029719A - Supremo Tribunal Administrativo

I- A realização de diligências instrutórias indispensáveis à prova dos danos invocados como decorrentes do acto administrativo anulado, com eventual recurso à produção de prova testemunhal, é inadequada à índole do processo de execução de julgados, não se compaginando com a natureza rápida deste meio processual.

II- Nestas situações, é de considerar a matéria de complexa indagação e de remeter as partes para os meios administrativos comuns - acções a julgar no tribunal administrativo competente (artigo 10.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17/6).

III- Verifica-se essa complexa indagação quando estão em causa prejuízos patrimoniais e morais decorrentes da falta de nomeação como funcionário da Administração Central, na sequência de um concurso anulado.

IV- Quanto aos danos patrimoniais, na medida em que, e para além do mais, vigorando para a Administração Central a chamada "teoria da indemnização", é necessário apurar se, relativamente ao período em que o recorrente reclama o pagamento de vencimentos, auferiu quaisquer rendimentos, apuramento esse que, embora possa ser feito através de documentos, nomeadamente declarações de rendimentos (IRS) ou da Segurança Social, não é de excluir que seja feito através de prova testemunhal, sendo mesmo muito provável que este meio de prova venha a ser utilizado. E, quanto aos danos morais, alegadamente decorrentes das preocupações, incertezas, angústia, indignação e outros sofrimentos sofridos pelo requerente, essa prova será necessariamente testemunhal.

Acordam, em conferência, no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo.

1. RELATÓRIO

1. 1. A..., com os devidos sinais nos autos, interpôs recurso para o Pleno desta Secção do Contencioso Administrativo do acórdão da 2.ª Subsecção de 16/4/2 002 que, decidindo sobre o pedido de fixação de indemnização formulado ao abrigo do disposto no artigo 11.º, n.ºs 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17/6, em face do incumprimento do acórdão de 14/7/92, confirmado por acórdão do Tribunal Pleno de 11/11/96, e da declaração de inexistência de causa legítima de inexecução destes acórdãos por acórdão de 30/6/98, remeteu as partes para a competente acção de indemnização, ao abrigo do disposto no artigo 10.º, n.º 4, do referido Dec-Lei n.º 256-A/77 (cfr. fls 160 –162 dos autos).

Nas suas alegações formulou as seguintes conclusões:

1.ª - O douto acórdão recorrido é nulo por omissão de pronúncia, por força do disposto no artigo 668.º, n.º 1, alínea d), do CPC, pois não decidiu a questão suscitada pelo ora recorrente relativa à apreciação da conduta da autoridade recorrida à luz do disposto no artigo 11.º, n.º 3, do Dec-Lei n.º 256-A/77, bem como do artigo 456.º do CPC.

2.ª - O acórdão recorrido enferma de nulidade por falta de fundamentação, nos termos do disposto no artigo 668.º, n.º 1, alínea b), do CPC, porquanto não apresentou quaisquer razões de facto e de direito que fundamentem a decisão de julgar o presente recurso.

3.ª - É manifesta a procedência do pedido da ora recorrente quanto à revogação do douto acórdão recorrido, uma vez que não se encontra preenchido o requisito do artigo 10.º, n.º 4, 2.ª parte, do Dec-Lei n.,º 256-A/77, relativamente à complexidade de indagação da matéria alegada.

4.ª - O, aliás douto, acórdão recorrido fez uma correcta interpretação e aplicação do artigo 11.º do Dec-Lei n.º 256-A/77, ao considerar que a indemnização nele consagrada tem natureza substitutiva e, consequentemente, julgar findo o processo, pelo que deve ser revogado.

1. 2. A autoridade recorrida não contra-alegou.

1. 3. Pelo acórdão de fls 203 a 204 dos autos, a Subsecção pronunciou-se sobre as nulidades assacadas ao acórdão recorrido nas alegações do recurso.

1. 4. Os autos foram com vista ao Ministério Público.

