/1991, sobre a competência do Tribunal Constitucional). Mais concretamente quanto às decisões do Tribunal de Contas de Macau que recusem o "visto" à contratação de alguém para exercer funções públicas no território, delas cabe recurso que só pode ser interposto pelo Governador para o Tribunal de Contas da República (cfr. o artigo 10º, nº6, da Lei de Bases da Organização Judiciária de Macau - Lei nº 112/91, de 29 de Maio -, e os artigos 46º, nº 2, e 49º, nº 4, do Decreto-Lei nº 18/92/M, de 2 de Março). No entanto, não há razões que levem a poder entender-se que não será aplicável às decisões do Tribunal de Contas de Macau o mesmo regime que é aplicável às decisões do Tribunal Superior de Justiça daquele território. Com efeito, embora este último Tribunal seja o órgão superior da hierarquia dos tribunais de Macau, acrescenta o artigo 11º da citada Lei de Bases que a respectiva competência deixa imprejudicada a "competência [...] do Tribunal Constitucional em matéria de recursos". Há portanto que concluir pela admissibilidade dos recursos, directos para o Tribunal Constitucional, de decisões do Tribunal de Contas de Macau que recusem a aplicação de uma norma legal com fundamento na sua inconstitucionalidade. 5. - Nada obstando ao conhecimento do objecto do recurso, passemos à apreciação dos vícios de inconstitucionalidade que são apontados à norma em causa, a qual preceitua o seguinte: Artigo único. As situações constituídas no âmbito dos quadros dependentes dos órgãos de soberania ou das autarquias da República Portuguesa, nomeadamente de licença de curta ou longa duração, licença ilimitada, aposentação, reforma ou reserva não constituem incapacidade para o exercício de funções públicas no território de Macau em qualquer dos regimes previstos no Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei nº 87/89/M, de 21 de Dezembro. Resulta do disposto no artigo 31º, nº 1, alínea q), do Estatuto Orgânico de Macau - aprovado pela Lei nº 1/76, de 17 de Fevereiro, com as alterações introduzidas pela Lei nº 13/90, de 10 de Maio - conjugado com o nº 3 do mesmo artigo e com o nº 3 do artigo 13º, que, em matéria de "criação de novas categorias ou designações funcionais, alteração das tabelas que definem aquelas categorias e fixação dos vencimentos, salários e outras formas de remuneração do pessoal dos quadros" [alínea q) citada, com sublinhados agora introduzidos] o Governador do território só poderá legislar se para o efeito tiver recebido autorização legislativa da Assembleia Legislativa. No caso presente, em que o Governador legislou ao abrigo de competências próprias, cabe perguntar se não terá sido invadida a esfera de competência legislativa reservada da Assembleia, sendo irrelevante neste contexto apurar se o Decreto-Lei em causa tem ou não a natureza interpretativa que expressamente lhe é atribuída no respectivo preâmbulo, reportada ao nº 1 do artigo 13º do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei nº 87/89/M, de 21 de Dezembro. De facto, e quanto a este último ponto, dúvidas não existem de que a interpretação autêntica integra o próprio exercício da função normativa - o que se extrai do nº 5 do artigo 115º da Constituição - e de que, em consequência, só terá competência para interpretar o órgão competente para a aprovação da norma interpretanda (v. entre repetida jurisprudência, os Acórdãos nºs 32/87 e 805/93 deste Tribunal, in, respectivamente, DR, IIS, de 7/4/1987 e IS-A, de 4/1/1994). Mais claramente ainda, assim será a respeito da lei materialmente não interpretativa, à qual o legislador mais não terá pretendido que conferir eficácia retroactiva. Do que ficou dito, e tendo em conta a transcrição da alínea q) a que se procedeu, resulta que a competência legislativa própria do Governador nas matérias em questão, não abrange o regime jurídico do pessoal dos quadros do território, o qual, na economia do Estatuto, se não confunde com o pessoal dos quadros dependentes dos órgãos de soberania ou das autarquias da República. A distinção entre estas duas categorias de pessoal, indiciada na alínea q) do nº 1 do artigo 31º, já transcrita, é acolhida nos artigos 69º e 70º do Estatuto e tem relevância para a questão em apreço, precisamente na medida em que o regime aplicável ao pessoal dos quadros dependentes dos órgãos de soberania ou das autarquias da República constitui matéria sobre a qual, por não estar abrangida por alguma das especificações constantes do artigo 31º, o Governador poderá legislar independentemente