225/85 - Tribunal Constitucional

Plenário. Relator: Conselheiro Cardoso da Costa. Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional: I - Das listas de candidaturas apresentadas pela Aliança Povo Unido (APU) às eleições para a Câmara Municipal do Nordeste, para a Assem­bleia Municipal do mesmo concelho e para a Assembleia de Freguesia do Nordestinho constava o cidadão João Jacinto de Medeiros Mota, funcio­nário judicial do Tribunal da Comarca do Nordeste. Com fundamento no disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei 701-B/76, de 29 de Setembro, que determina, inter alia, a inelegibilidade para os órgãos do poder local dos «funcionários de justiça», a Mmo Juiz do Nordeste rejeitou a candidatura do mencionado cidadão. Desta decisão reclamou o mandatário das listas apresentadas pela APU para os diferentes órgãos autárquicos do Município do Nordeste, invo­cando a inconstitucionalidade do preceito antes citado. A reclamação foi desatendida. Da decisão que desatendeu a reclamação recorre agora o mesmo man­datário para o Tribunal Constitucional, invocando de novo a inconstitu­cionalidade do artigo 4º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 701-B/76, na parte em que considera inelegíveis para os órgãos das autarquias os funcionários judiciais, e alegando, em síntese, em abono do seu ponto de vista, o seguinte: a) A capacidade para ser eleito constitui um direito fundamental, gozando do regime próprio dos direitos, liberdades e garantias, de modo que só pode ser restringida quando tal restrição seja admitida expressamente pela Constituição, e quando a mesma seja necessária para salvaguardar outro direito ou interesse cons­titucionalmente protegido; b) Ora, não existe na Constituição norma que expressamente se refira a ineligibilidades quanto às eleições para as autarquias lo­cais, ou a toda e qualquer eleição, em geral. E isto porque o artigo 153º da Constituição apenas se refere às eleições para a Assembleia da República, e não pode ser aplicado analogica­mente, porque a tanto obsta o artigo 18º, nº 2, da lei fun­damental. Assim, logo por aqui não se verifica um dos requisi­tos exigidos por este último preceito para que fosse constitucionalmente legítima a questionada norma da lei elei­toral autárquica; c) E também não se verifica o segundo desses requisitos, a saber, o limitar-se a restrição «ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos». E isto, agora, porque qualquer das supostas razões que terão presidido ao estabelecimento da inelegibilidade em causa - a razão de impedir a captatio benevolentiae dos eleitores por parte dos fun­cionários judiciais, por um lado, e a razão da defesa do prestí­gio e independência destes funcionários, por outro - é inidónea para preencher tal requisito: a primeira, nem representa um interesse constitucionalmente protegido, e, por outro lado, é des­proporcionada à restrição de direitos em que a inelegibilidade se traduz; a segunda, que desde logo não pode encontrar co­bertura no artigo 270º da Constituição, é inadmissível (se se pensar em que os funcionários judiciais podem ser filiados em partidos políticos) e, de todo o modo, também é desproporcio­nada (já que qualquer eventual colisão de interesses entre a po­sição do funcionário judicial, como tal, e o cargo autárquico que eventualmente exerça pode sempre resolver-se através do sistema de «impedimentos» para a prática de certos actos, aliás previsto nos artigos 122º e 125º do Código de Processo Civil). Cumpre decidir. II - 1 - A Constituição não contém nenhuma norma que directa­mente, e em geral, contemple a possibilidade de o legislador estabelecer inelegibilidades - ou incapacidades eleitorais passivas - no domínio das eleições autárquicas: na verdade, a única norma que na lei fundamental versa em termos gerais, e ex-professo, sobre o tema é a do artigo 153º, mas essa, pela sua colocação sistemática, rege apenas, imediatamente, para a Assembleia da República. Daí que, conjugada essa circunstância com o facto de a elegibilidade para cargos políticos (inclusive cargos autárqui­cos) ser expressão de um dos direitos liberdades e garantias dos cidadãos (artigo 50º, nº 1), o qual só pode ser restringido «nos casos expressa­mente previstos na Constituição» (artigo 18º, nº 2), não falte quem en­tenda que as ineligibilidades do nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 701-B/76 são de considerar inconstitucionais - salvo, certamente, aquelas que disponham de uma credencial constitucional muito especí­fica (como será, para os magistrados judiciais, a do artigo 221º, nº 3, ou, para os militares e agentes militarizados, a do artigo 270º). Sustenta-se a doutrina apontada, nomeadamente, em declarações de voto apostas aos Acórdãos deste Tribunal nºs 4/84, 8/84 e 12/84 (no Diário da República, 2a série, respectivamente de 30 de Abril e de 3 e 8 de Maio de 1984) por um dos seus juízes, bem como nas decisões do Tribunal da Relação de Coimbra que deram origem àqueles mesmos arestos. E justamente a ela - como ficou relatado - se arrima o recor­rente, invocando-a como a primeira das razões em que fundamenta o seu recurso. Sem razão, porém. 