1. 5. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

Conforme foi enunciado no relatório, o recorrente, nas suas alegações de recurso, pelas quais se delimita o seu objecto, atacou o acórdão recorrido com fundamento nas nulidades de omissão de pronúncia (conclusão 1.ª) e de falta de fundamentação (conclusão 2.ª) e ainda com fundamento em erro quanto ao fundo da decisão – considerar de difícil e complexa indagação a matéria de facto alegada para fundamentar a indemnização pedida (conclusões 3.ª e 4.ª).

O conhecimento das nulidades do acórdão é prioritário.

Assim:

2. 1. A Subsecção pronunciou-se sobre essas nulidades, nos termos das disposições combinadas dos artigos 668.º, n.º 4, 744.º, 716.º e 732.º, todos do CPC, ex vi artigo 102.º, n.º 1, da LPTA, por meio do acórdão de fls 203 – 204, que se passa a transcrever:

(...)" dispõe o artº 668º, nº 1, al.d) do CPC que “é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar…”,

Para se verificar esta nulidade do acórdão, alega o recorrente que tendo suscitado, no requerimento apresentado a 3/12/2001, as seguintes questões jurídicas: a) - alteração do valor inicialmente peticionado relativo ao montante indemnizatório devido ao ora recorrente; b) - apreciação da conduta da autoridade recorrida, à luz do nº3 do artº11º do DL. Nº256/-A/77, de 17/6 e ainda do consagrado no artº456º do CPC; c) - que os autos fossem com vista ao Ex.mo Magistrado do Mº Pº, tendo em vista a apreciação de eventuais responsabilidades decorrentes da omissão de cumprimento das decisões judiciais por parte da entidade recorrida, o acórdão recorrido apenas atendeu ao pedido do ora recorrente relativo ao montante indemnizatório.

Temos, assim, que a arguida nulidade do acórdão por omissão de pronúncia se restringe ao requerido naquelas als. b) e c).

Quanto ao requerido na al. c), não tem qualquer razão o recorrente.

Com efeito, tendo sido requerido pelo recorrente que os autos fossem com vista ao Mº Pº para apreciação de eventuais responsabilidades emergentes da omissão de cumprimento das várias decisões judiciais por parte da autoridade recorrida (fls. 147 a 156), logo a fls. 157 foi ordenado que os autos fossem com vista ao Mº Pº, como órgão independente e titular da acção penal, que com toda a certeza não deixou de ter em atenção o solicitado pelo recorrente.

Não corresponde, pois, à verdade o que neste aspecto se alega, pelo que improcede esta arguida nulidade.

Mas o recorrente refere também que há omissão de pronúncia relativamente ao requerido naquela al. b): apreciação da conduta da autoridade recorrida, à luz do nº3 do artº11 do DL. nº 256-A/77, de 17/6 e ainda do consagrado no artº456º do CPC.

Refere-se no artº11º nº3 do DL. nº 256-A/77 que “importa a pena de desobediência, sem prejuízo de outro procedimento especialmente fixado na lei, a inexecução de sentença proferida em contencioso administrativo transitada em julgado desde que, tendo a execução sido requerida pelo interessado, ela não se verifique, nos termos estabelecidos pelo tribunal, ou o órgão a quem caiba a execução revele inequivocamente a intenção de não dar cumprimento à sentença, sem invocação de causa legitima de inexecução”.

Também, aqui não assiste qualquer razão ao recorrente pelas razões acima expostas aquando da apreciação do requerido pelo recorrente na al. c). na verdade, os autos foram com vista ao Mº Pº, após tal requerimento, para aqueles fins, que, com certeza, analisou criteriosamente o requerido, como titular da acção penal, e retirou as suas conclusões, tendo tomado as atitudes legais tidas por convenientes.

Não há, deste modo, omissão de pronúncia sobre tal matéria.

Mas o recorrente alega, ainda, que o tribunal não se pronunciou sobre a aplicação do comando do artº 456 do CPC, como foi requerido.

Diz-se no nº 1 deste artigo que “tendo litigado de má fé, a parte será condenada em multa e numa indemnização à parte contrária”.

