0829/13 - Supremo Tribunal Administrativo

As questões relativas a saber se é de aplicar a proibição de executar decorrente directamente do artigo 128.º do CPTA aos actos relativos à formação dos contratos públicos e se tal proibição pode ser extensiva aos actos de execução do contrato entretanto celebrado, ambas decididas positivamente no Acórdão proferido pelo TCA em apelação, justificam a admissão de revista excepcional, pela divergência da jurisprudência sobre a primeira e a inexistência de pronúncia expressa sobre a segunda, e por incidirem sobre matéria de aplicação constante e de grande relevância para os agentes económicos e a Administração.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

A……….., S.A.

requerente no procedimento cautelar relativo à formação de contrato público que moveu contra o

MUNICÍPIO do PORTO,

pediu também a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida de celebração do contrato e posterior execução deste, mas viu indeferido este incidente no TAF e, inconformada, recorreu para o TCA Norte que revogou aquele indeferimento e deferiu o pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, que considerou serem os relativos à execução do contrato, este celebrado antes de notificado do pedido de providencia.

O Município do Porto pede agora a admissão de recurso de revista excepcional deste Acórdão do TCA Norte, para o que alega, em resumo:

- A questão que aqui se suscita consiste em saber se a entidade adjudicante de um contrato público notificada da interposição de uma providencia cautelar de suspensão de eficácia do acto de adjudicação depois deste praticado e de ter celebrado o contrato adjudicado, fica obrigada, por força do disposto no artigo 128.º do CPTA e da notificação recebida, de suspender os efeitos do contrato em execução.

- Ora, ao contrário do decidido, o recorrente entende que o âmbito de aplicação do artigo 128.º se cinge a suspensão de actos administrativos e não pode aplicar-se à execução de contratos.

- E, a interpretação efectuada pelo Tribunal a quo esvazia de sentido a obrigação de as entidades adjudicantes respeitarem um prazo mínimo de 10 dias entre a notificação da adjudicação e a celebração do contrato.

- A questão da determinação do âmbito objectivo de aplicação do artigo 128.º do CPTA, quer sob o ponto de vista jurídico, quer social, reveste-se de uma importância qualificada e constitui um caso paradigmático de questão para o qual o legislador consagrou a revista excepcional, por não merecer acolhimento unânime a aplicação do artigo 128.º aos procedimentos de formação de contratos públicos e por o seu esclarecimento se revestir grande importância para os serviços públicos e para os particulares, uma vez que surge recorrentemente.

É também suscitada a questão do efeito devolutivo ou suspensivo do presente recurso.

A A……….. opõe-se à admissão do recurso por considerar:

- que a questão que suscitou controvérsia, relativa à aplicação da suspensão automática determinada pelo artigo 128.º às providencias cautelares relativas a formação dos contratos a que se refere o artigo 132.º do CPTA, está pacificada no sentido da aplicação, tal como decidiu o Acórdão agora sob recurso.

- que a situação em análise é casuística e a sua decisão não assume relevância fora do contexto desta causa em concreto.

II Apreciação.

1. Os pressupostos do recurso de revista.

O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode ser admitido, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito.

A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador.

A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina.

E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade.

A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários.

2. Da aplicação ao caso dos autos.

2.1. O Acórdão recorrido decidiu que o artigo 128.º se aplica ao caso dos autos, ao contrário da decisão de 1.ª instância.

E, tendo considerado provado que a entidade adjudicante tinha celebrado o contrato depois de entrada a petição inicial da providencia, mas antes de notificada da respectiva interposição, entendeu que não era indevido o acto de celebração do contrato, mas já o eram os actos posteriores relativos à respectiva execução, pois que também era pedida essa suspensão e nada obsta a que se aplique a mesma suspensão que o artigo 128.º prevê para os actos anteriores à celebração do contrato.

Como se viu o recorrente discorda desta aplicação e suscita esta questão, tal como a da aplicação, em geral do artigo 128.º às providências relativas à formação dos contratos públicos.

2.2. Neste STA foi apreciada a questão da aplicabilidade do artigo 128.º do CPTA às providências relativas à formação de contratos públicos no Ac. de 20-03-2007, P. 01191/06, tendo-se considerado, em súmula e atento o respectivo sumário, que os processos de adjudicação de contratos a que se referem as Directivas aplicáveis não devem ter necessariamente efeitos suspensivos automáticos, pelo que o art. 132º, 3 do CPTA deve ser interpretado, de acordo com o seu sentido literal, ou seja, excluindo a aplicação do disposto nos artigos 128º (proibição de executar o acto administrativo) e 131º (decretamento provisório da providência) às providências relativas a procedimentos de formação de contratos.

Esta decisão não foi considerada no Acórdão recorrido que se afasta da orientação dele constante e opta pela interpretação do Ac. do TCA Sul de 28.10.2010, P. 6616/10.

Além disso nenhum dos referidos Acórdãos, ou outro, trata da questão, também central e colocada nestes autos, que respeita a saber se, em qualquer caso, nesta matéria, os efeitos suspensivos da eficácia de actos, seja por decorrência de determinação legal, seja por terem sido impostas pelo tribunal, podem atingir os actos de execução do contrato celebrado, ou se apenas podem operar sobre os actos conducentes à formação do contrato e sua conclusão ou celebração.

As duas questões enunciadas surgem frequentemente no contencioso administrativo e mais ainda nas relações jurídicas que constantemente se estabelecem entre a Administração e os particulares, no caso os agentes económicos que a aprovisionam dos bens e serviços de que carece para prosseguir os seus fins públicos.

Como se viu não estão clarificadas na jurisprudência, designadamente pela intervenção do Supremo em revista excepcional, sendo que estas circunstâncias permitem qualificar como fundamental a importância jurídica e social das aludidas questões, pelo que se justifica claramente a admissão da revista.

III- Decisão:

Em conformidade com o exposto, nos termos dos n.ºs 1 e 5 do art.º 150.º do CPTA, acordam em admitir a revista.

Sem custas nesta fase.

Lisboa, 23 de Maio de 2013. – Rosendo Dias José (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.