2 - Com a questão de falta de uma norma constitucional que, de modo directo, preveja em termos genéricos o estabelecimento de inelegi­bilidades para outras eleições que não a da Assembleia da República - e, em particular, para as eleições autárquicas - já se vira confrontada a Comissão Constitucional, nos seus Pareceres nos 34/79, 7/81, 11/82 e 27/82 (em Pareceres da Comissão Constitucional, vols. 10º, pp 127 e segs., 15º, pp. 10 e segs., 19°, pp. 94 e segs., e 20º -, pp. 242 e segs.). Nesses pareceres, todavia, entendeu a Comissão - sem qualquer discrepância - que o facto da aludida falta não constituía obstáculo a que fosse lícito ao legislador definir nesse domínio incapacidades eleito­rais passivas, não previstas «expressamente» na Constituição a outro título, nem meramente derivadas de uma incapacidade eleitoral activa. A tal res­peito, considerou basicamente a Comissão que o preceito do artigo 153º da lei fundamental deve ler-se como uma «emanação ou revelação de prin­cípios constitucionais gerais relativos ao direito eleitoral português» (v. Pa­receres, vol. 10º, cit., p. 127). E na mesma senda prosseguiu a 1ª Secção deste Tribunal, nos já men­cionados Acórdãos nºs 4/84, 8/84 e 12/84, recordando por sua vez, no plano doutrinal, a lição de Jorge Miranda sobre o ponto (cf. Estudos so­bre a Constituição, vol. II, pp. 461 e segs.). Pondo a tónica no princí­pio da unidade da Constituição, e na necessidade de interpretar e aplicar as respectivas normas tendo em conta tal princípio - o que obriga a con­siderar devidamente o elemento sistemático da interpretação e a buscar uma «idónea síntese globalizante» (na expressão, ainda, de Jorge Miranda) dos diferentes princípios e preceitos constitucionais - sublinhou em par­ticular a Secção o absurdo que representaria admitir a lei fundamental certo tipo de limitações à elegibilidade dos cidadãos para a Assembleia da República, e não admiti-lo igualmente noutros âmbitos eleitorais, mor­mente no autárquico, onde esse tipo de limitações pode justificar-se até por maioria de razão. Concluiu assim a 1ª Secção deste Tribunal que no artigo 153º da Constituição se contém um princípio que, referido em­bora aí apenas a certo tipo de eleições, é um princípio geral do «direito eleitoral político» português, um princípio que há-de servir «de paradigma para todas as restantes eleições» e um princípio que, por isso, legitima a possibilidade de se introduzirem, por via legislativa, no domínio das eleições autárquicas, causas de inelegibilidade fundadas em «incompati­bilidades locais» ou no «exercício de certos cargos». 3 - Ora, não se vê qualquer razão para abandonar esta orientação jurisprudencial. Em boa verdade, o problema que se poderia (ou poderá) pôr seria antes o de saber se do «silêncio» da Constituição no tocante às possíveis causas de inelegibilidade no âmbito eleitoral autárquico (e regional) não deveria (ou deverá) até extrair-se a conclusão de que, nesses outros domí­nios, as inelegibilidades não terão sequer de cingir-se aos fundamentos enunciados, para a eleição parlamentar, no artigo 153º (v., traduzindo justamente essa dúvida, as declarações do ora relator nos pareceres nos 11/82 e 27/82, supracitados, em Pareceres da Comissão Constitucio­nal, vol. 10º, p. 98, e vol. 20º, p. 245, nota 9). Como quer que seja, porém, sempre pelo menos aí hão-de poder valer -pelas razões aduzi­das nos arestos referidos da 1a Secção deste Tribunal, as quais se têm por inteiramente pertinentes - inelegibilidades da espécie ou tipo pre­visto nessa disposição constitucional. E não se objecte que a tanto obsta o aludido princípio do artigo 18º, nº 2, da Constituição, que apenas consente restrições aos direitos, liberda­des e garantias nos casos que ela «expressamente» preveja. Decerto que o direito a concorrer às eleições para os órgãos do poder local, como vertente particularizada que é do direito de acesso aos cargos públicos (art. 50°), as­sume essa natureza - não obstante haver de reconhecer-se-lhe também uma dimensão «institucional» (se não mesmo «funcional»); e decerto, por isso, que para ele há-de valer igualmente a dita regra ou princípio. Só que, desde logo quanto a algumas inelegibilidades (e concretamente quanto a algumas inelegibilidades para os órgãos autárquicos, hoje con­sagradas no artigo 4º, nº 1, do Decreto-Lei nº 701-B/76) bem pode pôr-se a questão de saber se, mais do que verdadeiras e próprias «restri­ções» ao direito fundamental de acesso aos cargos públicos, não traduzi­rão antes (tendo em conta, precisamente, a dimensão institucional deste direito) «limites» aos seu conteúdo e extensão (nalguma das suas verten­tes ou manifestações) - limites que, sendo assim, o legislador estará au­torizado a «declarar», concretizar ou explicitar, sem necessidade, para tanto, de uma «expressa» permissão constitucional (v., sobre a distinção ora re­ferida, e a aplicabilidade do artigo 18º, nº 2, apenas ao caso das «res­trições» de direitos, Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Cons­tituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, pp. 212 e segs. e, em especial, pp. 224 e segs.). Mas, para além e independentemente disto, sempre haverá, de todo o modo, de entender-se a cláusula do artigo 18º, nº 2, em termos que permitam a restrição legislativa dos direitos quando ela seja clara e mani­festamente consentida pela Constituição. O que aí, no fundo, e na ex­pressão ainda de Vieira de Andrade, se pretende, é excluir «uma relativi­zação absoluta dos direitos fundamentais» e consagrar «o princípio da excepcionalidade da restrição» (ob. cit., p. 232); por isso - para acaute­lar isso - se consente ao legislador que intervenha a «encurtar» a esfera de gozo de