Foi entendido no acórdão recorrido que, face à difícil e complexa indagação da matéria alegada, as partes deviam propor a competente acção de indemnização prevista no artº 10º do DL. nº 256-A/77.

Assim, o pedido de condenação da entidade recorrida como litigante de má fé só nesta acção pode ser conhecido.

Na verdade, não é concebível remeter as partes para a acção para conhecimento do pedido, e estar já a condenar uma das partes como litigante de má fé, sem saber se tal pedido procede, o que só será conhecido afinal.

Assim, a remessa das partes para aquela acção leva implícita a remessa também do conhecimento do pedido de condenação de má fé, onde o recorrente, então autor, o deve fazer.

Improcede, também, a arguida omissão de pronúncia neste tocante.

Passemos, de seguida, a conhecer da arguida nulidade do acórdão por falta de fundamentação.

De acordo com o artº668º nº1 al. b) do CPC é nula a sentença quando não especifique os fundamentos de factos e de direito que justificam a decisão.

Em síntese, para a verificação desta nulidade alega o recorrente que “julga-se o recurso findo e não se diz porquê, pois que a remessa das partes para a acção de indemnização não tem como consequência o fim do recurso”.

Não assiste qualquer razão ao recorrente.

É o próprio nº4 do artº10º do DL. nº 256-A/77 que refere, ipsis verbis, que “o processo findará se entretanto tiver sido proposta acção de indemnização, com o mesmo objecto, ou se o tribunal para ela remeter as partes, por considerar matéria de complexa indagação”.

Foi exactamente o que foi decidido no acórdão recorrido.

Remeteram-se as partes para a competente acção de indemnização, atenta a complexa matéria a indagar, e julgou-se findo o recurso.

Em concordância com tudo o exposto, julgam-se improcedentes as arguidas nulidades do acórdão recorrido, pelo que se indefere o requerido."

Com ele se concordando inteiramente, consideram-se não verificadas as referidas nulidades, improcedendo, em consequência, as conclusões 1.ª e 2.ª das alegações do recorrente.

2. 2. No que respeita ao invocado erro de julgamento do fundo da questão, precisa-se que o mesmo consiste em considerar de difícil e complexa indagação a matéria de facto alegada para fundamentar a indemnização pedida.

O recorrente considera que a indagação a fazer não é complexa, posição que, não obstante a pouca clareza das suas razões, parece fazer assentar no facto da indemnização a fixar não depender directamente dos prejuízos causados pela inexecução em si, ou seja, dos prejuízos resultantes da inexecução do julgado anulatório, mas sim do incumprimento dos actos e operações determinados pelo tribunal, na sequência da decisão de declaração de inexistência de causa legítima de inexecução. Para o recorrente, são diferentes as indemnizações a arbitrar ao abrigo do artigo 10.º, ou seja, nos casos de inexecução por existência de causa legítima de inexecução, das arbitradas ao abrigo do artigo 11.º, ou seja, de inexecução ilegítima, decorrente de ter sido declarado não se verificar causa legítima de inexecução e, não obstante, a Administração não lhe dar execução, sendo uma indemnização desta última natureza que está em causa.

De acordo com o estabelecido no n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17/6, a inexecução de sentença proferida em contencioso administrativo, e transitada em julgado, fora dos casos em que, por acordo do interessado ou declaração judicial, for considerada justificada por causa legítima, envolve responsabilidade civil, nos termos gerais (negrito nosso).

Foi ao abrigo desta disposição que o recorrente pediu, face ao incumprimento do determinado pelo tribunal, a fixação de uma indemnização, havendo, assim, lugar ao apuramento do seu direito a ela e, em caso afirmativo, ao apuramento do seu montante.

Para o efeito, impõe-se uma apreciação da situação factual ocorrida.

E, assim, verifica-se que, após a declaração de inexistência de causa legítima de inexecução (fls 40-48) e da fixação dos actos e operações necessários a executar o acórdão anulatório (fls 62-67), a autoridade recorrida procedeu a uma nova classificação do concurso em causa, em que o recorrente veio a ser graduado em 22.º lugar (fls 84).