de autorização legislativa, nos termos do nº 1 do artigo 13º. Nesta perspectiva, a referência contida no preâmbulo do Decreto-Lei nº 5/93/M à intenção de proceder à interpretação autêntica do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública não traz consigo implicações no domínio da determinação do órgão com competência legislativa. O referido Estatuto, e a norma nele contida sobre capacidade profissional com interesse para a presente questão, que é a alínea a) do nº 1 do artigo 13º, na parte em que porventura pudesse entender-se aplicável a pessoal proveniente do exterior (na terminologia do direito da função pública de Macau), sempre poderá ser alterado ou interpretado por Decreto-Lei, sem necessidade de prévia autorização legislativa. É que, como resulta do artigo 1º, nº 1, deste Estatuto, o mesmo aplica-se directamente apenas ao pessoal dos quadros próprios dos serviços de Macau. O pessoal dos quadros dependentes dos órgãos de soberania ou das autarquias da República, ao qual se refere o artigo 69º do Estatuto Orgânico de Macau, é aquele a que o Decreto-Lei nº 53/89/M, de 28 de Agosto, editado no exercício da competência legislativa própria do Governador, chama pessoal recrutado no exterior, cujo regime de prestação de serviço em Macau regula, com aplicação supletiva do regime da função pública de Macau, conforme é disposto no seu artigo 1º, nº 3. O Decreto-Lei nº 5/93/M, em apreciação, filia-se materialmente naquele Decreto‑Lei nº 53/89/M, mais tarde revogado e substituído pelo Decreto-Lei nº 60/92/M, de 24 de Agosto. A norma do artigo único do Decreto-Lei nº 5/93/M, cuja aplicação foi recusada com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, contém, portanto, disciplina referente ao recrutamento no exterior de pessoal para exercer funções públicas em Macau. Mais do que interpretar, veio esta norma restringir o âmbito de aplicação supletiva do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau. Mas nessa medida, reportando-se apenas ao pessoal recrutado no exterior, não interferiu na área de aplicação específica daquele mesmo Estatuto, coberta pela reserva de competência legislativa da Assembleia Legislativa de Macau. Tal diploma legislativo não é, por isso, organicamente inconstitucional. 6. - Quanto aos vícios de inconstitucionalidade material apontados à norma em questão, há que concluir que também aqui a razão está com o Ministério Público. É certo que o artigo único do Decreto-Lei nº 5/93/M abre uma distinção de tratamento que aparentemente, por referência ao território de origem, será contrária ao princípio da igualdade no acesso à função pública (artigo 47º, nº 2, da Constituição), o qual por sua vez constitui uma aplicação específica do princípio geral da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição. A verdade porém é que tal distinção, desde logo reportável em última instância ao Estatuto Orgânico de Macau como ficou visto, não representa uma solução arbitrária ou discriminatória. Filia-se a norma em questão no regime jurídico do pessoal recrutado no exterior, contido no Decreto-Lei nº 60/92/M, de 24 de Agosto, e o seu alcance deve ser, em consequência, apreciado nesse contexto. O recrutamento de pessoal no exterior tem carácter excepcional, faz-se para períodos curtos de tempo, é rodeado de cautelas procedimentais acrescidas e, sobretudo, visa suprir carências do próprio território, ou seja, faz-se no interesse do próprio território (cfr. artigos 3º, 4º e 7º do Decreto-Lei nº 60/92/M, de 24 de Agosto). O fundamento da distinção de tratamento não tem assim por base o território de origem. Funda-se, antes, no facto de os funcionários recrutados no exterior possuírem qualificações ou habilitações que permitem a satisfação de interesses públicos que, de outro modo, ficariam por satisfazer, ou pelo menos seriam mais imperfeitamente satisfeitas, por não haver no território pessoal quem tivesse as qualificações necessárias para o efeito pretendido. Não ocorre, assim, qualquer violação do artigo 13º da Constituição da República Portuguesa. III - DECISÃO : Nestes termos e de acordo com o exposto, decide-se conceder provimento ao recurso e, em consequência, revoga-se o acórdão recorrido quanto ao julgamento da questão de constitucionalidade, a fim de ser reformulado em conformidade com o aqui decidido sobre essa questão. Lisboa. 1995.09.28 Armindo Ribeiro Mendes Antero Alves Monteiro Dinis Maria Fernanda Palma Maria da Assunção Esteves Alberto Tavares da Costa Luís Nunes de Almeida