um qualquer desses direitos apenas quando a autorização para tanto encontre uma suficiente e clara «expressão» na Constituição. Mas não é seguramente necessário que tal «expressão» figure no próprio pre­ceito (ou grupo de preceitos) em que se reconhece ou consagra o direito; e também poderá certamente tratar-se de uma expressão inequívoca, ainda que só indirecta, da admissibilidade da restrição (neste sentido, v. Go­mes Canotilho-Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Ano­tada, 2a ed., I vol., Coimbra, 1985, artigo 18º, anot. VI, p. 167). Ora, é justamente uma tal «expressão» da admissibilidade de restrições que, no tocante às eleições autárquicas (e também às eleições regionais), pode e deve ver-se pelo menos no artigo 153º da Constituição. Autori­zado o legislador, como aí é, expressa e directamente, a estabelecer ine­legibilidades de certa ordem para a Assembleia da República, autorizado por esse preceito ele é também, expressa embora só indirectamente, a es­tabelecer inelegibilidades da mesma ordem para os órgãos do poder local (e para os órgãos regionais electivos). E sê-lo-á tanto mais -poderia, por­ventura, acrescentar-se - quanto importa não esquecer a já aludida di­mensão «institucional» do direito fundamental em causa. Só não seria de concluir assim se o elemento racional de interpretação da Constituição impusesse outro resultado. Mas, como já entendera a Co­missão Constitucional, e bem se mostrou nos Acórdãos da 1ª Secção deste Tribunal, não é isso o que acontece: antes no domínio das eleições autár­quicas (que é o que agora importa considerar) as inelegibilidades funda­das em «incompatibilidades locais» ou no «exercício de certos cargos» se podem justificar até por maioria de razão, pelo que esse outro resultado seria efectivamente absurdo. 4 - Eis, pois, como a inelegibilidade dos «funcionários de justiça», estabelecida no artigo 4º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 701-B/76, preenche o primeiro dos requisitos postos pelo artigo 18º, nº 2, da Cons­tituição à possibilidade de restrição dos direitos, liberdades e garantias (e, na espécie, do direito do artigo 50º, nº 1) - e eis como, por conse­guinte, improcede a primeira das razões invocadas pelo recorrente. Importa ver, porém, se já será procedente, ou se também improcede, a segunda dessas razões. Ou seja: importa ainda ver se a inelegibilidade dos funcionários de justiça pode encontrar um fundamento - um fundamento efectivo - na necessidade de salvaguardar um outro direito ou interesse cons­titucionalmente protegido (diverso do direito de acesso a cargos públicos), e se, ao estabelecê-la, o legislador se limitou ao necessário para tanto (isto é, se consagrou uma solução não desproporcionada a esse objectivo). Como bem se percebe, pôr tal questão implica logo perguntar pela justificação ou razão de ser da inelegibilidade em causa. A este respeito, pondera o recorrente que uma possível razão da ine­legibilidade dos funcionários de justiça será a de evitar a captatio benevolentiae (na sugestiva expressão do já citado Acórdão nº 8/84 da 1a Secção) que os mesmos poderiam exercer sobre os eleitores. Quer dizer: tratar-se-á de garantir a liberdade de voto, arredando a possibilidade de toda e qualquer influência ilegítima sobre as escolhas eleitorais, que tais funcionários, enquanto candidatos, pudessem extrair daquela sua quali­dade; e de, assim, garantir também, por sua vez, a igualdade das candi­daturas. Não é de excluir, de todo em todo, que semelhante razão - uma ra­zão à qual, em abstracto, tem de reconhecer-se um indiscutível relevo constitucional - possa justificar, em parte, a inelegibilidade dos funcio­nários de justiça para os órgãos do poder local. Entende o Tribunal, to­davia, que só acessória ou secundariamente assim poderá acontecer, e que a razão determinante dessa inelegibilidade é outra, e de diversa ordem. Na verdade, do que se trata -fundamental e decisivamente - é de assegurar a separação e a independência entre, por um lado, o exercício da «função autárquica» e, por outro, a actividade de funcionário judi­cial - de evitar que uma e outra se confundam na mesma pessoa. En­tendeu o legislador que tal «confusão» era de todo desaconselhável, se não mesmo inadmissível: por isso, e para eliminar radicalmente a possi­bilidade da sua ocorrência, instituiu a inelegibilidade em causa. Inelegi­bilidade esta que, assim, passou a constituir elemento do próprio «esta­tuto pessoal» dos funcionários judiciais. 5 - Posto isto, o que há que saber é se esta justificação ou razão de ser da alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 701-B/76, na parte em apreço, corresponde às exigências feitas pelo artigo 18º, nº 2, da Constituição, antes enunciadas. Ora, tem este Tribunal por seguro que sim. E isto, antes de mais, porque o interesse da separação e independência entre a «função autár­quica» e a actividade dos funcionários de justiça é um indiscutível «inte­resse constitucional». Trata-se de um interesse que decorre, ou é expres­são, desde logo, do princípio da independência dos tribunais, consignado no artigo 208º da lei fundamental - um princípio, na verdade, que vale não apenas para os juízes, mas mais amplamente para o complexo organizatório, no seu conjunto, que constitui cada tribunal. Dito de outro modo: a independência dos tribunais reclama não apenas a independên­cia de quem directamente exerce a actividade jurisdicional, mas