Por despacho de fls 106-108, foi considerado que o procedimento que culminou com a graduação de fls 84 não dava cabal cumprimento ao julgado anulatório, tendo sido decidido que a autoridade recorrida devia efectuar, para o cumprir completamente, os seguintes actos e operações: 1.º) - Elaborar nova lista de candidatos admitidos e excluídos com exclusão de todos os candidatos que sejam habilitados com curso superior que configure o grau de licenciatura; 2.º) - Publicar a lista referida em 1. no Diário da República; 3.º) - Adoptar nova fórmula de classificação e valorização dos candidatos concorrentes admitidos ao concurso em causa; 4.º) - Proceder à realização das provas de entrevista de todos os candidatos admitidos e de acordo com os critérios de valorização determinados na respectiva fórmula de classificação; 5.º) - Proceder à classificação final dos candidatos admitidos de acordo com os critérios definidos na fórmula referida em 3; 6.º) - Publicar no DR a lista de classificação final dos candidatos admitidos (fls 104-108).

A autoridade recorrida não cumpriu o determinado neste último despacho, o que levou a que o recorrente requeresse a fixação de indemnização, através do requerimento de fls 124-131, do qual se extrai, como se escreveu no acórdão recorrido: "No requerimento de fls 124 e seguintes o requerente alega que teria auferido pelo exercício das suas funções equivalentes ao cargo a que corresponde um dos lugares abertos a concurso e tendo em linha de conta apenas a remuneração equivalente ao escalão e índice de entrada para os lugares abertos a concurso, entre 1991 e 2000, a quantia de 19 726 829$00, quantia esta, posteriormente, actualizada (fls 55 - artigo 43.).

A este quantitativo, segundo o mesmo requerente, além de não englobar as remunerações acessórias, terão que ser adicionados, a título de danos patrimoniais, os encargos que o requerente já suportou e irá ainda suportar, inerentes a este processo judicial, designadamente com preparos judiciais e demais encargos, assim como os honorários advocatícios, os quais se estimarão em quantia não inferior a 3 000 000$00.

A todos estes prejuízos, ainda de acordo com o requerente, "acrescem os de carácter não patrimonial, motivados pelo facto de o comportamento da autoridade recorrida agravar ainda mais as grandes preocupação e incerteza, angústia, indignação e outros sofrimentos morais causados ao requerente pela conduta geradora do presente processo, inerentes à frustação das expectativas e esperanças de início de uma vida profissional regular e estável, prejuízos que não sendo facilmente quantificáveis se podem fixar em montante não inferior a 3 000 000$00"."

Na sequência da notificação feita à autoridade recorrida para chegar a acordo quanto ao montante da indemnização, esta veio defender que o recorrente havia sido graduado (ou deveria ser) em 22.º lugar, pelo que, sendo o concurso para apenas cinco vagas, nunca seria nomeado, pelo que não tinha direito a qualquer indemnização (fls 144-146).

Do exposto, resulta que houve uma inexecução de um acórdão anulatório, sem que houvesse causa legítima para o não cumprir, o que dá lugar a responsabilidade civil da Administração, nos termos gerais.

Dos factos apurados resulta a verificação dos requisitos dessa responsabilidade "facto ilícito" e "culpa" (incumprimento ilegítimo dos actos e operações determinados pelo tribunal no seu despacho de fls 106-108, ao qual o exequente imputou danos morais em valor não inferior a 3 000 000$00), havendo que apurar a verificação dos restantes - "danos" e "nexo de causalidade" -, sem deixar de se ponderar a relevância da apurada ilicitude, para fins indemnizatórios, que depende também de factos a apurar, nomeadamente se o exequente tinha ou não direito à nomeação que invoca.