também a daqueles que nela colaboram sob a imediata direcção do juiz, como são os funcionários de justiça. Ora, o princípio em causa possui não apenas uma dimensão «funcio­nal» (que se exprime paradigmaticamente no dever de imparcialidade do juiz e na sua exclusiva dependência do direito) mas também uma dimensão «orgânica», expressão, no fundo, do princípio da «separação» dos pode­res, da qual decorre que os titulares da função judicial não devam ser simultaneamente titulares de outros poderes públicos. Mas, se a indepen­dência dos tribunais respeita a estes no seu conjunto e, pois, pode e deve estender-se aos próprios funcionários de justiça, então é seguro que o le­gislador está ainda a concretizar e a preservar esse princípio quando leva a sua dimensão «orgânica» ao ponto de excluir radicalmente que tais fun­cionários possam ser titulares de certas funções públicas. De resto, um indício de que é exacto tudo quanto vem de dizer-se, fornece-o a própria Constituição, quando, no artigo 223º, admite que a competência para o exercício da acção disciplinar sobre os funcionários de justiça e para a apreciação do seu mérito profissional seja atribuída ao Conselho Superior da Magistratura - do qual então, e para tais efei­tos, poderão fazer parte representantes dos mesmos funcionários. 6 - Aqui chegados, resta apenas acrescentar que, se o legislador dis­põe de uma convincente credencial constitucional para estabelecer a ine­legibilidade dos funcionários de justiça no âmbito das eleições autárqui­cas, também com tal solução não excedeu o que lhe era constitucional­mente consentido. Ou seja - considerando, por fim, o último dos requi­sitos postos pelo artigo 18º, nº 2, da Constituição -, também não foi além do necessário para salvaguardar o interesse ou valor constitucional em causa. De facto, e à luz de tudo quanto antes se expôs, compreende-se que um simples sistema de impedimentos, ou até um regime de incompati­bilidades, não baste (ou, pelo menos, possa a não bastar) para preservar adequadamente a separação que deve existir entre a «função autárquica» e a actividade dos funcionários de justiça. Compreende-se, em suma, que o legislador haja entendido preservar esse interesse constitucional incluindo no próprio «estatuto» desses funcionários a inelegibilidade em apreço. III - Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso. Lisboa, 15 de Novembro de 1985. - José Manuel Cardoso da Costa - Messias Bento - Mário Afonso - Mário de Brito - Raul Ma­teus - Antero Alves Monteiro Dinis (com a declaração de voto que agora junto) - António Luís da Costa Mesquita (vencido, em parte, relativa­mente à fundamentação. Entendo que no regime de inegibilidades, a ra­zão de fundo que prevalece é a do sentido objectivo do conceito de cap­tação da benevolência do eleitor. De isso, é clara precipitação o nº 1 do artigo 126º da Constituição) - José Magalhães Godinho (vencido, nos termos da declaração de voto que junto) - José Martins da Fonseca (ven­cido por entender que o recurso devia ser provido, visto a norma que justifica a incapacidade eleitoral do candidato Medeiros Mota é inconsti­tucional, porque as funções que exerce não podem influir sobre o eleito­rado) - Vital Moreira (vencido, conforme declaração junta) - Luís Nu­nes de Almeida [vencido, por entender que se devia ter concedido provimento ao recurso, recusando-se a aplicação da norma constante da alínea a) do artigo 4º do Decreto-Lei nº 701-B/76, na parte em que fere de inegibilidade os funcionários judiciais. Na minha opinião, o prin­cípio da independência dos tribunais - com as sequelas apontadas no acórdão - vale para os juízes mas não pode valer, de forma idêntica, para os funcionários judiciais, relativamente aos quais se não aplica seguramente o disposto no artigo 208º da lei fundamental; isto, desde logo, porque tais funcionários se não encontram apenas «submetidos à lei», mas tam­bém às legítimas ordens e instruções dos seus superiores hierárquicos. Acresce ainda que a Constituição também estabelece que todos os agen­tes administrativos devem actuar com imparcialidade no exercício das suas funções (artigo 266º, nº 2), e nem por isso parece que se possa susten­tar que em relação a todos eles fosse constitucionalmente legítimo deter­minar a respectiva inelegibilidade] - Armando Manuel Marques Guedes. declaração de voto De harmonia com o disposto no artigo 73º do Decreto-Lei nº 385/82, de 16 de Setembro, os funcionários de justiça distribuem-se pe­los seguintes quadros: a) Quadro de oficiais de justiça; b) Quadro de pessoal técnico-profissional e administrativo; c) Quadro de pessoal operário. No caso em presença, o candidato em causa exerce as funções de escrivão-adjunto, integrando assim o quadro de oficiais de justiça, con­cretamente aquele conjunto de funcionários de justiça que directamente coadjuvam e assistem o exercício de actividade jurisdicional. Por esta razão, que já não se consideraria existir no domínio dos fun­cionários de justiça integrantes dos outros quadros, crê-se, para além das razões desenvolvidas no acórdão, dever ser concedido maior relevo à ga­rantia da liberdade de voto dos eleitores, a qual, atento o âmbito do con­teúdo funcional dos oficiais de justiça, não pode deixar de ter-se como muito relevante na determinação da inegibilidade em presença. - Antero Alves Monteiro Dinis. declaração de voto Apesar de não me oferecer qualquer dúvida a constitucionalidade do estabelecimento de incapacidades eleitorais passivas, mau grado não se con­terem em preceito expresso da Constituição, entendo que só se podem decretar tais incapacidades quando elas se mostrem necessárias para asse­gurar o respeito pelas regras democráticas da eleição, e, portanto, sejam proporcionadas aos males que a sua não existência poderia acarretar. É que o direito a ser eleito é um direito fundamental do cidadão e o nº 2 do artigo 18º da Constituição impõe que as restrições que, por­ventura, lhe sejam feitas se limitem ao necessário para salvaguardar ou­tros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. Desde logo desta disposição se tem de concluir que a Constituição não impede, antes autoriza, a restrição de direitos fundamentais, apenas lhe fixa dois parâmetros. O primeiro, que os casos de restrição estejam expressamente previs­tos na Constituição; o segundo que as restrições se limitem ao mínimo para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente pro­tegidos. Pela expressão: «nos casos expressamente previstos na Constituição» deve-se entender não só os preceitos expressos como os conceitos que nela expressam os princípios fundamentais, e os que se retiram dos preceitos sobre direitos e deveres eleitorais. Nestes últimos se incluem, necessariamente, os da vontade popular, e do Estado de direito democrático baseado na soberania popular, dos artigos 1º e 2º, do exercício do poder político pelo povo através de su­frágio universal, igual, directo, secreto e periódico, e das demais formas previstas no artigo 10º e o confronto dos artigos 48º, nº 1, 49º, 50º, 116º, 153º, e das que integram as normas e princípios orientadores do ordenamento que se pode denominar como direito eleitoral político, nos quais não pode deixar de incluir-se o princípio da unidade constitucional. E não se pode estranhar a aceitação desta doutrina pois que, o que dela resulta é tão só que, ao falar em casos expressamente previstos na Constituição, não quer dizer que eles tenham de conter-se em preceito autónomo da lei fundamental mas sim que devem encontrar o seu fun­damento na Constituição, e, como vimos, esse lá se encontra indiscuti­velmente. Ora, assente que pode haver restrição ao direito de ser eleito, isto é, não pode deixar de considerar-se como constitucionalmente autorizado o estabelecimento de incapacidades passivas para as eleições autárquicas, tal como para as demais, é imperativo, para que o nº 2 do artigo 18º não seja violado, que elas se limitem ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. Quer isto dizer que, quando há conflito entre direitos, liberdades ou garantias, há que colocar nos pratos da balança, de um lado, o direito isento de restrição, do outro, o direito restringido, procedendo de forma a que a necessidade e proporcionalidade sejam respeitadas. No caso em apreço há que verificar se para defesa do princípio cons­titucional (que é a regra maior de todo o princípio democrático, que o Estado de direito democrático não pode desrespeitar, do exercício do po­der político pelo povo através do sufrágio, o que implica que este se pro­cesse, abranja o maior universo eleitoral possível para ser verdadeiramente democrático e decorra com respeito total pela liberdade, ou seja em elei­ções livres, assegurando-se a liberdade não só para votar como para ser eleito) se torna necessário, e em que medida, limitar o direito de ser eleito aos funcionários judiciais, entre outros. Da interpretação literal da alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 701-B/76, parece resultar que, seja qual for a sua categoria e a função que desempenha, todo e qualquer funcionário judicial está fe­rido de incapacidade eleitoral passiva nas eleições autárquicas. Este entendimento parece líquido, se se tiver em atenção que no que a eles respeita não existe na norma qualquer excepção, ao passo que a mesma norma, no que respeita aos funcionários de finanças, limita a sua incapacidade eleitoral passiva aos que exercem funções de chefia. Alcança-se da norma da alínea «) do nº 1 do artigo 4º que a ratio legis, das incapacidades nela estabelecidas é a de exconjurar o perigo da captatio benevolentiae do eleitorado por parte de quem exerce determi­nadas funções locais, ou a necessidade de garantir a independência e o prestígio de certos cargos, mantendo-os o mais possível afastados da luta política acesa. Mas parece igualmente dever alcançar-se da mesma norma, e no que toca aos funcionários judiciais, que não são só eles que se quis afastar da possibilidade de ser eleito mas antes se pretendeu manter à margem da vida política a instituição, o departamento onde eles trabalham. Isto é, a circunstância de, sem qualquer excepção, se declarar a inele­gibilidade dos magistrados judiciais e do Ministério Público bem como dos funcionários judiciais, sem excepção, parece visar colocar à margem dos órgãos do poder local, o tribunal judicial, tanto mais quanto é certo que em relação às demais incapacidades passivas contempladas na alínea, não se toma atitude tão drástica, visto que não se abrangem todos os que exercem determinada função, mas só os que a exercem em determinadas circunstâncias, e o contrário, por desproporcionado, atinge a regra da uni­versalidade e igualdade do sufrágio. Afigura-se-nos, porém, que, relativamente ao escrivão-adjunto, e só desse temos de nos preocupar neste processo, pois é o único posto em causa, não se