É que esta questão não se pode desligar – e o recorrente não a desligou, apesar de dizer o contrário – dos danos resultantes da inexecução, em si, do julgado anulatório, pelo qual pede 19 726 829 $00, a título de salários, e 3 000 000$00, a título de honorários do seu advogado e de custas do processo.

A questão que se discute é se a indagação a fazer para o apuramento desses factos, perante o pedido formulado no processo, que foi referenciado, é ou não complexa.

E desde já adiantamos que, perante ele, não merece qualquer censura essa qualificação feita pelo acórdão recorrido.

Na verdade, a jurisprudência deste STA vem-se orientando no sentido de que a realização de diligências instrutórias indispensáveis à prova dos danos invocados como decorrentes do acto administrativo anulado, com eventual recurso à produção de prova testemunhal, é inadequada à índole do processo de execução de julgados, pelo que, perante situações destas, devem as partes ser remetidas para os meios administrativos comuns, acção a julgar no tribunal administrativo competente - artigo 10.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 256-A/77 (cfr., por todos, neste sentido, os acórdão de 28/5/97, recurso n.º 13 744-B e de 19/12/01, recurso n.º 26 658-A).

Ora, e tomando em conta um dos danos integrantes do pedido formulado - os resultantes dos vencimentos que o recorrente deixou de auferir -, para além de se ter de apurar o direito do recorrente a ser classificado em lugar nomeável (o que a falta de realização da ordenada prova de entrevista - imputável à autoridade recorrida - parece não permitir), tem de se apurar ainda, caso a solução para a antecedente questão possa ser afirmativa, ou por força da consequência da referida impossibilidade de apuramento, se, relativamente ao período em que reclama o pagamento de vencimentos, auferiu quaisquer rendimentos, prova essa que, embora possa ser feita através de documentos, nomeadamente declarações de rendimentos (IRS) ou da Segurança Social, não é de excluir que seja feita através de prova testemunhal, sendo mesmo muito provável que venha a ser utilizada.

É que, de acordo com uniforme jurisprudência deste STA, relativamente aos funcionários da Administração Central não vigora a chamada teoria do vencimento, na qual o recorrente parece ter estribado a sua pretensão, mas sim a chamada teoria "da indemnização", ou seja a teoria segundo a qual a indemnização, relativa à perda de vencimentos, corresponde à diferença entre aquilo que o funcionário deixou de auferir no período em que esteve ilegalmente afastado do serviço e aquilo que recebeu efectivamente durante esse período (cfr., neste sentido, por todos, os acórdão deste STA de: 31/3/92, AP-DR de 29/12/95, pág. 2 318; 9/2/93,, AD 379, pág.756; 6/10/94, AP/DR de 18/4/97, pág. 6 679).

E, quanto aos danos morais, que o recorrente faz decorrer de "o comportamento da autoridade recorrida agravar ainda mais as grandes preocupação e incerteza, angústia, indignação e outros sofrimentos morais causados ao requerente pela conduta geradora do presente processo, inerentes à frustação das expectativas e esperanças de início de uma vida profissional regular e estável (...)", essa prova será necessariamente testemunhal.

Em face de todo o exposto, consideramos que a matéria necessária à demonstração da existência de danos provocados ao recorrente e da respectiva quantificação exige complexas diligências instrutórias, com recurso a prova testemunhal, pelo que é de considerar, como o fez o acórdão recorrido, que é de complexa indagação, não se compaginando, por isso, com a natureza rápida do meio processual acessório de execução de sentença, pelo que deve ser decidida nos meios comuns ou seja, na acção de indemnização, a julgar no tribunal de 1.ª instância, onde as referidas provas devem ser produzidas, seguindo-se a tramitação legal estabelecida para o efeito e os princípios legais consagrados, nomeadamente o do ónus da prova.

Nenhuma censura merece, assim, o acórdão recorrido, o que leva à improcedência das conclusões 3.ª e 4.ª das alegações do recorrente.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao presente recurso jurisdicional.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 16 de Dezembro de 2004. – António Madureira (Relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Maria Angelina Domingues – Pais Borges – Costa Reis – Adérito Santos.