descortina a necessidade, quer para evitar o perigo da cap­tado benevolentiae, quer para defesa do prestígio do funcionário ou do tribunal onde trabalha, de lhe estabelecer a incapacidade eleitoral passiva. Efectivamente as suas funções são tão-só, segundo o artigo 44º do Decreto-Lei nº 385/82, de 16 de Setembro, e que não foi alterado pelo Decreto-Lei nº 320/85, de 5 de Agosto, quando não afectos ao serviço do Ministério Público, as de coadjuvar os secretários judiciais e os escri­vães de direito no serviço das respectivas secções, não tendo funções que só de si dependam, não exercendo chefia, não tendo, assim, sem menos­prezo pela sua função e dignidade qualquer função específica, cujo pres­tígio incumba salvaguardar especialmente, nem dispondo de uma posi­ção social de tal grandeza, e conferindo-lhe importância, riqueza e poder, que possa ser susceptível de exercer influência sobre o eleitor, e, portanto, não faz perigar a liberdade de voto nem tão-pouco recear que não possa exercer cargos electivos nas autarquias sem conservar a isenção e dignidade próprias e necessárias, quer no cargo para que porventura seja eleito, quer para a função que desempenha no tribunal judicial. Não se compreende, portanto, que no espírito do legislador, na sua vontade, pudesse estar a convicção da necessidade de lhe retirar a capacidade eleitoral passiva. É que o legislador é o posterior a 25 de Abril de 1974, para o qual é im­pensável admitir uma vontade semelhante à do legislador do Código Ad­ministrativo de 1878, ou mesmo da Lei nº 88 de 1913, ou do Código Administrativo de 1940, e não se pode pensar que em 1985 se devam nas leis passar atestados de menoridade política a uma parte do povo, em cuja vontade se baseia a República Portuguesa. A não ser assim, então, por maioria de razão, pois aí, sim, haveria muito mais susceptibilidade para a existência de influência sobre os elei­tores e menos isenção ou incapacidade no desempenho das funções, de­veriam estabelecer-se incapacidades eleitorais activas para os industriais, os comerciantes, para todos os patrões da localidade, para os proprietá­rios rústicos que tenham agricultores ao seu serviço, para os professores de qualquer grau de ensino, para os gerentes e empregados principais de bancos ou agências bancárias, para os médicos, os notários, os conserva­dores dos registos, etc. etc., o que bem demonstra o absurdo de querer considerar o simples oficial de justiça, que é o escrivão-adjunto que, com estes todos comparado, tem muito menos poder e possibilidade de in­fluência, ou de se servir do cargo para deixar de ser isento e imparcial. Em suma, para tudo prevenir e remediar, talvez até tivesse de acabar-se por ferir «todo o mundo» de incapacidade eleitoral passiva. E não é tão caricatural, como à primeira vista parece, o que se deixa exposto, pois tempos houve em que já assim sucedeu, e também houve tempos até em que se impedia de serem eleitos os que «ostentassem ideias contrárias à existência de Portugal como Estado independente ou propa­gassem doutrinas tendentes à subversão das instituições e princípios fun­damentais da ordem social»; só que nesses tempos não havia a preocupa­ção de assegurar a liberdade das eleições, antes tudo se fazia para que essa liberdade não existisse. Por tudo o exposto, e muito mais se poderia ainda aduzir, julgaria a norma da alínea a) do artigo 4º do Decreto-Lei nº 701-B/76 incons­titucional na parte em que inclui nas incapacidades eleitorais passivas os escrivães-adjuntos. - José Magalhães Godinho. declaração de voto 1 - Votei contra o acórdão porque entendo que a norma em causa, que considera inelegíveis os funcionários judiciais nas eleições para as autarquias locais, viola o artigo 18º da Constituição da República Portuguesa, nomeadamente o seu nº 2, segundo o qual a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente pro­tegidos. Que a capacidade para ser eleito constitui um direito fundamental e que ele goza do regime próprio dos «direitos, liberdades e garantias», a que se refere o artigo 17º da Constituição da República Portuguesa -, eis o que não sofre dúvida. Assim, toda e qualquer restrição a esse di­reito, ou (o que é o mesmo) toda e qualquer inelegibilidade, só é lícita quando: a) A Constituição a admita expressamente; e b) Essa restrição se torne necessária para salvaguardar outro direito ou interesse legalmente protegido. Estas duas condições são cumulativas, não bastando verificar-se uma delas. Ora, entendo que nenhuma delas se verifica. Nem as restrições da ca­pacidade eleitoral passiva desta natureza são admitidas pela Constituição no que se refere às eleições para as autarquias locais, nem no caso, ainda que tais restrições fossem admissíveis, existe qualquer direito ou interesse constitucionalmente protegido cuja protecção exija o sacrifício do direito dos cidadãos (no caso, dos funcionários judiciais) a candidatarem-se a cargos electivos no âmbito das autarquias locais. 2 - Quanto ao primeiro ponto - ou seja, a ausência de autorização constitucional expressa para estabelecer inelegibilidade neste domínio das eleições para as autarquias locais -, reitero os argumentos que aduzi na declaração de voto que juntei aos Acórdãos nºs 4/84, 8/84, e 12/84, onde se decidiu questão idêntica, argumentos que agora posso condensar no seguinte: a) Não existe na Constituição da República Portuguesa nenhuma norma genérica que preveja a possibilidade de a lei estabelecer inelegibilidades para toda e qualquer eleição e também não existe nenhuma norma especial que contemple em particular as eleições para as autarquias locais; b) O artigo 153º da Constituição da República Portuguesa refere-se apenas às eleições para a Assembleia da República e, portanto, só para essas eleições é que se pode dizer que as restrições à elegibilidade estão «expressamente previstas na Constituição», como exige o artigo 18º nº 2, da Constituição; c) O artigo 153º não pode, pois, ser aplicável nem directa nem indirectamente, também às eleições para as autarquias locais, já que, se uma norma abrange apenas «expressamente» a situa­ção A, não pode valer também «expressamente» para a situa­ção B; d) Não pode recorrer-se neste campo à aplicação analógica da norma do artigo 153º, pois se a Constituição exige que o caso esteja «expressamente» previsto nela, então não basta que se trate apenas de uma situação pretensamente ou real­mente análoga àquela que está expressamente prevista na Cons­tituição; e) «[…] em matéria de inelegibilidades, como é sabido, está ve­dado o recurso à analogia, pois se trata de normas excepcio­nais» (Vittorio de Ciolo, Il diritto parlamentare, 1983, p. 180); f) Em matéria de direitos fundamentais - e ainda mais no campo dos «direitos, liberdades e garantias», sobretudo quando se trata de direitos de participação política -, a regra é a plena exten­são do direito e a excepção é a restrição, devendo, em caso de dúvida, prevalecer o direito sobre a restrição ao direito; g) De acordo com o princípio democrático, a elegibilidade é a re­gra e a inelegibilidade é a excepção; h) Nada impõe que nas eleições para as autarquias locais tenha de haver inelegibilidades, devendo, aliás, notar-se que, mesmo no caso de eleições para a Assembleia da República, o artigo 153º apenas as admite, mas de modo algum as impõe, pelo que não tem qualquer valor um eventual argumento de igual­dade que se invocasse para justificar idêntica solução; i) Mesmo que fosse legítimo aduzi-lo, o argumento de analogia nem sequer vale neste caso, já que as eleições para as autarquias locais apresentam especificidade constitucional própria, que impede que as regras que possam valer para as eleições parlamentares sejam necessariamente adequadas para as eleições locais; j) Finalmente, mesmo que houvesse de ter-se por razoável ou até como «necessário» o estabelecimento de inelegibilidades nas elei­ções para as autarquias locais (para além daquelas que decor­rem expressamente como admissíveis de outras normas consti­tucionais, como a do artigo 270º), importa afirmar enfaticamente que não basta que uma solução seja razoável ou conveniente para deixar de ser inconstitucional. 3 - Entretanto, não bastaria nunca provar que não está excluída a possibilidade de estabelecer inelegibilidades; sempre haverá que, num se­gundo momento, saber se se justifica esta inelegibilidade. Ora, quanto a este segundo ponto - ou seja, o requisito constitucional da existência de um direito ou interesse constitucionalmente protegido cuja defesa exija o sacrifício do direito fundamental -, não são mais convincentes os ar­gumentos enunciados no acórdão. São dois, os interesses em homenagem aos quais haveria que sacrificar o direito dos funcionários judiciais a se­rem eleitos para órgãos do poder local, a saber: por um lado, o interesse em ser impedida a captatio benevolentiae dos eleitores por parte dos fun­cionários de justiça; por outro lado, e principalmente, o interesse em de­fender o prestígio e a independência dos funcionários judiciais no exercí­cio da sua função. No que respeita ao primeiro aspecto - o que tem a ver com o inte­resse em conjurar o perigo de influência dos eleitores por parte dos fun­cionários judiciais -, não se vê sequer em que é que ele é um interesse constitucionalmente protegido, uma vez o preceito eventualmente invo­cado (o artigo 48º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa) pa­rece nada ter a ver com isso, não podendo servir de esteio a tal conclu­são. Todavia, mesmo que existisse tal interesse e ele fosse constitucionalmente protegido no sentido de impedir que fosse exercida sobre os eleitores qualquer influência ilegítima, ainda assim não vejo como é que é possível sustentar convincentemente que os funcionários de jus­tiça estão em condições de a exercer. Não consta que eles constituam uma categoria de funcionários que, pelo amplo conhecimento público de que gozem, ou pela autoridade social que lhes seja atribuída, influenciem de qualquer modo os seus concidadãos. Se esse perigo existisse, que dizer então de figuras tão influentes em comunidades locais como são, entre várias outras, o professor, o médico, o gerente bancário (para não falar no presidente do clube de futebol!), que a lei - e bem! - não fere de qualquer inelegibilidade? Acresce que, num país com várias centenas de municípios e milhares de freguesias, seria pelo menos excessivo defender que tais funcionários exercem qualquer influência sobre o eleitorado de todo o país. De qualquer modo, mesmo que alguma influência possa ser exercida, é impossível sustentar razoavelmente que ela seja suficientemente importante para levar ao sacrifício de um direito fundamental. É que para restringir um direito fundamental não basta que possa ser invocado um determinado interesse que conflitue com ele; torna-se também necessário que o perigo de prejudicar esse interesse seja suficientemente forte para que não possa deixar de sacrificar-se o direito fundamental. Ora, no caso em apreço, não é isso que ocorre, manifestamente. O perigo da captatio benevolentiae dos eleitores - continuando a admitir, apenas a benefício do raciocínio, que ele constitui objecto de um valor constitucionalmente protegido - é, no quadro particular em que se movem os funcionários judiciais, seguramente insignificativo e irrelevante, quer no quadro geral do País, quer no quadro da comunidade local em que tais funcionários se insiram. Se é lícito invocar sequer tal perigo, sempre se afigura pa­tente que a restrição do direito fundamental de acesso a cargos electivos, quando baseada apenas nesse perigo tão remoto e vago, não se coaduna­ria, em termos de medida, com a simples necessidade de salvaguardar esse suposto interesse de proteger o eleitorado, sendo antes manifestamente excessivo e desproporcionado. Em suma: ainda que se admitisse ser pos­sível restringir o direito a ser eleito, de modo nenhum poderia invocar-se o perigo da influência do eleitorado para impedir os funcionários judi­ciais de serem candidatos nas eleições para as autarquias locais. Carece igualmente de validade o principal argumento do acórdão, qual seja o interesse em defender o prestígio e a independência dos funcioná­rios judiciais no exercício das sus funções. Importa desde logo dizer que os únicos casos em que a Constituição da República Portuguesa admite restrições de direitos fundamentais pelo facto de se exercer certa função ou ocupação pública são os contemplados no artigo 270º da Constituição da República Portuguesa, que, precisa­mente, se intitula «restrições de direitos» e que se encontra inserido no capítulo constitucional dedicado à Administração Pública. Ora, os fun­cionários judiciais não se encontram aí mencionados. Fora esses casos (mi­litares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efec­tivo), não é constitucionalmente lícito ferir qualquer outro cargo ou função pública de uma capitis diminutio em matéria de direitos políticos, por causas exclusivamente ligadas à defesa da independência daqueles. De­pois, não se compreende em que é que o facto de ser candidato ou de vir a ser titular de um cargo electivo em órgão do poder local pode ser atentatório da «independência» ou do «prestígio» da função de funcioná­rios judiciais - a não ser que se perfilhe uma concepção pestífera do exer­cício dos direitos políticos, segundo a qual ele inquinaria necessariamente o prestígio e a independência das pessoas. Só que tal concepção não con­duziria apenas a impedir os funcionários judiciais de serem candidatos em eleições; impedi-los-ia igualmente de serem filiados em partidos políticos ou de participarem activamente em qualquer manifestação ou actividade política (note-se que para se ser candidato em eleições, nem sequer é ne­cessário ser filiado em qualquer partido político); e, além disso, por iden­tidade de razões, não se veria por que é que só haveria que defender o «prestígio» e a «independência» dos funcionários judiciais e não tam­bém os de outras categorias de funcionários públicos. . . De resto, a concepção de que a candidatura a cargos políticos ou o seu exercício macula insanavelmente a integridade de certos cargos ou funções integra um certo síndroma doutrinário que não julgo compatível com os princípios democráticos da Constituição, onde os direitos de participação política ocupam um lugar proeminente. No Estado democrático-constitucional, que é o da CRP, os direitos de intervenção política não po­dem ser relativizados, nem podem considerar-se mais à mercê do legislador do que os demais direitos, liberdades e garantias. No que respeita em par­ticular aos funcionários públicos, também está definitivamente perimida a concepção - que era típica da Constituição de 1933- de que eles estão à partida limitados quanto ao exercício de direitos políticos, por efeito da sua relação de dependência com o Estado. Eles só estão «exclusivamente ao serviço do interesse público» no exercício das suas funções e não fora delas (artigo 269º, nº 1, da CRP). As únicas excepções constitucionais são as do artigo 270º; os funcionários de justiça não estão aí incluídos. O facto de eles poderem ter representação no Conselho Superior de Magistratura (artigo 223º, nº 3) não altera a situação; nos termos desse preceito, eles só intervirão nas «matérias relativas à apreciação do mérito profissional e ao exercício da função disciplinar» sobre os próprios funcio­nários de justiça. Fica assim claro que eles não intervêm nas funções do CSM relativas aos magistrados judiciais e à função judicial em geral. Por isso, as restrições eventualmente decorrentes do princípio da independência dos tribunais (artigo 208º) não atingem os funcionários de justiça. E, ainda que a participação no CSM tivesse relevância para este efeito, en­tão ela afectaria apenas os funcionários de justiça que sejam membros desse órgão, e não toda a classe de funcionários de justiça. . . 4 - Por tudo isto, entendo que a inelegibilidade com que o Decreto--Lei nº 701-B/76 fere os funcionários de justiça não satisfaz nenhuma das duas condições essenciais que o artigo 18º, nº 2, da Constituição da República Portuguesa exige para se poder restringir um direito funda­mental. Eis, porque, nesta convicção, não podia de modo algum acom­panhar a opinião e a posição que fez vencimento. - Vital Moreira.